導(dǎo)語：鄉(xiāng)鎮(zhèn)與民主化進(jìn)程發(fā)展論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

緣起

筆者對鄉(xiāng)村關(guān)系的關(guān)注始于1998年8月在湖北黃梅縣召開的“村治研究與實驗研討會”。在會上，有學(xué)者和民政部門的實際工作者針對基層政府，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推進(jìn)村民自治工作中的消極甚至阻礙作用，情緒性地提出了用中央和民眾夾擊地方的辦法來推動村民自治工作。其中暗含的意思就是基層政府，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然愿意沿用時期對村級組織的控制，不愿放松管制，從而成為鄉(xiāng)村民主化進(jìn)程的“絆腳石”。

由于會議召開時，《村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）并未正式通過，與會者作為論據(jù)的經(jīng)驗事實都是《村組法》試行期間發(fā)生的，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為似乎可以理解。但是在1998年底《村組法》正式通過，“鄉(xiāng)政村治”格局在法律意義上確認(rèn)和強(qiáng)化后，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在處理與村級組織間關(guān)系上并沒有多大程度的轉(zhuǎn)變，這一點可以在之后各地依據(jù)《村組法》開展的村委會直選中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屢屢違法干預(yù)、操縱選舉上得到很好地說明。

改革的基本路向是市場化與民主化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村民自治工作中的消極與抵觸無疑是逆潮流而動，既違背黨的政策和國家法律法規(guī)，又剝奪了農(nóng)民的民主權(quán)力，從而遭到農(nóng)民的反對。那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)為什么要繼續(xù)其對村的控制，從而在鄉(xiāng)村民主化進(jìn)程中扮演一個很不光彩的“絆腳石”的角色呢？其行動的內(nèi)在邏輯又是什么？村民自治背景下，新型鄉(xiāng)村關(guān)系建構(gòu)的基點何在？不弄清楚這些問題，而是簡單地將原因歸結(jié)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)識落后，因私廢公等，恐怕既不利于鄉(xiāng)村民主發(fā)展，也不利于農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)。因此，本文力圖在對湖北省長鎮(zhèn)進(jìn)行實地調(diào)查并借鑒他人研究成果的基礎(chǔ)上對前述問題作出回答。

個案：鄉(xiāng)村關(guān)系的經(jīng)驗描述與初步分析

長鎮(zhèn)隸屬于湖北省Z市，位于漢江中游，屬江漢平原向鄂北山地過渡地帶。該市氣候?qū)俦眮啛釒Ъ撅L(fēng)氣候。東西平均寬約18公里，南北長15.5公里，總面積275平方公里。地勢北高南低，平均海拔65—75米。境內(nèi)有長河自北向南縱貫全鎮(zhèn)，并建有水庫一座。

長鎮(zhèn)分為四個管理區(qū)，轄16個村，134個村民小組。人口總數(shù)為20865人，勞力8436人，其中男勞力4440人，女勞力3996人。有耕地50647畝，其中水田44704畝，旱田5943畝，人均耕地約2.43畝。

較為優(yōu)越的自然條件使長鎮(zhèn)發(fā)育成一個典型的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，多數(shù)所謂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也都是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的“綠色企業(yè)”，如林場、果園等。

為了了解長鎮(zhèn)鄉(xiāng)村關(guān)系的實際情況，我們對鎮(zhèn)干部鄧某進(jìn)行了訪談，請她詳細(xì)的講述了長鎮(zhèn)最近一屆村支部與村委會換屆的情況。

1．選舉過程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)控制

長鎮(zhèn)的“兩委”換屆是在Z市1999年9月下達(dá)“兩委”換屆的文件之后開始的，于1999年11月結(jié)束。當(dāng)時鎮(zhèn)里也就此發(fā)了文。鎮(zhèn)里首先組織對村里進(jìn)行考核，包括兩個方面：一是上一屆村干部的工作成績，工作方式方法和群眾的反映；二是就下一屆村“兩委”候選人的情況進(jìn)行民主推薦。推薦是由村支部實施的，首先要座談黨員，了解民意。村委會看上去有很大自主權(quán)，但是《村委會組織法》規(guī)定：村委會對村支部負(fù)責(zé)。村支部又對誰負(fù)責(zé)？村委會主任一般是村支部委員，這樣便于控制。下去考核時，我們帶著一定的目的，去作引導(dǎo)工作，不能直接說選誰，不選誰。

