導(dǎo)語：關(guān)于城市建設(shè)房屋拆遷糾紛法律途徑研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:本文對我國房屋拆遷的情況以及房屋糾紛的特點(diǎn)進(jìn)行概括，并從立法和實(shí)踐全面分析了房屋拆遷糾紛產(chǎn)生的主要原因，進(jìn)而提出完善我國房屋拆遷糾紛解決機(jī)制的建議，包括明確區(qū)分公益拆遷和非公益拆遷，嚴(yán)格拆遷程序，完善聽證制度，保障被拆遷人的知情權(quán)和參與權(quán)，對拆遷補(bǔ)償制度、強(qiáng)制拆遷制度和被拆遷人權(quán)利救濟(jì)制度予以完善等。

關(guān)鍵詞:房屋拆遷糾紛解決機(jī)制行政法治

一、房屋拆遷糾紛的特點(diǎn)

房屋拆遷是指取得房屋拆遷許可證的拆遷人，拆除土地上的房屋及其附屬物，并對被拆遷房屋的所有人進(jìn)行補(bǔ)償或安置的行為，在我國主要是指城市房屋拆遷。房屋拆遷糾紛是指在拆遷過程中形成的糾紛，既有拆遷人與被拆遷人的糾紛、拆遷人與政府之間的糾紛，也有被拆遷人與政府之間的糾紛；既有民事糾紛，也有行政糾紛，在出現(xiàn)暴力事件等情況下還演化為刑事案件。

我國城市拆遷在建國后就已開始，上世紀(jì)70年代末，城市住宅緊張情況突出，迅速改善居住條件，成為民眾迫切要求。由于拆遷是以舊城改造為主，被拆遷人的生活水平得到提高，拆遷成為多數(shù)危舊房居民盼望的事情，因此受到歡迎。上世紀(jì)末到本世紀(jì)初，城市化進(jìn)程急速推進(jìn)，土地作為稀缺資源的價值凸現(xiàn)出來，無論是舊城改造還是新建商品樓等，都不得不依賴拆遷已有房屋，由拆遷引發(fā)的糾紛更是不斷，成為我國城市化進(jìn)程最突出的矛盾之一。隨著政府與開發(fā)商聯(lián)合進(jìn)行危房改造，拆遷向商業(yè)拆遷發(fā)展，外部矛盾凸顯，拆遷糾紛從內(nèi)部家庭矛盾演變?yōu)椴疬w戶和開發(fā)商、拆遷戶和地方政府的矛盾。經(jīng)過連續(xù)幾年整治，拆遷糾紛局勢總體上似乎有所好轉(zhuǎn)，但是制度深層次矛盾并沒有解決。

房屋拆遷糾紛呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：第一，拆遷涉及地區(qū)廣泛，拆遷糾紛數(shù)目龐大。城市化熱潮席卷全國，從沿海地區(qū)到中西部省份，大大小小城市都在忙于城市建設(shè)，而土地資源的增值也刺激了地產(chǎn)開發(fā)，拆遷涉及地區(qū)非常廣泛，全國各地拆遷糾紛數(shù)目也是非常可觀的。第二，拆遷涉及人數(shù)眾多，集團(tuán)訴訟和群體上訪多，釘子戶現(xiàn)象不斷。第三，拆遷糾紛復(fù)雜程度高，房屋不僅是老百姓賴以生活的物質(zhì)空間，而且往往是最重要的財產(chǎn)。拆遷往往牽涉到被拆遷人的居住、就學(xué)、工作、就醫(yī)、休閑等多方面生活條件，部分低收人和老弱病群體更可能由于房屋拆遷陷入赤貧狀態(tài)，生活無著落，解決難度也很大。第四，違法拆遷、野蠻拆遷造成糾紛積怨大、易激化。為拆遷搶工期，拆遷人不僅沒有就證據(jù)保全辦理公證，而且采用停水?dāng)嚯姟⑼Ｖ构峁狻⒖謬槨⒈┝颉⑾拗票徊疬w人人身自由、突襲拆遷等等惡劣方式逼迫當(dāng)事人拆遷，違法拆遷、野蠻拆遷的事件不斷出現(xiàn)，各地拆遷引起的極端事件仍然不絕于耳，株連拆遷、釘子戶以及自焚事件將拆遷制度推到風(fēng)口浪尖，拆遷制度遭人詬病。

