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關于政治現代化的思考之一

中共16大政治報告對政治建設和政治體制改革作了精辟的闡述，其精神必將對未來中國的發展產生重大影響。如今，民主與法制已是不可逆阻的世界潮流，相對而言，中國近20年在這方面已經跨出了重要的一步。較為激進的看法是這還遠遠不夠，中國的民主進程還十分緩慢。在經濟改革把外圍的障礙基本掃清之后，其體制的核心的問題仍有待解決。不過，愈來愈多的知識界人士認為，漸進的改革是中國發展的最佳路徑，任何劇烈的社會動蕩都將嚴重地遲滯中國的進步。而弱勢群體則永遠是劇烈動蕩的最大受害者。因此，體制內改革－在現體制的框架下實現體制的創新與變革，便成了一種最為可能和有效的選擇。

有觀點認為，中國新一代領導人最重要任務之一是在保證國民經濟持續發展的同時，以制度建設為重點，依照市場經濟的基礎要求，構建現代國家體制。事實上，任何成熟的市場經濟無一不是法制經濟，依法執政是完善市場經濟體制的必然選擇。在目前條件下，要成功地完成政府職能的轉變、實現法治的目標，就必須按照16大報告給出的路徑，改革和完善黨的領導方式和執政方式，經過法定序使黨的主張成為國家意志，從而實現依法行政、司法獨立、法大于權的階段性目標，為走向更為成熟的民主國家奠定基礎。必須認識到，任何制度的形式和實質都是有內在聯系的，實質決定形式，形式又制約內容的演變。制度的規范化、程序化將有效地制約領導人的隨意發揮。就這一意義而言，程序有時比結果更為重要。當前，中國的執政方式人治色彩仍較為濃厚，比如由此衍化的"文件治國"甚至被認為是天經地義的事。像一些市、縣委常常會對治下的全體公民發出指令性的某某通知或決定，應該說，這是不符合法治精神的。即便是執政黨，它的指令也應該是僅能約束自己的黨員，如要推及黨外公民，必須要轉化為國家的意志。因此，經過法定程序治理國家，是當今中國亟需解決的問題。近兩年來，"黨政分開"又開始被一些媒體提及。我們知道，早在上一世紀80年代中后期，鄧小平在談到政治體制改革時就提出了這一設想。不過，由于眾所周知的原因，中國高層之后對此表示了謹慎的緘默。這應當是出于對局面可能會由此而導致失控的考慮。根據中國的國情，在相當長的時期內實現黨政分開幾乎是不可能的。必須尋求另外的途徑，給出一種可以被接受的改革方式。

此外，在中國的政治實踐中，現體制所暴露出的弊端，除了距法治的要求尚遠外，在效率上也存不少在問題。例如黨政分設的多頭領導、黨政首長的摩擦和制肘（而不是互相制約和監督）等等。另外，在經濟和人力資源上也是一種低效的配置和占用，信息傳導往往也因此而失真甚至被阻斷。

當年在哲學的范疇里，提出一分為二，楊獻珍偏要說合二為一，因此受到了嚴厲批判。時間過去了差不多半個世紀，在中國的政治體制改革方面，我們不妨也作一種"合二為一"的嘗試。當然，這不同于楊獻珍的那個"合二為一"，而是指中國黨政機構的整合。這種整合，是以經過法定程序治理國家為目的的，決不等同于期間所說的"一元化領導"。它的特征是以合乎法理的嚴格程序為載體。規范黨的領導方式和執政方式，加速推進中國的法治進程，并在這一進程中提高執政效率、發展民主。具體地說，這一方式就是以憲法和中共黨章為依據，以黨的中央和地方委員會為主體，將其與人大等國家機構進行整合，并實行委員的常任制。下面，本文就這一制度設計的設想，作一些簡要的闡述和分析。

黨的委員會與同級國家機關進行整合，就是經黨代會選舉產生一級委員會后，將絕大多數委員推薦到人代會，作為人大常委的候選人。以現實條件，他們的當選是毫無疑問的。在比例上，黨委委員應占人大常委的三分之二。這樣，人大常委的運作將直接由黨委主導。以一個地級市為例，市委委員的絕大多數都是當然的人大常委，書記、常委擔任市級國家機關的領導職務，其余的將推薦到司法等重要部門任職，黨委的職能部門也將撤并至國家機關。而人大常委則實行常任制。這樣，在黨內，市委委員實際上也實行了常任制和專任制，強化了市委的領導，精簡了機構和人員（黨的機構撤并后，可保留一兩個處理日常黨務的辦事部門，經費由黨費及黨營產業收入中支出），市委常委和書記的操控權將會受到市委會的較大的制約和監督；在黨外，由于人大常委由市委直接主導，其最高權力機關的地位將名符其實。這里，本文就這一設想提出一個初步的框架設計，并就其互動關系和運作作一些說明（仍以中等規模的地級市為例）。