包村干部是選舉領(lǐng)導(dǎo)小組成員。我在楊村（鄧某包的村）座談了8位黨員。有的農(nóng)民很聰明，會順著領(lǐng)導(dǎo)的意思講。在征求黨員意見時，大部分都說現(xiàn)任（村）干部“還可以”，也有些人反映現(xiàn)任（村）干部有經(jīng)濟(jì)問題，這可能會對班子調(diào)整有影響。

村委會選舉難控制一些。（因為）村委會實行“海選”，各小組在全村范圍內(nèi)提名候選人。（因此）要保證鎮(zhèn)里認(rèn)可的委員（候選人）在第一輪選舉中勝出。由村干部包組，配合組長開展工作。

可以利用宗族的影響力。宗族的影響力不是很明顯，但是在選舉中可能表現(xiàn)出來。選出來的干部，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)里的工作要有幫助。跟鎮(zhèn)里唱反調(diào)，絕對不行。宗族影響力大的村，宗族里一定有一個人在村里當(dāng)干部。（當(dāng)然）絕對不允許出現(xiàn)宗族領(lǐng)袖和鎮(zhèn)里看中的人競爭（村干部）的局面，一定要消滅在萌芽狀態(tài)之中，可以讓宗族領(lǐng)袖做副主任候選人。

對差額的人選也考慮很多，讓村民一看就知道該選哪個。大部分工作在候選人出來之前就做了，選舉開始后只是一個程序問題。……如果覺得局面無法控制（指不能確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)中意的候選人順利當(dāng)選），我們就會做另外一個候選人的工作，讓他退出選舉。

我們提出的候選人不可能沒有一定的群眾基礎(chǔ)。……，內(nèi)定候選人的演講稿我們都要把關(guān)。

2．挑選村支書的（內(nèi)部）標(biāo)準(zhǔn)

第一，保持（村班子）穩(wěn)定，以原任支書為好；

第二，有豐富的工作經(jīng)驗；

第三，群眾基礎(chǔ)較好；

第四，以前的工作成績，主要是考核各項任務(wù)指標(biāo)，如合同款、糧食入庫、計劃生育和社會治安等。衡量村支書工作好壞的標(biāo)準(zhǔn)，主要是看各種稅費(fèi)收繳的怎么樣。搞林果基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和多種經(jīng)營，最終都是希望村里有錢好上交。讓農(nóng)民富起來，有錢交。

3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)的目的

選出的村官對鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)，要積極完成上級（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）交給的各項任務(wù)。

現(xiàn)在農(nóng)村工作“第一難”是款（稅費(fèi)）難收。計劃生育工作不再是第一難的重要原因是經(jīng)濟(jì)原因——養(yǎng)不起。各種任務(wù)中首當(dāng)其沖的是稅費(fèi)，現(xiàn)在義務(wù)工很少，很多都折錢（以資代勞）。

完成各項任務(wù)主要是錢，該上交的錢交上去后，（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）就說你工作做得不錯。計劃生育和社會治安（有一票否決權(quán)）的工作在鎮(zhèn)里都不算難。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)只所以控制村干部的選舉產(chǎn)生歸根到底是出于財政壓力。（文中著重號由筆者加注）

“兩委”換屆的情況表明，長鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村關(guān)系與時期的鄉(xiāng)村（公社大隊）關(guān)系已經(jīng)有所不同，具有了后公社時期的一些特征，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再是直接任命村委會干部，而是通過直接選舉產(chǎn)生村委會干部。但是，這種鄉(xiāng)村間關(guān)系離制度意義上的“鄉(xiāng)政村治”還有很遠(yuǎn)的距離，就村干部的產(chǎn)生而言，很大程度上還取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意見。長鎮(zhèn)的干部甚至已經(jīng)學(xué)會了在直選的背景下，如何通過合法的選舉來達(dá)到控制村委會人選的目的，“大部分工作在候選人出來之前就做了，選舉開始后只是一個程序問題”。除了人事控制外，長鎮(zhèn)還通過以下辦法加強(qiáng)對村級組織的控制。