二、房屋拆遷糾紛產(chǎn)生的原因

當(dāng)前現(xiàn)實(shí)條件下，之所以產(chǎn)生數(shù)量驚人、極端化的拆遷糾紛，同全國的城市化大背景密不可分，城市房屋拆遷糾紛的根源是城市建設(shè)規(guī)模的急劇擴(kuò)張與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)之間的矛盾。在拆遷這樣涉及綜合利益分配和格局調(diào)整的重大問題上，制度的科學(xué)、完備和法治是這一問題的核心，而拆遷制度本身存在諸多問題，引發(fā)了拆遷糾紛的升級和惡化。

第一，拆遷立法不完備

2008年之前，拆遷的主要法律依據(jù)只有2001年國務(wù)院頒布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡稱為《拆遷條例》），作為國務(wù)院的行政法規(guī)，并無權(quán)對公民私人房屋的征收進(jìn)行規(guī)定，明顯違反了《憲法》、《立法法》和《物權(quán)法》等的規(guī)定。因此，2008年修改的《城市房地產(chǎn)管理法》在總則中增加了一條規(guī)定：“為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。”目前，《拆遷條例》正在修改中，[1]拆遷尚缺乏完備的操作依據(jù)。

第二，拆遷性質(zhì)錯位

“城市房屋拆遷制度是‘中國特有’的一項(xiàng)制度”。[2]我國土地為公有制，城市土地為國有，城市郊區(qū)和農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲惺峭恋卣魇眨鞘蟹课莶疬w是對私人房屋的征收。但拆遷不只是要征收被拆遷人的房屋及其他地上附屬物，真正目的是為了取得所需用地的土地使用權(quán)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行新的開發(fā)建設(shè)。1998年修訂《土地管理法》規(guī)定，為公共利益需要使用土地，以及為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地權(quán)的，可以收回國有土地使用權(quán)但應(yīng)當(dāng)對土地使用權(quán)人給予適當(dāng)補(bǔ)償。《城市房地產(chǎn)管理法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》也作出了類似的規(guī)定。國家基于對國有土地的所有權(quán)，可以視需要收回國有土地使用權(quán)。實(shí)踐中，要使開發(fā)建設(shè)的項(xiàng)目得以實(shí)施，必須先完成對原使用土地的回收工作，而原使用土地之上一般都已建有房屋及其他附屬物。進(jìn)行舊城改造和房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)，首要工作是拆除所需用地上的房屋及其他地上附屬物，配合土地使用權(quán)的回收。因此，拆遷的真正目的，不是要取得被拆遷人的房屋及其他地上附屬物，而是為了取得所需用地的土地使用權(quán)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行新的開發(fā)建設(shè)；其核心是政府對城鄉(xiāng)土地和空間資源進(jìn)行的再次分配和利用，對房屋進(jìn)行拆遷的表象掩蓋了土地所有者收回土地使用權(quán)進(jìn)行重新分配的法律實(shí)質(zhì)，拆遷制度的設(shè)計偏離了正確的方向。

第三，公益拆遷和非公益拆遷混為一談

目前我國土地供應(yīng)統(tǒng)一由政府運(yùn)作，城市土地供應(yīng)的主要方式是政府委托有關(guān)單位進(jìn)行拆遷、土地平整等前期開發(fā)工作后再以招標(biāo)、拍賣方式出讓。政府拍賣的是凈地，即便在非公益拆遷中，雖然土地使用權(quán)是開發(fā)商以競拍方式取得，房屋拆遷補(bǔ)償資金也是開發(fā)商支付，但是開發(fā)商反而不能成為拆遷人，政府不可避免地充當(dāng)了實(shí)質(zhì)上的拆遷人，公益拆遷和非公益拆遷混為一談。

