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摘要：現有的中國地方政府競爭研究中所忽略的問題，根源于研究者不加批判地接受了蒂博特的地方政府競爭模型的邏輯前提：聯邦分權制。我們將該模型加以修正，應用到中國的單一制環境下，并探討地方政府競爭對于中央政策變遷及其公民參與的相關影響。

關鍵詞：地方政府競爭；制度變遷；蒂博特模型；公民參與

市場經濟環境下的地方政府競爭，是指一國范圍內的地方政府之間就可流動資源而展開的競爭。在當代中國，地方政府競爭已經構成了一個重要的政治經濟現象，引起了學術界的關注。本文將探討地方政府競爭對于中央政策變遷的影響，這一課題包含著多重的意義。其中不可忽視的是，它構成了地方治理與公民參與的一個基本的環境變量。如果公民(或者企業)認為地方參政的成本要遠遠高于退出的成本，那么對于地方治理變遷的影響要素中，退出策略所造成的間接影響將十分顯著。

本文首先指出已有的研究文章所忽略的問題，是與地方政府競爭理論的早期模型——蒂博特的地方政府競爭理論有關，然后在修正了該模型的條件后，以私營企業的進入權利為例對地方政府競爭給出了一個模型分析。最后是簡要總結，提出我們的見解。

一、被忽略的問題與蒂博特模型

目前對中國地方政府競爭的研究主要在以下幾個方面：第一，認為地方政府競爭是中國經濟增長的重要原因，比如錢穎一、周業安的《地方政府競爭與經濟增長》(載《中國人民大學學報》2003年第1期)；第二，地方政府競爭是地方政府制度創新的重要原因，如劉漢屏、劉錫田的《地方政府競爭：分權、公共物品與制度創新》(載《改革》2003年第6期)、謝曉波的《地方政府競爭與區域制度轉型》(載《財經論叢》2004年第2期)等。第三，還有一些作者討論了地方政府競爭促進資本形成，如劉大志、姜海龍的《地方政府競爭對民營企業資本形成的影響及對策》(載《經濟縱橫》2004年第8期)，促進了區域經濟的協調發展，如謝曉波的《經濟轉型中的地方政府競爭與區域經濟協調發展》(載《浙江社會科學》2004年第2期)。

以上研究多方面地探討了地方政府競爭問題。但目前尚未有將地方政府競爭與整個中國的制度變遷聯系起來考察。已有研究中涉及到制度變遷的，也僅僅指出地方政府的區域性制度，而沒有考慮到地方政府競爭對于中央政策的影響。之所以如此，這與地方政府競爭理論源頭——蒂博特的理論模型有關。事實上，可以認為，研究者都忽略了蒂博特模型中所隱含的制度前提，從而使他們在看到地方政府競爭的作用的同時，卻忽略了地方政府競爭對于中央政策演進的地位與作用。

蒂博特最早提出的地方政府競爭的模型①[1](P4162424)，長期以來，構成了研究地方政府競爭的基本文獻。該模型包含7項前提假設：1.消費者是充分自由流動，并移居至最能符合其偏好模式的社區；2.消費者對各地方政府的收入與支出有著充分的了解，并知悉它們之間的差異；3.存在許多社區可供消費者來選擇；4.不考慮就業機會對自由流動的限制，或者假定所有人都依靠股票分紅來取得收入；5.各個社區所提供的公共服務彼此之間不存在外部經濟或外部不經濟；6.每個城市的管理者將遵從原有居民的偏好來提供公共物品，因此存在一個最優的社區規模。該最優規模可定義為以最低平均成本所提供的服務量；7.人口規模低于最優規模的社區將試圖招徠外地居民以降低平均成本，比如芝加哥與紐約開發郊區，以招徠人口，還有些城市努力改善城市設施，以吸引制造業廠商來辦廠。而高于該最優規模的社區則試圖減少人口數目，處于最優水平上的社區則保持該均衡狀態。所謂高過最優規模的地區則驅趕人口，其主要的推動作用在于經濟力量，而不是政府推動。比如由于城市中生活費用高昂，許多人都從城中搬出，而遷往郊區。

