導(dǎo)語：反腐敗與責(zé)任追究制度一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

關(guān)于政治現(xiàn)代化的思考之二

十六大政治報告指出：堅決反對和防止腐敗，是全黨一項重大的政治任務(wù)。現(xiàn)實的情況表明，權(quán)力部門和官員隊伍中的腐敗現(xiàn)象尚沒有得到有效的遏止，而且有更嚴(yán)重的趨向，以至于執(zhí)政黨為自己敲響了警鐘：不堅決懲治腐敗，黨同人民群眾的血肉聯(lián)系就會受到嚴(yán)重?fù)p害，黨的執(zhí)政地位就有喪失的危險，黨就有可能走向自我毀滅。實事求是地說，多年來，對伴隨著中國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過程出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象，高度重視的執(zhí)政黨采取了一系列的措施，不僅通過立法手段制定、修正了有關(guān)的一些法律法規(guī)；在黨內(nèi)，也制定頒布了為數(shù)不少的黨規(guī)，包括地方黨組織的眾多的“紅頭文件”。然而，盡管這些措施有力地促進(jìn)了中國的反腐并收到了相當(dāng)?shù)牧顺尚В晕茨芨鼮閯傂缘刈柚垢瘮〉穆印Ｆ渲饕脑颍褪敲裰鞅O(jiān)督的不充分，在體制上缺少嚴(yán)密、剛性的制度鏈。

縱觀古今中外的歷史和現(xiàn)實，由權(quán)力所產(chǎn)生的腐敗，其有效的防范，只能是對權(quán)力的監(jiān)督制約，只能是公開的、程序化規(guī)范化的制度安排而不能寄希望個人的道德自律。依法治國，包括執(zhí)政黨依照法定程序治理國家，不僅是中國政治現(xiàn)代化的必由之路，而且也是有效遏制腐敗的唯一路徑。美國的一位專家經(jīng)過多年的觀察得出結(jié)論說：中國的轉(zhuǎn)型完全是可以內(nèi)生的，因為中國已經(jīng)有了基本的制度儲備（2002．11《南風(fēng)窗》P20）。包括憲法、刑法、公司法等數(shù)以千計的法律法規(guī)，以及人民代表大會制度等。問題在于，“基本的制度儲備”還僅僅是一種粗略的框架，在很多的方面存在著空白、模糊和混亂。美國新自然法學(xué)派的代表人物富勒教授指出：“空白、模糊、混亂的法律是不道德的法律。”（2003．1．9《南方周末》第五版）因為它給權(quán)利的濫用留下了很大的空間。不少地方權(quán)力對司法的干擾、并不少見的借企業(yè)改制之名行逃債之實的現(xiàn)象、包括一些“政績工程”的產(chǎn)生過程等等，太多的現(xiàn)實狀況都很好的說明了這一點。就反腐而言，黨內(nèi)通常采用的“雙規(guī)”也是受到法律界普遍質(zhì)疑的一種方式，它有沒有法律依據(jù)？是不是對人權(quán)的一種侵犯？為什么不能直接進(jìn)入司法程序？各地眾多的“紅頭文件”規(guī)定的這“不準(zhǔn)”那“不準(zhǔn)”，至于違反之后怎么辦，大都沒有后續(xù)之文。這種法律上的欠缺、以黨組織的行動替代或“填充”司法作為的范式，是無法成功阻擊腐敗的根本原因之一。

不可否認(rèn)，中國的反腐之路是一個漸進(jìn)的、長遠(yuǎn)的過程，不可能指望竟一役之功。但是，走政治現(xiàn)代化之路，在現(xiàn)有的“基本制度儲備”下，有針對性地進(jìn)行充實、完善和鏈接，以形成一個較為完整的反腐制度體系，將會在不太長的時間內(nèi)，收到明顯的成效。當(dāng)前，既可行又有現(xiàn)實可能的，應(yīng)是在反腐的領(lǐng)域里理順黨政關(guān)系，清理并補(bǔ)充制定一些法律、法規(guī)（包括政府規(guī)章等），強(qiáng)化執(zhí)法的制度要求，以法治的精神展開并推進(jìn)這一工作。