理論上講，拆遷的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)取決于被拆遷房屋所占土地的開發(fā)性質(zhì)。土地開發(fā)可以分為三類，即公益型土地開發(fā)、商業(yè)型土地開發(fā)和混合型土地開發(fā)。公益型土地開發(fā)，是指為了滿足公共利益的需要而進(jìn)行的土地開發(fā)，主要包括為各類城市基礎(chǔ)設(shè)施和市政建設(shè)，如建設(shè)城市道路、橋梁、國防和軍事、公用事業(yè)、城市綠化、環(huán)境保護(hù)設(shè)施等。商業(yè)型土地開發(fā)，即非公益性質(zhì)的開發(fā)，是指出于營利目的而進(jìn)行的土地開發(fā)，主要包括建設(shè)住宅商品房、寫字樓、商場、娛樂場所等。混合型土地開發(fā)，是指既能滿足公共利益的需要，又能獲得商業(yè)利潤的土地開發(fā)，主要包括舊城改造以及建造學(xué)校、醫(yī)院等公共設(shè)施。[3]但是，實(shí)踐中城市房屋拆遷并沒有按照土地開發(fā)的性質(zhì)進(jìn)行區(qū)分，而是全部由政府進(jìn)行拆遷。一旦發(fā)生矛盾，被拆遷人往往遷怒于政府，如果拆遷規(guī)模很大，還會產(chǎn)生局部地區(qū)社會不穩(wěn)定。

第四，補(bǔ)償不公正

目前關(guān)于補(bǔ)償?shù)脑瓌t，眾說紛紜，有適當(dāng)補(bǔ)償說、公正補(bǔ)償、相應(yīng)補(bǔ)償、合理補(bǔ)償、完全補(bǔ)償、按市場價格補(bǔ)償?shù)取4]現(xiàn)有拆遷補(bǔ)償只規(guī)定貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格確定，完全回避相應(yīng)土地使用權(quán)價值這一問題，而單純房屋的補(bǔ)償無論如何也無法給被拆遷人以公正補(bǔ)償，從而使得拆遷糾紛不可避免。雖然《拆遷條例》規(guī)定了市場評估價格機(jī)制，還規(guī)定實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，拆遷人與被拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例規(guī)定的評估程序確定價格，計算被拆遷房屋的補(bǔ)償金額和所調(diào)換房屋的價格，結(jié)清產(chǎn)權(quán)調(diào)換的差價，但實(shí)踐中執(zhí)行的情況并不容樂觀，拆遷評估價格過低，被拆遷人無法購置合適新住處，而即便是調(diào)換，地點(diǎn)多為城市邊緣、交通不便利、不方便就學(xué)、就醫(yī)等，對被拆遷人生活影響巨大。拆遷補(bǔ)償不公正成為拆遷糾紛中最多的問題。

第五，拆遷程序不完備，被拆遷人參與不夠

房屋拆遷實(shí)際上是包括土地、房屋等不動產(chǎn)所有權(quán)人或者使用權(quán)人在行使各自物權(quán)時發(fā)生的現(xiàn)象，由于涉及不同主體，因此需要行政機(jī)關(guān)加以協(xié)調(diào)。“但是，管理作為一種政府為民眾服務(wù)的手段，不是也不應(yīng)當(dāng)是立法的目的，尤其不應(yīng)當(dāng)是立法的首要目的”。[5]現(xiàn)有房屋拆遷制度設(shè)計卻更多是從行政管理出發(fā)的，拆遷程序缺失，對被拆遷人的知情權(quán)和參與權(quán)沒有給予充分地關(guān)注和保護(hù)。根據(jù)《拆遷條例》第7條和第8條的規(guī)定，聽證僅在補(bǔ)償協(xié)議有糾紛時才進(jìn)行，從拆遷許可證頒發(fā)到拆遷實(shí)施都沒有被拆遷人表達(dá)意見的機(jī)會，被拆遷人不能申辯和質(zhì)疑。而且，被拆遷人是在拆遷人已取得房屋拆遷許可證之后才被公告自己的房屋要被拆了，房屋拆遷管理部門和拆遷人要做的也僅僅是宣傳和解釋工作，而不是與被拆遷人協(xié)商。