蒂博特認為，地方政府之間事實上構成了一個競爭性市場。將每個地方政府所提供的公共服務視為一個給定的價格，人口將從人口規模超過最優規模的城市流向公共產品供給充分或者成本較低的城市，也就是人口規模低于最優規模的城市。這樣通過地方政府之間的競爭，最終達到一個均衡。盡管在現實中還存在著諸多不能滿足該模型的因素，但蒂博特認為，至少在概念上，這個模型是存在著最優解的。

當模型處于不均衡的狀態時，一部分消費者投票將對現有的公共物品感到不滿，而另一部分則仍然滿足于現狀。給定充分流動的假設，人們將從高于最優規模的社區移居最低規模的社區。這樣，消費者及其投票就能夠滿足他們的偏好。在地方政府的管理者這邊，它們就如同處在一個全國性市場中，購買適當的公共物品。在這個市場中，供給與需求將最終達成均衡，每個地方政府所提供的公共模式最好是適應其居民的偏好，在這個過程中，不是地方政府有意去適應其居民的偏好，而是經濟制度的作用使它們最終符合了居民的偏好。

蒂博特的地方競爭模型發表后，受到了廣泛的關注。幾十年來，學術界對地方政府競爭都基本上是在蒂博特模型的基礎上加以擴展和應用的。上世紀90年代以后，一些研究中國改革的學者也嘗試應用該模型來解釋中國經濟改革的成功。其中最典型的就是華裔經濟學家錢穎一的觀點，他認為中國存在著一個事實上的財政聯邦主義，因此在各個地方政府之間形成了競爭關系。此后，許多中國學者都開始應用這一模型來分析與解釋，因而對中國地方政府競爭的研究也逐漸增多。從已有的研究成果來看，蒂博特的模型已經被廣泛接受。

但應看到，蒂博特的模型是從美國的政治經濟背景提出來的，這使得該模型在應用于中國時，應當首先考慮作必要的修正或擴展。蒂博特的理論模型事實上還包含著一個他沒有確切指明，但隱含著假定的制度前提，即中央政府與地方政府實行明確的分權制②，地方政府的競爭僅僅在于提供地方性公共物品。中國的研究者也往往不加批判地接受了蒂博特的制度前提，假定中國的財政分權事實上已經使得地方政府之間能夠就地方性公共物品進行競爭。如，劉漢屏與劉錫田的觀點就是如此。事實上，如果看到，地方政府競爭本身所提供的并非純粹意義上的地方性公共物品，它們又是一種全國性公共物品，這將有助于我們揭示地方政府競爭與中央政策的變遷之間的關聯。

二、中國地方政府競爭的前提條件

我們現在來看應用蒂博特模型的中國現實。

首先，我們假定中國存在市場經濟，這意味著資源的可流動性，這也是使地方政府競爭成為可能的基本前提。但應看到，在現實中國，資源的流動性在不同的要素上有著不同的意義。在各種生產要素中，上個世紀90年代以來，資本的流動性較大，限制也比較小，勞動力受各種因素限制較多。

而且目前勞動力的流動不是地方政府競爭的結果，而是工業化過程中，農村勞動力轉化為工業勞動力進程的必然現象。這其中關鍵的自變量不是地方政府競爭，而是另外的因素。換句話說，無論地方政府在公共產品供給方面如何變化，勞動力其價格不敏感。例如，廈門市即使把環境衛生做得再好，其流動人口也不會比北京(所謂的北漂族)多，而北京縱使堵車再嚴重，也難以遏制勞動力流入的趨勢。③其次，中國國家結構形式是單一制，這意味著地方政府的任何一種制度創新，都必然牽涉到一個中央政策的執行問題。在聯邦制中，憲法對聯邦政府和州政府的權力有著明確的劃分，如美國憲法將美國聯邦政府的權力以列舉的方式加以規定，而在此之外的任何事務都屬于州政府的權力。在這樣一種比較規范的分權體制下，地方政府之間的競爭都是處于各司其責的范圍之內，在此情況下，不存在聯邦政府的干涉。而在中國的政治體制中，并不存在中央集權與地方分權按性質的明確劃分，而是以事情的重要性大小來決定其管理權限的歸屬。這意味著，地方政府在作出某種新的重要舉措時，就有可能會成為一種對中央政府政策的突破。