理順黨政關(guān)系，就是在防范和懲治腐敗過程中，嚴(yán)格區(qū)分黨內(nèi)黨外黨紀(jì)國法的范疇，以國家的意志實現(xiàn)執(zhí)政黨的反腐主張。

相當(dāng)多的案例顯示了一個常見的程式：查處腐敗先由黨的紀(jì)委對犯罪嫌疑人進(jìn)行調(diào)查，或進(jìn)行“雙規(guī)”取得突破后再將案件移交司法部門處理。雖然這樣的方式也取得了相當(dāng)?shù)某晒Γ浔锥艘膊蝗葺p視。其一，這樣做并不符合法治的精神，任何對違法行為的查處從一開始就應(yīng)當(dāng)由司法部門辦理；其二，紀(jì)委的辦案結(jié)果，往往會對隨后的司法程序產(chǎn)生明顯的影響，不利于司法部門獨立辦案；其三，官官相護(hù)的現(xiàn)象在現(xiàn)實中并不少見，紀(jì)委的辦案更容易受到權(quán)力的干擾，在這一程序中“大事化小、小事化了”不再移交司法部門的情況也曾出現(xiàn)，客觀上形成了一道“保護(hù)”與否的“關(guān)卡”；其四，對同一案件的重復(fù)辦理，加大了反腐的成本。此外，還出現(xiàn)過紀(jì)委在處理舉報時，將舉報信退回被舉報人所在機(jī)構(gòu)辦理（往往落入手握重權(quán)的被舉報人手中），導(dǎo)致舉報人遭到打擊報復(fù)等等情況。所有這些，都是不利于按照依法治國的精神構(gòu)建反腐制度體系的。在這里，本文絕沒有低估紀(jì)委作用的意思。黨的各級紀(jì)委在中國的反腐工作中的顯著成績是有目共睹的。筆者的建議是：理順黨政關(guān)系，就是要加強(qiáng)和改善黨對反腐工作的領(lǐng)導(dǎo)，就是要作出進(jìn)一步凸顯紀(jì)委作用的制度安排，并依照黨紀(jì)治黨、國法治國的法治要求，作出治理范圍的明確區(qū)分及程序、制度的剛性規(guī)范。

嚴(yán)格地說，黨的紀(jì)委只應(yīng)管轄黨員和黨的組織集體違犯黨紀(jì)的行為，因此，有必要按照黨的“憲法”——黨章清理及補(bǔ)充制定較為完整的紀(jì)律規(guī)章，并將之與國家的法律加以區(qū)別。在憲法和法律范圍內(nèi)活動，是執(zhí)政黨依法治國的基本要求。因此，黨組織的規(guī)章不僅不能與憲法和法律相沖突，而且不應(yīng)涵蓋法律的范疇或與之交叉。凡由法律規(guī)定的，黨的紀(jì)律規(guī)章除可作鏈接性的規(guī)定外，不應(yīng)再有其他的規(guī)定。以避免出現(xiàn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違法先由黨內(nèi)審查再交司法處理等情況而越過法定的程序。治理范圍明確區(qū)分后，黨的紀(jì)律處分應(yīng)該而且只能夠是黨章所規(guī)定的，凡有違法嫌疑的，就應(yīng)當(dāng)直接由司法機(jī)關(guān)介入查處。那么，在現(xiàn)體制下，黨的紀(jì)委除了管轄黨紀(jì)監(jiān)察和處治外，如何組織協(xié)調(diào)反腐敗工作而凸顯其作用呢？