第六，強(qiáng)制拆遷設(shè)計不合理

目前強(qiáng)制拆遷不區(qū)分公益拆遷和非公益拆遷，也沒有賦予被拆遷人不同意拆遷的權(quán)利。如果達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，訴訟期間，拆遷人申請法院先予執(zhí)行；如果沒有達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。結(jié)果，無論對拆遷補(bǔ)償協(xié)議是否有異議，房屋都會被拆遷。從理論上講，能夠先予執(zhí)行或者不停止執(zhí)行的必須是不會造成無可挽回或者難以彌補(bǔ)的損失，而房屋拆遷明顯是一種無可挽回的損失，房屋已經(jīng)不存在，救濟(jì)的充分性無從談起。《拆遷條例》第17條規(guī)定由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強(qiáng)制拆遷。問題是，我國的行政強(qiáng)制執(zhí)行格局是以申請人民法院執(zhí)行為原則，行政機(jī)關(guān)執(zhí)行為例外，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門拆遷，實(shí)際上賦予了政府強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，國務(wù)院的行政法規(guī)有為自己賦權(quán)的嫌疑。行政機(jī)關(guān)公告，限期拆除，直至強(qiáng)制拆除，暴露出很多問題。而且，何謂“有關(guān)部門”卻沒有明確規(guī)定。政府為了達(dá)到快速有效拆遷的目的，調(diào)動公安、城管、城建、國土、規(guī)劃、房管等部門，甚至法院和檢察院都參加具體拆遷，造成惡劣影響。

第七，拆遷救濟(jì)渠道失靈

1．行政裁決作為訴前救濟(jì)沒有發(fā)揮應(yīng)有作用

《拆遷條例》規(guī)定了城市房屋拆遷補(bǔ)償、安置糾紛的解決途徑，即申請裁決和提起行政訴訟，但是未達(dá)成安置補(bǔ)償協(xié)議的，當(dāng)事人必須先申請行政裁決，然后才能進(jìn)人行政訴訟。這樣，行政裁決成為訴訟的前置程序，徒增被拆遷人負(fù)擔(dān)，也為同是拆遷可能出現(xiàn)不同種訴訟出現(xiàn)不同判決埋下禍根。2004年3月，建設(shè)部頒布《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》對行政裁決的程序作了明確規(guī)范，對行政裁決的申請、受理、裁決和強(qiáng)制拆遷都作了規(guī)定。但是，行政裁決機(jī)構(gòu)的獨(dú)立、中立等根本性問題沒有解決，政府就是拆遷人，同時又是拆遷裁決機(jī)關(guān)，政府既是運(yùn)動員，又是裁判員，無法有效為被拆遷人提供權(quán)利保護(hù)。

2．法院訴訟不能提供有效救濟(jì)

1993年最高人民法院在給江蘇省高院（1993）法民字第9號《關(guān)于適用<城市房屋拆遷管理?xiàng)l例＞第十四條有關(guān)問題的復(fù)函》中明確將房屋拆遷補(bǔ)償安置糾紛的性質(zhì)界定為民事案件，各地法院參照此復(fù)函精神審理了大量的拆遷糾紛案件。但是，1996年最高人民法院法復(fù)（1996)12號《關(guān)于受理房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等案件問題的批復(fù)》廢止了上述第9號復(fù)函，拆遷人與被拆遷人因房屋補(bǔ)償、安置等問題發(fā)生爭議，或者雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議后，一方或者雙方當(dāng)事人反悔，未經(jīng)行政機(jī)關(guān)裁決，僅就房屋補(bǔ)償、安置等問題，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理；而公民、法人或其他組織對人民政府或者城市房屋主管行政機(jī)關(guān)依職權(quán)作出的有關(guān)房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等問題的裁決不服，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)作為行政案件受理。據(jù)此，各地法院對房屋拆遷糾紛的審理，大多采取下述兩分法，第一，拆遷人與被拆遷人達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議之后，被拆遷人或房屋承租人在搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷或反悔的，拆遷人因此起訴的，作為民事案件審理；第二，拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人及房屋承租人不能達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請，由房屋拆遷管理部門或人民政府裁決，當(dāng)事人不服裁決向法院起訴的，作為行政案件處理。因此出現(xiàn)雖然同是拆遷案件，但由于是否達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，以及是否經(jīng)過行政裁決的不同，可能作為不同種訴訟來對待的現(xiàn)象。民事訴訟和行政訴訟的審理方式、判決種類不同，所得到的判決也可能是完全不同的，實(shí)踐中也出現(xiàn)同類案件在不同法院的受理及審理情況不同。[6]特別是對行政裁決提起的行政訴訟，由于我國行政附帶民事訴訟制度的不完善，法院僅能對行政行為進(jìn)行合法性審查，對民事糾紛不能作出判決，行政訴訟即便撤銷或者確認(rèn)行政裁決違法，拆遷補(bǔ)償安置糾紛并沒有得到完全解決，后患無窮。