根據這兩個基本前提，本文選擇了上世紀90年代私營企業的生產經營政策為例來說明中國地方政府競爭對于中央政策的影響。理由是：第一，從90年代以來，資本的流動性大大增強，顯然要高過勞動力的流動性，這使得模型的適應性更強。經驗觀察表明，90年代的地方政府對于資本表現出更多的敏感，比如采取各種招商引資活動。第二，私營企業政策是由中央政府制定，而由地方政府來實施。從原則上說，地方政府應當執行中央政府的政策，但在現實中，地方政府往往采取一種“上有政策，下有對策”的策略，從而彼此之間將中央政策變成一種“地方性公共物品”，并構成一種競爭的情勢。

20世紀90年代初，中國政府對個體私營經濟的限制相當廣泛④。至20世紀最后幾年與本世紀初，中央政府對于私營經濟的限制紛紛解除。1998年10月，國家對符合要求的私營生產企業和科研院所賦予了自營進出口權。如2001年12月11日，國家計委頒布了《關于促進和引導民間投資的若干意見》。又如2002年1月，國務院辦公廳轉發了《關于“十五”期間加快發展服務業若干政策措施的意見》。兩個文件都明確指出，凡是鼓勵和允許外商投資進入的領域，均鼓勵和允許民間投資進入；在實行優惠政策的投資領域，其優惠政策對民間投資同樣適用；鼓勵和引導民間投資以獨資、合作、聯營、參股、特許經營等方式，參與經營性的基礎設施和公益事業項目建設；鼓勵、引導民間投資參與供水、污水和垃圾的處理，道路、橋梁等城市基礎設施建設；放寬外貿、教育、文化、中介服務等行業的市場準入資格條件，等等。下文將應用地方政府競爭的模型來分析政策轉變的聯系。

三、模型分析

由于進入權利的提供方是地方政府，這使得進入權利成為一種具有相當的外部性的地方性公共產品。除了某些自然壟斷的公共事業如郵政業之外的許多商品的市場本身就是全國性的，規范的市場經濟要求對該商業市場的進入權利的提供方應當是中央政府。但中央政府由于社會契約的約束，并未將進入權利提供給私人。在這種情況下，就由地方政府來提供這種權利，權利本身也就成為一種地方性的公共產品，即屬于其轄區的企業(包括公有制企業與私營企業)。但是這種權利具有外部性，因為它影響到其他地區的同行業企業。其他地區的企業將發現與它競爭的對手不僅僅是公有制企業，而且還多出了現有政策本來不容許出現的私營企業。在市場競爭中，先行獲得進入權利的企業必然占據著優勢，而對地方政府來說，它可以為該地區提供更多的稅收，解決更多的就業。因此率先向民營企業提供進入權利的地方政府將因為其產業上的優勢而取得更多的利益。

各個地方政府將為爭取民營企業的投資而展開競爭，其中的基本內容就是爭相突破中央政策的限制，為私營企業主的投資提供一個進入權利，從而構成了一個進入權利市場。下面用一個簡單的代數模型加以分析。

假定中央政府規定某種進入權利R僅僅賦予公有制企業，不允許私營企業獲得該權利。同時存在著的眾多地方政府，都是執行中央政府政策的機構，它應當執行中央政府的政策，如果不執行，將會受到懲罰。但是地方政府為謀取自身的利益，這使得地方政府的舉措并不一定完全符合中央政府的政策。

進入權利由于僅僅賦予公有制企業，它事實上構成某種租金，獲取這部分租金構成私營企業的動力。私營企業有可能向地方行政機構出價購買該進入權利：以某種形式獲得地方政府認可，繳納一部分租金，從而實質性地進入被管制的行業。由于存在眾多的進入權利供給者(亦即地方政府)，私營企業將向收取租金最少的地方政府所轄的區域流動。考慮一個兩期模型，一個地方政府A0，作為某種行業進入權利的供給者，一個私營企業B，作為進入權利的購買方，一個A0的潛在替代者A1，A0向B提供進入權利，B對該權利的最高出價P=1，其最大購買量為一個單位，A0面臨著A1進入的威脅。