筆者曾在“合二為一”一文中提出了一個實驗型的制度設(shè)計，即黨的紀(jì)律檢查委員會應(yīng)與檢察院合署。眾所周知，中國反腐的主要力量是黨的紀(jì)委、檢察院和政府的監(jiān)察部門。現(xiàn)實的狀況表明，紀(jì)委和檢察院在中國的反腐工作中發(fā)揮了最主要的作用。其機(jī)構(gòu)的主要功能也在于此。而紀(jì)委目前與之合署的監(jiān)察部（廳、局），由于種種原因，包括在執(zhí)法功能存在諸多的局限，導(dǎo)致其在反腐過程中尚未能建構(gòu)重大的權(quán)威。一般民眾甚至都不知道它的存在。為進(jìn)一步發(fā)揮紀(jì)委的作用并在反腐領(lǐng)域里依法行政，將其與檢察院合署是為最有效的辦法之一。合署之后，紀(jì)委除分出少數(shù)的人員專司黨紀(jì)監(jiān)察外，其主要力量，應(yīng)具有檢察官的雙重身份，對于以身試法的腐敗官員或其他人，直接進(jìn)入司法程序進(jìn)行查處。很顯然，這是以法定程序治理國家的的一種嘗試，除了有效地加強(qiáng)黨對反腐的領(lǐng)導(dǎo)之外，還能避免過去曾出現(xiàn)的紀(jì)委辦案時可能無法面對法律的尷尬。更重要的是，這是以國家意志實現(xiàn)執(zhí)政黨主張的一種制度銜接。

建立反腐制度體系，需要清理充實有關(guān)的法律法規(guī)，實現(xiàn)制度的鏈接。目前最迫切的是建立權(quán)力制衡監(jiān)督制度和責(zé)任追究制度。

十六大政治報告對建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運行機(jī)制作了原則性的論述。提倡三權(quán)分立是不太現(xiàn)實的，但應(yīng)當(dāng)借鑒人類政治文明的有益成果，導(dǎo)入權(quán)力制衡的觀念。根據(jù)十六大報告的論述以及中國的現(xiàn)行體制，我們可以作這樣的設(shè)想：一、充分發(fā)揮黨委和人大常委的權(quán)力核心及其對行政司法執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，實行黨委委員、人大常委委員的常任制。只有實行了這種常任制，黨委委員和人大常委委員才能在實質(zhì)上充分地行使黨章和憲法所賦予的權(quán)力；才能在推進(jìn)中國民主進(jìn)程的同時，對行政司法執(zhí)法權(quán)進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約。二、以法治精神和剛性的制度規(guī)定權(quán)力運作的程序，以程序制約權(quán)力。這方面至少要包涵如下幾點：其一，執(zhí)政黨（包括它的各級黨委）的主張必須通過國家機(jī)構(gòu)予以實現(xiàn)，而不應(yīng)直接施諸予公民；其二，權(quán)力運作程序必須是公開的，并帶有相互制衡的性質(zhì)，其信息必須向公眾披露；其三，除涉及由明文規(guī)定的國家機(jī)密外，權(quán)力運作的過程也必須是公開的，包括重要事項的決策及官員的考核任免，甚至公眾可以自由旁聽有關(guān)的會議（這一點在技術(shù)上也不難做到）。三、通過制度安排（如行政法、預(yù)算法、司法審查制度、官員任免條例及責(zé)任追究制度等等）切實落實人大、政府、法檢部門的相互制衡關(guān)系，進(jìn)一步發(fā)揮政協(xié)以及工會等組織的監(jiān)督制衡作用。特別是對于習(xí)慣被稱為四大領(lǐng)導(dǎo)班子之一的人民政協(xié)，其參政議政和監(jiān)督的職能，在制度上要有剛性的保證。