3．其他救濟(jì)途徑也未能解決問題

目前行政復(fù)議制度作為內(nèi)部監(jiān)督和救濟(jì)程序，對拆遷糾紛所能發(fā)揮的作用有限。而國家賠償制度由于國家賠償范圍、賠償標(biāo)準(zhǔn)等立法缺陷也將眾多拆遷糾紛擋在門外。信訪和申訴的制度化明顯不夠，面對如此復(fù)雜的拆遷糾紛也更加顯得力不從心，即使在2005年《信訪條例》頒布實(shí)施后，基本上也是無計可施。

三、房屋拆遷糾紛解決機(jī)制的改革和完善

房屋拆遷制度的復(fù)雜性決定了解決拆遷糾紛不能單純依靠完善事后監(jiān)督救濟(jì)制度，而必須在制度源頭加強(qiáng)對公民財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，嚴(yán)格依據(jù)憲法建立公平公正的征收制度，同時對具體程序、補(bǔ)償和救濟(jì)等進(jìn)行改革和完善，才能真正將房屋拆遷制度化、法治化，有效化解房屋拆遷糾紛。

第一，明確區(qū)分公益拆遷和非公益拆遷

從各國財產(chǎn)征收的情況來看，征收私人財產(chǎn)，只能是出于公共利益的需要。我國憲法、物權(quán)法和城市房地產(chǎn)管理法也都有明確規(guī)定。[7]由于公共利益為不確定法律概念，實(shí)踐中出現(xiàn)了大量問題。如何界定公共利益，還需進(jìn)一步討論和研究。這里我們需要指出的是，城市土地為國有，任何人進(jìn)行土地建設(shè)都必須從國家取得土地使用權(quán)，如果在國有土地上建設(shè)私有房屋，即為了非公益建設(shè)需要使用土地，房屋拆遷道路又在何處？僅僅圍繞界定公共利益展開討論，其實(shí)回避了因非公益目的使用國有土地而需要拆遷私有房屋的現(xiàn)實(shí)。完整的房屋拆遷制度應(yīng)該將兩種不同性質(zhì)問題納人到考慮范圍中來，在立法、程序、補(bǔ)償、強(qiáng)制拆遷和政府角色等問題上予以區(qū)別。1，在立法上，要分別立法，將兩類拆遷分別對待，政府在公益拆遷中是拆遷人，在非公益拆遷中，開發(fā)商是拆遷人。2．在程序上，公益拆遷在頒發(fā)拆遷許可證之前，要舉行聽證會論證公益目的和補(bǔ)償方案，并經(jīng)地方人民代表大會或者其他第三方主體對公益目的進(jìn)行確認(rèn)。非公益拆遷應(yīng)當(dāng)首先由開發(fā)商與房屋所有權(quán)人協(xié)商達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，再申請土地使用權(quán)。3．在補(bǔ)償上，公益拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由政府根據(jù)完善的法律規(guī)定確定基本計算方法，非公益拆遷在根據(jù)法律規(guī)定的最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之上由開發(fā)商與房屋所有權(quán)人協(xié)商確定。4．在強(qiáng)制拆遷的設(shè)置上，公益拆遷中政府不得自己執(zhí)行，只能申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，政府更不可以參與非公益拆遷的強(qiáng)制拆遷，開發(fā)商應(yīng)當(dāng)通過訴訟申請法院執(zhí)行判決。5．政府角色方面，在公益拆遷中，政府應(yīng)當(dāng)依法行政，切實(shí)代表公共利益，可以在房屋管理部門中設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)從事公益拆遷的立項(xiàng)、制定方案、落實(shí)補(bǔ)償安置等工作。非公益拆遷中，政府應(yīng)有所不為，有所為。有所不為，是指政府應(yīng)當(dāng)退出拆遷第一線，不再參與補(bǔ)償價格制定、拆遷談判等具體事務(wù)，讓市場發(fā)揮作用；有所為，是指政府定位為監(jiān)督者、管理者和裁決者，加強(qiáng)對拆遷工作的監(jiān)督、調(diào)控和保障，重點(diǎn)解決好困難群眾安置問題。