1．村帳鄉(xiāng)管。長鎮(zhèn)所轄各村的賬目統(tǒng)一由鎮(zhèn)經(jīng)管站管理。每月月初，各村會計都到鎮(zhèn)經(jīng)管站做帳，未經(jīng)經(jīng)管站審核不得入帳，同時上報各村收支細(xì)目，便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)核查。

2．簽定目標(biāo)責(zé)任狀。每年年初，市里都要和鎮(zhèn)里簽定年度兩個文明建設(shè)目標(biāo)責(zé)任狀。之后，鎮(zhèn)里也要與村里簽定目標(biāo)責(zé)任狀，將目標(biāo)分解到各個村，年終進(jìn)行考核結(jié)算，獎優(yōu)罰劣，并與村干部的工資掛鉤。

3．決定村干部報酬。按照《村組法》，村干部的誤工補(bǔ)貼必須由村委會提請村民會議討論決定，但是在長鎮(zhèn)，村干部的工資（而不是“誤工補(bǔ)貼”）是由鎮(zhèn)里決定的。在《長鎮(zhèn)人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)1999年度農(nóng)村干部工資的通知》中，對村干部工資構(gòu)成、標(biāo)準(zhǔn)和支付渠道都做了詳細(xì)規(guī)定。按照這個通知，該鎮(zhèn)1999年度村干部工資中最高的是4701元，最低的是3049元，大約相當(dāng)于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人平純收入的1.5—2倍。但是能否獲得這筆收入和獲得多少收入取決于兩個條件：一是能否當(dāng)上村干部，二是年度目標(biāo)責(zé)任完成的情況，前者決定能否獲得這筆收入，后者決定收入多少。由于村干部的產(chǎn)生在很大程度上仍然取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而目標(biāo)責(zé)任制的又是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)和考核的，因此村干部報酬的決定權(quán)實際上是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)而不是村民手里，盡管是村民而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)這筆開支。

對長鎮(zhèn)鄉(xiāng)村關(guān)系描述和分析支持了村委會直選之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然在延續(xù)對村級組織的控制，從而成為民主化進(jìn)程的“絆腳石”這一判斷，然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)為什么要扮演這種角色依然沒有充分的答案。

不過，在鎮(zhèn)干部鄧某的談話中，已經(jīng)給出了這一問題的初步答案：“選出的村官對鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)，要積極完成上級（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）交給的各項任務(wù)”。而“現(xiàn)在農(nóng)村工作‘第一難’是款（稅費(fèi)）難收。……各種任務(wù)中首當(dāng)其沖的是稅費(fèi)。……完成各項任務(wù)主要是錢，該上交的錢交上去后，（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）就說你工作做得不錯。計劃生育和社會治安（有一票否決權(quán)）的工作在鎮(zhèn)里都不算難。”總之，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)只所以控制村干部的選舉產(chǎn)生歸根到底是出于財政壓力。”

鄧某的話可能有些以偏蓋全，但是至少我們可以把她的話理解成：財政壓力是影響鄉(xiāng)村關(guān)系的重要變量。

那么，鄧某所言的財政壓力是如何產(chǎn)生的呢？對這個問題的解釋有很多，但是筆者以為，現(xiàn)行財政體制——分稅制的不完善和行政體制——“壓力型體制”的雙重作用是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的制度根源。

“分稅制”與“壓力型體制”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的制度根源

1．分稅制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)正稅收入不足

改革開放以來，我國財政收入中“兩個比重”（財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重）持續(xù)下降引起了中央政府對“國家汲取能力”下降的深深憂慮，最終導(dǎo)致了1994年分稅制改革的出臺。這是我國建國以來力度和范圍最大，影晌最為深遠(yuǎn)的一次財政制度創(chuàng)新，是建立和完善與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財政體制的重要步驟。

實行分稅制后，“兩個比重”逐年下滑的局面得到遏制和扭轉(zhuǎn)。但是，從目前分稅制實施的情況看，其對農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政稅收收入造成非常不利的影響，正稅收入不能滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出需要。因此，地方干部對分稅制的評價是，“中央財政很好過，省級財政也好過，地（市）財政可以過，縣鄉(xiāng)兩級真難過”。究其原因主要有以下幾個方面。