建立責(zé)任追究制度尤其是反腐的當(dāng)務(wù)之急，許多在反腐工作中難以解決的問題，都將會由于這一制度的存在而迎刃而解。如前所述，你有很好的制度、規(guī)定了很嚴(yán)密的程序，他不執(zhí)行怎么辦？重大決策失誤，責(zé)任官員不受任何處分，或照樣仕途坦順、或異地做官，又怎能遏制濫用權(quán)力的官場行為？又例如司法人員在查處腐敗案件時會受到上級官員的說情甚至干預(yù)；重要官員甚至一級組織為保護(hù)地方或部門的利益干擾案件的辦理等等。對于所有這些腐敗現(xiàn)象或蘊(yùn)造腐敗的現(xiàn)象，都可以而且在一定意義上是只能夠通過責(zé)任追究制度加以解決，以其明確的規(guī)定進(jìn)行懲治。這樣也將大大地提高腐敗作為的成本。當(dāng)然，責(zé)任追究制度很難由一部單行的法律或規(guī)章所囊括，它應(yīng)當(dāng)存在于各相關(guān)的法規(guī)之中，相互間有邏輯性的鏈接；它必須摒棄“空白、模糊和混亂”。下面，本文即就這一制度的“設(shè)計要求”，提出一些初步的設(shè)想。

責(zé)任追究制度本質(zhì)上就是要強(qiáng)化執(zhí)法的制度安排，它必須是剛性的和體系性的；除對直接責(zé)任人進(jìn)行處治外，對于相關(guān)的人員，要追究其連帶責(zé)任。

建立責(zé)任追究制度有利于杜絕法規(guī)上的“空白、模糊和混亂”，充分有效地遏制不承擔(dān)責(zé)任后果的作為甚至犯罪。責(zé)任追究制度應(yīng)當(dāng)在以下三個層面體現(xiàn)它的剛性要求和體系性的鏈接。

一、對責(zé)任人延續(xù)性的懲治規(guī)定。黨章規(guī)定的紀(jì)律處分分別有警告、嚴(yán)重警告等五種；行政規(guī)章也有包括撤銷職務(wù)、開除公職等相應(yīng)的規(guī)定；有關(guān)的法律規(guī)制對包括行政不作為在內(nèi)的失職、瀆職等過失或犯罪行為都有（盡管是不嚴(yán)密的）界定和處治條款。但是僅有這些是不夠的，不足以懲戒責(zé)任人。必須建立延續(xù)性的懲治規(guī)定。例如就黨內(nèi)而言，可以規(guī)定：凡被嚴(yán)重警告的在若干年內(nèi)不得晉升職務(wù)；被撤銷黨內(nèi)職務(wù)的在若干年內(nèi)不得擔(dān)任相應(yīng)職務(wù)；凡留黨察看的必須同時撤銷黨內(nèi)職務(wù)并建議有關(guān)部門撤銷其行政職務(wù)；被開除黨籍后若干年內(nèi)不得重新入黨。在有關(guān)的法律和行政規(guī)章中可以規(guī)定：因過失而引咎辭職或被撤銷職務(wù)的、瀆職尚未構(gòu)成刑事犯罪的都分別在相當(dāng)時期內(nèi)不得擔(dān)任相應(yīng)甚至是低一級的職務(wù)。此外，對凡是受到刑事處分的責(zé)任人，也可做出相似的規(guī)定。等等。

二、摒棄法律規(guī)章中存在的盲區(qū)，對失職、瀆職、違規(guī)（包括違反規(guī)定程序）、重大過失等作出剛性的界定和懲治規(guī)定。比如因重大決策失誤導(dǎo)致重大經(jīng)濟(jì)損失（可量化并可通過在執(zhí)行時間上有伸縮性的司法解釋予以處理——以便適時調(diào)整）或其他危害的；不執(zhí)行或違反制度的；甚至行政不作為或不履行職務(wù)職責(zé)的等等，都要有明確的懲治規(guī)定。否則，這種“空白”將導(dǎo)致權(quán)力運作的失控。就以“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例”來說，它的很多規(guī)定和“不準(zhǔn)”都欠缺剛性的相關(guān)處分條文，權(quán)力官員不執(zhí)行甚至公然違反又怎么辦？因此它的約束力是相當(dāng)有限的。同理，在司法方面，則要對那些尚還“模糊”的法律規(guī)定進(jìn)行清理和補(bǔ)充、修訂，最大限度地清除盲區(qū)，形成剛性有效的體系。