第二，還原城市房屋拆遷的本質(zhì)，完善拆遷補(bǔ)償制度

公益拆遷和非公益拆遷補(bǔ)償?shù)臋C(jī)理有所不同。公益拆遷是為了公共利益征收私人房屋，因此是為了成全特定多數(shù)人的利益而犧牲少數(shù)人利益，對被拆遷人損失的利益需要給與填平，即特別犧牲。對被拆遷人予以補(bǔ)償是征收制度的應(yīng)有之意，補(bǔ)償條款被認(rèn)為是征收條款的唇齒條款，無補(bǔ)償即無征收。非公益拆遷，拆遷人為獲取被拆遷人房屋占用之土地，除了向國家交納土地出讓金獲取土地使用權(quán)外，也應(yīng)向被拆遷人房屋支付相應(yīng)對價，即與被拆遷人達(dá)成交易的價格，不僅是被拆遷人可能的損失，而且是被拆遷人愿意出讓房屋所有權(quán)給出的價格。拆遷人與被拆遷人為平等之民事主體，雙方協(xié)商確定，從民法角度講也可以說是一種補(bǔ)償，雙方簽訂的也是補(bǔ)償協(xié)議。

無論是公益拆遷，還是非公益拆遷，拆遷補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)是公正補(bǔ)償，而且是按照公平市場價格計算。2004年《城市房屋拆遷估價指導(dǎo)意見》規(guī)定房屋拆遷評估價格為被拆遷房屋的房地產(chǎn)市場價格，從而確立了以市場價格（市場比較法）為主導(dǎo)的評估標(biāo)準(zhǔn)。去年4月北京市西長安街沿線拆遷首次采用市場價格評估進(jìn)行補(bǔ)償,6月北京出臺新規(guī)定，拆遷實(shí)行貨幣補(bǔ)償?shù)模a(bǔ)償價格由房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，參照近期類似房地產(chǎn)的市場交易價格評估確定。[8]市場評估方式應(yīng)該越來越多地依法得到使用。

拆遷補(bǔ)償不應(yīng)回避國有土地使用權(quán)收回問題。土地使用權(quán)具有財產(chǎn)屬性，土地在使用中，由于資源稀缺和基礎(chǔ)設(shè)施的逐步完善，土地處于一種動態(tài)的增值過程中，增值后的土地?zé)o論是無償收回還是按原價格收回，都是有失公平的。因此，在制定新的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)當(dāng)將土地使用權(quán)的價格計算在內(nèi)。具體地講，補(bǔ)償范圍應(yīng)包括：被拆除的房屋、房屋的附屬物、期限內(nèi)的臨時建筑物，土地使用權(quán)；被拆遷人其他的利益損失和費(fèi)用（包括搬遷補(bǔ)助費(fèi)、臨時安置補(bǔ)助費(fèi)、部分預(yù)期利益的損失、房屋的裝修費(fèi)用；因拆遷非住宅房屋造成停產(chǎn)、停業(yè)的，拆遷人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償?shù)鹊龋?/p>

補(bǔ)償安置款發(fā)放也是很重要的一個環(huán)節(jié)，拆遷人應(yīng)當(dāng)建立拆遷專用賬戶，由銀行實(shí)行監(jiān)管，拆遷人按照拆遷補(bǔ)償協(xié)議的補(bǔ)償數(shù)額將補(bǔ)償款存人賬戶后，銀行確認(rèn)被拆遷人完全搬遷之后，直接將款項(xiàng)轉(zhuǎn)入被拆遷人賬戶。