一是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅制結(jié)構(gòu)不合理，主體稅種不突出。所謂主體稅種是指復(fù)合稅制結(jié)構(gòu)中居于主導(dǎo)地位和起主導(dǎo)作用的稅種，一般具有稅收收入的可靠性、調(diào)控經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)性、稅收制度的穩(wěn)定性等特征。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政而言，以前好的稅種都被上收了，如今鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級稅收收入主要有工商稅、企業(yè)所得稅和農(nóng)業(yè)四稅（農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、契稅和耕地占用稅）。顯然，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)可以從工商稅、企業(yè)所得稅中獲取大量收入，而對于以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)來說，其對農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的依賴程度較高。以長鎮(zhèn)為例，從下表可以看出該鎮(zhèn)稅收收入對農(nóng)業(yè)稅（含耕地占用稅和契稅）和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的依存度很高，兩者合計占了財政責(zé)任目標(biāo)的70.6%。由于農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅是根據(jù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益來征收的，對于目前我國的農(nóng)業(yè)技術(shù)來說，大多數(shù)農(nóng)戶還是靠天吃飯，極不穩(wěn)定，如果按照田畝大小和歷史產(chǎn)量做征收依據(jù)，那么就會弱化農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。因此，農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體稅種是不適宜的。但是在稅收立法權(quán)和稅收政策制定權(quán)仍然高度集中于中央的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法因地制宜地開征新稅，合理安排財政預(yù)算與管理，調(diào)控鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

長鎮(zhèn)2000年責(zé)任書財政數(shù)據(jù)指標(biāo)

（注：此表由長鎮(zhèn)政府辦公室提供）

二是，政府間稅收收入上移。在分稅制下，作為主要稅種的增值稅收入的75%上交中央財政，剩余的25%則由各級地方政府分成，其他一些重要稅種的收入或全部歸屬中央，或在中央與地方、地方各級政府之間進(jìn)行分成。同時，中央與地方政府以及地方各級政府之間的收支范圍和權(quán)限缺乏法律的明確界定，是靠相互交涉決定的，而且不斷改變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層的政府組織，在各級地方政府的交易中必然處于最為不利的談判地位。這樣，在利益機(jī)制的驅(qū)使下，各級地方政府為了保障各自的財政收入，滿足其支出的需要，不得不采取層層下壓的策略，盡可能多地從下級財政抽取資金，將那些收入多、增長潛力大的稅種，全部或高比例地上收，這樣勢必造成作為最基層一級財政的鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收收入的減少。

三是，財政轉(zhuǎn)移支付制度不完善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)正稅收入包括本級稅收收入和上級通過轉(zhuǎn)移支付對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政補(bǔ)貼。中央財政通過轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)地方財政本級收支缺口，是分稅制國家的通常做法。可是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政獲得的上級轉(zhuǎn)移支付的財政補(bǔ)貼是非常少的。據(jù)任寶玉在河南某鄉(xiāng)的調(diào)查，轉(zhuǎn)移支付只占該鄉(xiāng)1998年預(yù)算內(nèi)包干收入的3%。王紹光將其原因歸結(jié)為中央和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的直接上級縣政府的財力不足似乎并沒有切中要害，更主要原因是現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的不完善。其一，中央財政的調(diào)節(jié)地區(qū)間差距的財力并沒有隨著中央財政收入的增長而相應(yīng)增長。由于分稅制改革是在保證地方既得利益的前提下進(jìn)行，中央政府對地方的轉(zhuǎn)移支付大多是通過稅收返還的方式進(jìn)行的，這樣做固然保證了每個地區(qū)的既得利益，便于改革的推進(jìn)，但是中央政府就只能夠用十分有限的收入增量來考慮地區(qū)間的平衡，因而中央財政在解決城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距上的作用就難以有效發(fā)揮。其二，我國財政轉(zhuǎn)移支付中存在轉(zhuǎn)移支付形式不規(guī)范，各項專款過多，且缺乏程序化、公式化的分配辦法，隨意性大，轉(zhuǎn)移支付功能弱，轉(zhuǎn)移支付辦法不完善等問題，從而使轉(zhuǎn)移支付很難發(fā)揮平衡鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的作用。

2．“壓力型體制”與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出擴(kuò)張

“壓力型體制”是榮敬本等人在河南省新密市研究縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革后，提出的一個概念。究其實質(zhì)，“壓力型體制”是集權(quán)式政治體制在行政體制上的反映，是計劃經(jīng)濟(jì)加上承包制在政治生活中的混合產(chǎn)物。“壓力型體制”對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出構(gòu)成了持續(xù)的擴(kuò)張壓力。