三、建立連帶責(zé)任追究制度。不追究連帶責(zé)任的制度是不完善的，在上級官員和有影響力的人物及組織的干擾、庇護(hù)下，制度將得不到有效的執(zhí)行。很簡單，在一些官員或權(quán)力機(jī)構(gòu)不執(zhí)行、違反制度規(guī)定甚至胡作非為的情況下，它的上級領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)部門不采取有效的干預(yù)、處治措施，必將放任甚至縱容責(zé)任人的違規(guī)違法行為，這本身就是一種違規(guī)甚至犯罪（如失職、瀆職等）。許多提拔重用腐敗份子、干預(yù)干擾對腐敗案件的查辦、以及不承擔(dān)應(yīng)負(fù)責(zé)任等現(xiàn)象的產(chǎn)生，都與這一制度的缺位有關(guān)。連帶責(zé)任追究制度應(yīng)當(dāng)具備以下幾個構(gòu)成要素：（一）明確的界定。如當(dāng)下一級官員、組織出現(xiàn)腐敗問題或者其他違規(guī)違法行為時，其上級主管官員應(yīng)負(fù)的責(zé)任（例如必須及時處置、如不及時處置要承擔(dān)相應(yīng)的行政、法律責(zé)任）；干預(yù)干擾有關(guān)部門查處辦案時應(yīng)負(fù)的責(zé)任；監(jiān)督不力的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任等等。（二）嚴(yán)密的運作程序。一方面，例如鄉(xiāng)一級官員出現(xiàn)問題時，縣一級主管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時查處，否則地市一級就必須介入，以處理縣級機(jī)構(gòu)的不作為或庇護(hù)行為，環(huán)環(huán)相扣，不留空間；另一方面，在根據(jù)所界定的問題引入紀(jì)檢監(jiān)察或司法程序方面、在查處連帶責(zé)任的具體作為等方面，都要有明確的程序規(guī)定。（三）剛性的懲治規(guī)定。根據(jù)連帶責(zé)任的大小、危害程度以及是否違法等，予以確定。

反腐敗不僅關(guān)系到執(zhí)政黨的生死存亡，也關(guān)系到國家的發(fā)展、社會的穩(wěn)定。如果不以法治的精神，走從根本上遏制的政治現(xiàn)代化的道路，僅靠一些修修補(bǔ)補(bǔ)的“政策”、措施，或寄希望于政治動員的方式以及道德自律，是不可能完成這一復(fù)雜、艱巨的任務(wù)的。我們相信，已經(jīng)具備了執(zhí)政黨意識的中國共產(chǎn)黨，必將能夠順應(yīng)民心，推動并最終完成這一艱巨的工程。

附言：

身為“七七級”的一員，似乎注定了會具有憂國憂民的“劣根性”。記得當(dāng)年還在校園，同學(xué)之間就為計劃經(jīng)濟(jì)、市場經(jīng)濟(jì)孰優(yōu)孰劣爭得面紅耳赤，甚至提到了“社會主義市場經(jīng)濟(jì)”的概念。當(dāng)時開放的環(huán)境，剛剛涌入的西方思潮，一批眼界開闊、間被流放到廣西的激情教師的感染，使我們這些在政治動員體制下成長起來的青年學(xué)子更加堅定了以天下為使命的責(zé)任感。這種“錯位”，貫穿了我的大半生，至今不悔。平民的生活，伴隨著改革開放的每一個階段，使我對中國的民主、改革進(jìn)程，有了更為深刻的、平民化的體驗和思考。哪怕僅僅是作為一種“錯位”的興趣，我也盼望著能把我的一些思考整理出來，提供給有相同志趣的人們一同探討，也盼望其中可能有用的部份，能夠為政府的改革工程提供參考。

（公務(wù)員之家版權(quán)所有）