第三，重新設(shè)計拆遷程序

1．公益拆遷程序

我國房屋拆遷程序，從規(guī)劃、拆遷許可證、確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等環(huán)節(jié)都沒有被拆遷人的參與，只有到最后拆遷時才有一紙公告，對被拆遷人的知情權(quán)和參與權(quán)保護(hù)不力。房屋拆遷程序設(shè)置程序的關(guān)鍵是給當(dāng)事人及利害關(guān)系人提供信息交換、意見交流、平等協(xié)商、民主參與的機(jī)會。聽證作為落實(shí)當(dāng)事人知情權(quán)和參與權(quán)的重要制度，是防止和減少矛盾和糾紛產(chǎn)生的防線，應(yīng)該提前到立項(xiàng)和規(guī)劃的同時，將公告征詢被拆遷人意見、舉行聽證、確定評估機(jī)構(gòu)和完成價格評估、草簽補(bǔ)償協(xié)議、建立拆遷安置補(bǔ)償費(fèi)用專項(xiàng)資金等作為設(shè)定拆遷許可證的前置條件。“程序不是次要的事情，隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權(quán)力才可能變得讓人容忍”。[9]因此，必須對公益拆遷的程序重新設(shè)計，具體包括：城市拆遷規(guī)劃和拆遷立項(xiàng)（公告征詢意見、聽證）—確定評估機(jī)構(gòu)和完成價格評估—草簽補(bǔ)償協(xié)議—建立拆遷補(bǔ)償安置專項(xiàng)資金—頒發(fā)拆遷許可證—拆遷。

2．非公益拆遷程序

由于非公益拆遷需要開發(fā)商與被拆遷人就補(bǔ)償問題進(jìn)行協(xié)商，如果協(xié)商不成，就有可能無法進(jìn)行開發(fā)項(xiàng)目，因此需要改革目前先頒發(fā)國有土地使用權(quán)證書，后頒發(fā)拆遷許可證的做法。可以先由開發(fā)商征詢土地管理部門的意見，確認(rèn)開發(fā)項(xiàng)目符合土地規(guī)劃和使用權(quán)出讓，再與被拆遷人溝通協(xié)商簽訂補(bǔ)償協(xié)議，其后才可申請頒發(fā)國有土地使用權(quán)證書。可以考慮按照下列步驟設(shè)計非公益拆遷程序：確認(rèn)開發(fā)項(xiàng)目符合規(guī)劃要求—協(xié)商溝通—確定評估機(jī)構(gòu)和完成房屋價格評估—簽訂房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議—繳納土地出讓金、領(lǐng)取國有土地使用權(quán)證—領(lǐng)取拆遷許可證—拆遷。

第四，改革強(qiáng)制拆遷

需要明確的是，在公益拆遷中才可以強(qiáng)制拆遷，而且要改變目前關(guān)于訴訟不停止拆遷執(zhí)行的規(guī)定，強(qiáng)制拆遷權(quán)不得由政府行使。只有在訴訟時效期滿，被拆遷人既不履行拆遷協(xié)議又不起訴的，拆遷人方可申請人民法院執(zhí)行。法院執(zhí)行時，要對拆遷決定進(jìn)行審查，明顯違法的，包括明顯缺乏事實(shí)依據(jù)的、明顯缺乏法律依據(jù)的、嚴(yán)重違反法定程序的、超過申請期限的、拆遷人沒有對被拆遷人實(shí)施貨幣補(bǔ)償、補(bǔ)償貨幣提存或者未提供拆遷安置用房以及其他明顯違法并損害被拆遷人合法權(quán)益的情形，不予執(zhí)行。由于強(qiáng)制拆遷僅能適用于公益拆遷，對于商業(yè)拆遷，拆遷人只能通過訴訟的形式，由人民法院來作出判決，然后再通過判決執(zhí)行來完成拆遷；訴訟中，拆遷人可以申請先予執(zhí)行，但需要提前向法院交付足額的拆遷補(bǔ)償金作為擔(dān)保。公務(wù)員之家

第五，完善被拆遷人權(quán)利救濟(jì)制度

1．發(fā)揮行政裁決的作用

行政裁決在解決數(shù)量眾多的拆遷補(bǔ)償安置糾紛方面，還是能夠發(fā)揮重要作用的，對節(jié)省老百姓訴訟成本、及時得到合適的安置補(bǔ)償還是有利的，必須要從制度上根本解決裁決制度的中立和公正，應(yīng)當(dāng)建立專門的、獨(dú)立的行政裁決機(jī)構(gòu)對此類糾紛進(jìn)行審理和裁決，同時完備相關(guān)的裁決程序等法律規(guī)定。