令提供該進入權利的單位成本為C，這里的成本包含相當廣泛，比如一般的程序運行成本、協調各部門的成本、因違反中央政策而帶來的政治風險等等。該成本的大小取決于許多因素，其中最關鍵的在于違反中央政策所帶來的政治風險。當政治風險相當大的時候，地方政府違反中央政策而賦予某個私營企業以進入權利的成本相當高，導致C>P，這時A0不敢向B提供該進入權利，如改革開放前的中國地方政府。在改革開放的過程中，這個風險顯然大大小于改革以前，因此一般來說，這個成本大大降低，從而產生地方政府違背中央政策的可能性增多。

違反中央政策所帶來的政治風險是一種非常特殊的成本，該風險成本的估計很大程度上取決于地方政府決策者的主觀估計。⑤中央政府對于地方政府的懲罰可能相當高，使得將該進入權利的供給無利可圖，也可能并不高，甚至中央政府面對既成事實只有無可奈何地承認。⑥中央政府可能會發現地方政府的違規出售進入權利，也可能不會發現。不同的人對于被發現的概率的估計并不相同，這使得該成本在很大程度上往往是一種主觀的賦值。各地政府的提供該權利的成本不同，是否違反中央政策，提供進入權利的積極性也就不同。

締約期間，令A0提供進入權利的單位成本C=1P2。A1提供該進入權利的成本Ce不可觀測，并假定在區間[0，1]均勻分布。如果在T0期，A0和B并未簽約，并且A1不進入，在期交易時，A0就會把價格抬至P=1，此時A0的預期收益是P-C=1P2，B沒有盈余。這里的含義是，該進入權利的市場是一個壟斷性結構，B只有向A0購買，可占用租金全部為A0所獲得。在現實中，這包含著兩種情況：第一，該進入權利具有地域性，廠商利用該權利生產的產品是一種地方性公共物品，因此其他地區提供的進入權利對于本地域的進入權利不具有替代性。這實際上是一種自然壟斷，該模型的推論是，在地方性公共物品，尤其是煤氣水電、公共交通等公用事業的民營化上，可占用準租全部為A0所得。如果已有的國營公用事業企業的效益不佳，或者未能達到A0的預期，A0有動機將該進入權利提供給市場，推進民營化。第二，該進入權利不具有地域性，但A1的提供該權利的成本Ce=1，A1認為風險相當高，因此不選擇向B提供該進入權利。對于私人廠商來說，市場上只存在唯一的進入權利提供者，全部的可占用準租都為其所獲得。這種情形就像俗語中所說的“撐死膽大的，餓死膽小的”。本文的地方政府競爭模型主要適應的是第二種情況，其中進入權利不具有地域性，也就是非自然壟斷的競爭性行業。

我們再來看另一種情況，如果A1將認為，違規向B提供進入權利的風險成本低于可能獲得的租金，亦即Ce<1(如果Ce=1，B仍然不會進入)，A1也將選擇進入該權利市場。仍然令在T0期A0和B并未簽約，但是不同的是，A1選擇提供該進入權利。這時A1的出價區間將是[1P2，Ce]，此時B便獲得的可占用準租處于[1-Ce，1P2]區間中，相比較A1沒有進入的情況，其境況獲得了改善。這里的含義在于，一旦地方政府之間出現進入權利的競爭，私人廠商將會受益。當越來越多的地方政府相互競爭提供進入權利時，而且也沒有出現懲罰，或者其懲罰小于提供進入權利的收益，那么地方政府就會認為，中央政府的懲罰是不可信的。如此，地方政府的成本將越來越低，地方政府就越有違規提供進入權利的動機。這樣進入權利的供給者之間形成競爭，而不是壟斷。在競爭的驅使下，地方政府不得不降低進入權利的價格，以吸引私人經濟的投資。最終，隨著地方政府競爭的加劇，進入權利的租金將消失，私人企業可以自由地進入被管制行業。這時，中央政府的政策實際上已經失效，在這種情況下中央政策的變遷實質上是承認既有現實的結果。