首先，由區、縣黨代會選出市黨代會代表，其中的大多數應推薦為市人大代表候選人。一般情況下，他們中的絕大多數將肯定當選。這部分人的比例，應占市人大代表的三分之二左右。然后，以同樣方式選舉產生黨的市委會和人大常委會。市委委員的人數，應當在70——120人為宜。如以100人計，其中的80人應當推薦為市人大常委委員，則市人大常委委員的總數應為120人左右（市委委員及人大常委委員的數量，要根據人口及經濟總量等因素考慮）。人大常委委員為專職，并由他們組成專門委員會或工委展開工作。由市委會選舉產生的市市委常委和書記、副書記可以設想作如下安排：市委書記任人大常委主任；1名副書記任市長；1名副書記任政協主席；1名副書記任人大常委副主任（可同時兼任紀委書記）。一般情況下，中等城市的市委常委組成人員為13人左右，除上述一正三副四名書記外，其余的常委可分別擔任以下職務：人大常委副主任1－2人；副市長4——5人；法院院長1人，檢察長1人；軍隊1人；重要縣區的書記1人。

在機構整合方面，以工作性質為整并原則，人隨事走。例如，組織部黨的組織發展等黨內事務留在市委的辦事機構，干部考核、任免等職能則歸并到市政府及人大常委；宣傳部可歸并至市政府，統戰部自然就歸并到市政協。市紀委，原來與監察局合署辦公，根據其職能，應改為與檢察院和署。其它的一些委員會，如政法委、企工委（各地的設置不一）等，本來就是歸口性的協調層次，很多情況下其常設機構是為分管領導的工作班子，其職能，在人大、政府的機構中會得到充分的體現，而且歸并后的效率會更高。至于政策研究室、黨史辦、黨校等部門和單位，歸并至人大、政府系列的合理性，就更顯而易見。

上述的設想，至少體現了兩方面的意義。其一，執政方式在相當的程度上得以規范，市委的決策，實際上就體現為人大常委的決策，人大最高權力機關的地位也因之得以確立。其二，執政效率提高，權力運作層次減少，改變了雙重領導的現狀。

我們知道，目前的執政方式，一定程度上虛化了人大的職權。而在同一方向，黨、政各有一套操控機制。例如公安局，屬于政府系列，上有分管副市長，而在市委方面，則有政法委及分管副書記；作為協調機構，政法委又將法、檢“協調”進去。這樣，領導層次增加，也不利于司法部門獨立審判；而在監督方面又缺乏有效的機制。當市委委員實行了專任制，其中的大多數又同時擔任人大常委委員的時候，他們的作用就會凸顯出來。在黨內，黨的地方各級領導機關，是黨的地方各級代表大會和它們所產生的委員會這一點，將會得到實際落實。可以想見，專職的而且大多數在最高權力機構任職的委員們，將會在重大事務上，發揮集體決策作用。任何少數，都將很難對他們的意見進行操控。而他們在人大的工作，很重要并且最經常的就是對行政系統及法檢部門的監督，職務的要求，也將對他們的判斷及決定，發揮重要的影響。另一方面，書記、常委們在擔任相應行政職務后，將會用更多的時間處理所任職務的日常工作；影響所及，在常委會里，就會打破原來的條條（分管）思維格局，而代之以相應職務所要求的制衡思維，就會分別從人大、政府、政協和法、檢的角度對重要問題提出意見。這樣，在某種意義上，黨內的決策過程，實際上也是國家機構的決策過程。更重要的是，這樣的制度安排，將會在程序和權力運作的過程中，真正落實黨委會作為黨的領導機關以及人大為最高權力機關的地位。

眾所周知，按黨章規定，在黨委全會閉幕期間，由常委會代行全委職權．因此，當要決定重大事項時，通常先召開書記碰頭會進行溝通，然后交常委會議決．如果是政府方面的事，再由政府做出規定于以實施．在這種情況下，書記主導的情況很容易發生。按照本文設計的制度安排，首先，作為人大常委主任的市委書記，在溝通議決過程中，很難不會考慮他比較了解的大多數人大常委委員的意見；即使出現分岐，導致市委常委會的決策與人大常委主體意見的不同，同時也是市委絕大多數的人大常委委員集體，將會毫不困難地否定前者的決定。當然，這里會碰到一些技術或程序上的問題，如人大常委的例會不一定那幺及時，對此，我們可以給出兩條途徑：一是由市委委員為主體組成的人大常委專門委員會或工委，對政府及法、檢部門的監督是日常性的，他們可以提出及時召開人大常委會議進行審議；二是由于市委委員及人大常委委員事實上已實行了常（專）任制，市委全會和人大常委會的會議制度改革也水到渠成，如借鑒西方議會的會議方式，市委全會和人大常委會就重要事務做出及時的反映，是完全可能的。同時，根據人大常委會人數的增加（這是很必要的）和職能的強化，應當充實其專門委員會及相關工委，如預算委員會、人事任免及編制工委等等。

曾被邀請到中南海討論問題的一位專家談到：執政黨執政方式轉型的基本制度框架已經具備，問題在于如何理順關系——執政黨內部黨代會與委員會的關系、執政黨與其它政權機關和社會團體等的關系，等等。因此，在現制度的基本框架內理順關系，強化規范和程序，是政治體制改革的重要途徑。本文的設想，就是在理順關系方面提出一種實驗方案，而這一方案的核心，就是試圖在現體制內，實現黨的領導、人民當家作主和依法治國的統一。其重點，是落實黨的代表大會及黨委會黨的領導機關的地位，以及人大的最高權力機構的地位。相信，這與堅持、改革和完善黨的領導、擴大黨內民主是相一致的，也為黨組織如何在憲法和法律范圍內開展工作提出了有意義的探討性意見。

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