2．按照拆遷糾紛的不同屬性，分別在行政訴訟和民事訴訟中解決

房屋拆遷糾紛在不同階段體現(xiàn)為不同性質(zhì)的糾紛，包括拆遷許可糾紛、拆遷補(bǔ)償糾紛、拆遷裁決糾紛、強(qiáng)制拆遷糾紛、拆遷處罰糾紛和拆遷不作為糾紛等等。借鑒德國和法國解決財產(chǎn)征收制度和訴訟制度，可以考慮分別從行政訴訟和民事訴訟去解決我國拆遷糾紛。除了非公益拆遷中的拆遷補(bǔ)償糾紛屬于民事訴訟外，其他都應(yīng)屬于行政訴訟，被拆遷人對于與拆遷有關(guān)的行政行為，包括計劃發(fā)展部門的項(xiàng)目審批、規(guī)劃部門的規(guī)劃許可證、政府部門的土地使用權(quán)文件、拆遷管理部門的拆遷許可證、行政裁決部門的行政裁決決定、行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制拆遷行為、拆遷管理部門的處罰和不作為，都可以提起行政訴訟。特別需要說明的是，在行政裁決的情況下，針對補(bǔ)償糾紛的行政裁決提起的訴訟，是行政訴訟，但是要附帶民事訴訟，將補(bǔ)償糾紛也一并解決。訴訟制度應(yīng)當(dāng)成為拆遷糾紛有效的解決途徑，需要通過保障司法獨(dú)立和司法權(quán)威，落實(shí)法院對所有拆遷糾紛的最終裁判權(quán)。

3．促進(jìn)其他方式解決拆遷糾紛

除了加強(qiáng)訴訟制度解決拆遷糾紛外，信訪、申訴、行政復(fù)議也應(yīng)當(dāng)在房屋拆遷糾紛解決中發(fā)揮作用。

而且，應(yīng)積極鼓勵拆遷人（包括政府作為拆遷人）同被拆遷人就補(bǔ)償數(shù)額和安置方法進(jìn)行和解和調(diào)解，倡導(dǎo)通過溝通、協(xié)商等方式積極穩(wěn)妥地解決出現(xiàn)的分歧、矛盾和不同意見。

注釋：

[1]《北大五學(xué)者上書全國人大，建議修改拆遷條例》，人民網(wǎng)2009年12月10日，

[2]王克穩(wěn)："論房屋拆遷行政爭議的司法審查"，載《中國法學(xué)》2004年第4期，第74頁。WangKewen.OnJudicialReviewofAdministrativeDisputerelatingtoHouseDemolitionandRelocation[J].4ChinaLegalScience,74(2004).

[3]洪莉萍、黃道雄："土地開發(fā)與居民動拆遷利益調(diào)整的法律機(jī)制研究"，載《政治與法律》2004年第4期，第88－89頁。HongLiping,HuangDaoxiong.OntheLegalSystemofAdjustingInterestsintheHouseDemolitionandRelocation[J]．4PoliticalScienceandLaw.88-89(2004).

[4]參見沈開舉：《行政補(bǔ)償法研究》，法律出版社2004年版，第163-172頁。SeeShenKaiju.OntheAdministrativeCompensationLaw[M]．Beijing:LawPress,163-172(2004).

[5]費(fèi)安玲："私權(quán)理念與城市私房拆遷的立法"，載《政法論壇》2004年第5期，第46頁。FeiAnling.ConceptofPrivateRightandLegislationofUrbanPrivateHouseDemolitionandRelocation,5TriruneofPoliticalScienceandLaw,46(2004).

[6]山東省濟(jì)寧市中級人民法院："關(guān)于城市房屋拆遷法律適用問題的調(diào)查報告"，載《山東審判》2005年第1期，第56頁。JiningIntermediatePeople''''sCourt.InvestigationReportontheProblemsofLegalApplicationRelatedtoUrbanHouseDemolitionandRelocation[J].1ShangdongJutice,56(2005).

[7]我國《憲法》修正案第13條第3款已經(jīng)明確規(guī)定："國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的財產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償"。《物權(quán)法》第42條也規(guī)定："為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)"。"征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。"

[8]《北京首次參照市場價補(bǔ)償拆遷，每平米超過3萬元》，載2009年4月2日《京華時報》。BeijingFirstCompensatedReferringtoMarketPrice[N].BeijingTimes,April2,2009.

[9][英]威廉·韋德著：《行政法》，徐炳譯，中國大百科全書出版社1997年版，第93頁。WilliamWade.AdministrativeLaw[M]．TranslatedbyXuBing.Beijing:EncyclopediaofChinaPublishingHouse,93（1997).