在上述模型中，假定在T0期，A0和B并未簽約的情形。現在我們來看在T0期，A0和B已經簽約的情形。在T0期，A0和B已經簽約，但A1并沒有進入該權利市場，而在T1期選擇提供該進入權利。這時存在兩種情形，如果B的資產不具備任何專用性，這時它與在T0期，A0和B并未簽約，而在在T1期A0和A1同時向B提供進入權利的情形相同。因為B可以隨時撤走自己的資金，而不含任何成本。但B的資產完全不具備任何專用性的情況是很少見的，尤其是在產業投資方面。令A0與B在T0期所簽約的進入權利R的價格為P(1P2<P<1)，B從A0所轄的區域轉移到A1所轄區域的成本為P0，P0的大小表示B的資產專用性，P0越大，則資產專用性越高，P0越小，則資產專用性越小。若A1不進入該權利市場，則B的收益為1-P。在T0期，A0與B的成功交易使得A0獲得P-C的收益，這使得A1對于提供該進入權利的政治風險的預期將大大降低，A1決定在T1期進入該權利市場。

A1向B提出的進入權利價格P只要滿足P≤P-P0，B就將選擇與A1交易。而A1要獲得利潤的條件是P-Ce≥0。此時，A0要保證與B的契約能夠在T1期續簽，其提出的價格將是P1，P1小于P但又大于P的意義在于：第一，由于其他地方政府的進入，率先提供進入權利的地方政府無法保持原來的高價租金，不得不調低價格，而私營企業從中改善了自己的地位。這類似于經濟學中的“可競爭市場”情形，雖然競爭者并未真正出現，但由于他們隨時可以進入市場來參與競爭，壟斷者將不得不調低價格，將產品向最優供給水平方向移動，從而改善了社會福利。第二，由于私營企業資產專用性的存在，率先提供進入權利的地方政府能夠提出較高的價格，即使后來地方政府由于風險降低，能以更低的價格進入權利市場，但相比較率先進入權利市場的地方政府，其競爭上處于劣勢地位。這一結論的引申意義是，如果某些地方政府能夠在最初的改革階段對于私營企業提出較為優惠的政策，這將促進該地區的私營經濟能夠取得比其他地區更大的發展，而這將最終決定該地區能夠取得相對于其他地區的經濟增長上的優勢。⑦第三，由于先期提供權利的地方政府獲得了討價還價的優勢，使得它可以利用B轉移資產的成本P0而產生向B“敲詐”的動機。這可以說明這樣一種情形，許多地方政府在招商引資時承諾非常優惠的條件，但一旦引資過來，又以各種名義在其他方面收取各種費用。⑧考慮到地方政府的預算約束，那些財政收入較少的地方政府，更有動機這樣做。而相較之下，財政收入比較豐裕的地方政府，則能夠更好地兌現其優惠政策。

四、結論

眾多研究者認為，地方政府競爭是構成區域制度變遷中的一個重要因素。本文的分析肯定了這一結論，但更為細致地區分了制度變遷的各種情形。首先，針對中央政策來說，地方政府競爭促使各地放棄或變通中央政策的嚴格執行，使得中央政策在執行上成為一紙空文，最終不得不承認區域制度的創新，從而實現中央政策的變遷。其次，地方政府從自己的利益出發，傾向于在提供政策優惠的同時，具有“敲詐”投資者的動機，這在落后地區的地方政府更為明顯。最后，地方政府競爭使得區域制度變遷具有一種“馬太效應”，即發達地區更能利用先行者的優勢，更多地提供政策優惠，而吸引投資的效應也越強；相形之下，落后地區無論在招商引資抑或是制度變遷中都處于落后的趨勢。

在討論地方政府競爭對于制度變遷的作用后，我們引申至它對于地方治理中公民參與的影響，并予以簡短推論。我們可以對公民的參與訴求區別為兩種：一種是其訴求標的不具備流動性，比如公民遭受了不公正待遇而要求得到正當對待，在這種情況下，公民的參與只有在當地政府機關或者上級政府機關中才能得到滿足。在這里，公民參與的主要形式是投票或者表達呼聲等傳統的主要政治參與方式，地方政府競爭的格局對此的影響不大。另一種是公民參與的標的是具有流動性較大的資金或者與此相關的政策，比如投資。在這里，公民(或者企業)在最初可能會以某種方式表達其利益的訴求，但是當參與成本較高的時候，他就可能放棄直接參與，轉而實施以腳投票。地方政府競爭的直接結果以腳投票的成本大大降低。在這種情況下，一些地方政府為挽留本地的流動資源，有可能降低直接參與的門檻，從而改變了地方治理中政治參與的格局。

注釋：

①Tiebout，CharlesM.，1956，“APureTheoryofLocalExpenditures”，TheJournalofPoliticalEconomy，Vol.64，No.5.(Oct.，1956)，pp.416-424.

②蒂博特提到，如果放松第5個條件，可以討論集中提供公共物品的情形，比如FBI的存在。顯然，他心目中實行聯邦制：一種公共物品，要么由聯邦政府提供，要么由地方政府提供，他并沒有考慮單一制的情形：地方政府執行全國性的公共物品，中央政府也可以干預地方性公共物品的供給。

③不能排除一些人在選擇居住地城市時，對該地地方政府所提供的公共物品的考慮。但經驗觀察，這些考慮通常都次于工作機會的考慮，而后者的決定變量中，地方政府所提供的公共物品并非是一個顯著的因素。

④在一本90年代初出版的《個體私營企業法律政策顧問》中，廣泛羅列了各種不準個體戶、私營企業從事的行業，國家無具體規定，但實際上不準個體戶或私營企業從事的行業、不準個體戶、私營企業生產和經營的商品，不準個體戶、私營企業批發的商品等等，從郵電通訊業、金融業、對外貿易業到棺木、管形彈簧秤、仿真玩具手槍，乃至洗衣粉、普通燈泡、鐵鍋等商品極其廣泛。[2](P171-176)事實上，這里所列出的單子仍然是不完全的，如Kraus指出，1988年上海外匯交易市場開業，但允許進入市場交易的只能是國有企業與集體企業。[3](P22-23)

⑤政治風險是一種主觀上估計違背現有政策而受到懲罰的預期成本。它與決策者的風險偏好和違背政策而受到懲罰的概率相關。風險偏好也許因人而異，而概率則與整個社會違背政策而遭受懲罰這一現象的普遍程度相關。如果此前每個違背政策的人都受到了懲罰，那么即使喜歡冒風險的人也必須承認，概率是相當之高，從而政治風險較高，雖然他仍然偏向于去冒這個風險。如果很多人違背政策而沒有受到懲罰，一個厭惡風險者也不得不承認，這一概率較低，政治風險是相當低的——雖然他本人仍然拒絕去冒風險。從整個社會來看，由于官方提倡一種“摸著石頭過河”、“不管黑貓白貓，抓到老鼠就是好貓”等等鼓勵實驗與創新的精神，可以預料，總體上的政治風險將比其他時期大大降低。

⑥楊瑞龍(1999)所講述的“先生兒子，后領準生證”便是這種情形。

⑦Chen，BaizhuandYiFeng(2000)指出，凡是某個地區的私營企業發達，該地的經濟總量也相對較大，兩者存在相似的關系。

⑧這樣的事例在報刊上屢見不鮮，恕不列舉。

參考文獻：

[1]Tiebout，CharlesM.，1956，“APureTheoryofLocalExpenditures”，TheJournalofPoliticalEconomy，Vol.64，No.5.(Oct.，1956)

[2]張新德，趙良新，楊富國，董建國.個體私營企業政策法律顧問[M].北京：中國法制出版社，1992.

[3]Kraus，Willy，1991，PrivateBusinessinChina：RevivalBetweenIdeologyandPragmatism，traslatedbyErichHolz，Honolulu，UniversityofHawaiiPress，1991.