首先，“壓力型體制”導(dǎo)致各級政府將事權(quán)下移，最終都落在行政鏈條最低端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)頭上，加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出負(fù)擔(dān)。一是體現(xiàn)在各級政府將本該由本級政府承擔(dān)的職責(zé)（事權(quán)）交給下級政府去做，從而將支出責(zé)任下劃。以農(nóng)村義務(wù)教育為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了絕大部分責(zé)任。就長鎮(zhèn)而言，長鎮(zhèn)教育戰(zhàn)線現(xiàn)有公民辦教師（含離退休教師）386人，其中公辦教師256人，離退休34人，在編民師68人，臨時代課教師28人，2000年工資共需314.5952萬元。僅教師工資一項所需支出就與該鎮(zhèn)正稅收入相當(dāng)。二是體現(xiàn)在一級政府接到上級下達(dá)的指令后，一般都要“打提前量”，將各項計劃指標(biāo)按一定比例放大，然后再分解給所轄各下級政府。下級政府接到指令后，再次放大，然后再分解給下下級政府。民諺中所謂“一級壓一級，層層加碼，碼（馬）到成功”說的就是這個理。從省到市，市到縣，縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這層層加碼，最后都落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)頭上。

其次，“壓力型體制”要求機(jī)構(gòu)“上下對應(yīng)設(shè)置”的原則導(dǎo)致機(jī)構(gòu)編制膨脹，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行管費(fèi)用支出。為了保證各項指標(biāo)的完成，上級往往以撥款和物質(zhì)相威脅要求下級政府設(shè)置對應(yīng)機(jī)構(gòu)，結(jié)果鄉(xiāng)鎮(zhèn)也設(shè)置了七站八所，造成機(jī)構(gòu)林立，人員臃腫，少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)70——80人，多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)200多人。設(shè)機(jī)構(gòu)，增人員就，就需要相應(yīng)地增加辦公經(jīng)費(fèi)和人頭費(fèi)。

其三，“壓力型體制”使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在原有職能的基礎(chǔ)上還進(jìn)一步增加了公共品供給的壓力。為了達(dá)到并超額完成上級政府下達(dá)的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往介入競爭性生產(chǎn)領(lǐng)域，“上項目”，大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，提供“越位”公共產(chǎn)品。為了在短時期內(nèi)使城鎮(zhèn)建設(shè)等各項公共事業(yè)取得實質(zhì)性進(jìn)展，在全縣乃至更大范圍內(nèi)取得好名次，爭得好聲譽(yù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往不顧實際情況和財力條件，修廣場，建市場，大搞“面子工程”、“形象工程”，強(qiáng)調(diào)高速度、超水平，用有限的財力辦最大最多的事情，在最短時期內(nèi)在各種評比中取得好名次。這樣，必然進(jìn)一步加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出壓力。

這樣，一方面是分稅制后的正稅不足，另一方面是“壓力型體制”下的支出擴(kuò)張，其結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入與支出的差額越來越大。據(jù)《中國財政年鑒》統(tǒng)計，1993年，全國縣鄉(xiāng)兩級財政收支赤字為42.21億元，1994年擴(kuò)大為726.28億元，1995年擴(kuò)大為827.7億元。這幾年縣鄉(xiāng)兩級的赤字更大。

為了平衡鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政日益擴(kuò)大的赤字，理論上可能的政策選擇有六種：(1)在現(xiàn)有財政體制不變、地方政府征稅權(quán)力不變的情況下，加強(qiáng)稅收征管工作；（2）賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)稅權(quán)，增加地方征稅權(quán)力；（3）加強(qiáng)財政轉(zhuǎn)移支付，增加中央政府和上級政府的轉(zhuǎn)移款；（4）明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，減少地方政府支出；（5）通過融資，借錢吃飯辦事。（6）尋求各種非稅收入。

就辦法（1）而言，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)對稅收的征管工作已經(jīng)十分重視，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至把其當(dāng)作中心工作，因此在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)沒有迅速發(fā)展的前提下，通過加強(qiáng)征管促進(jìn)增收的潛力較小。第（2）和（3）種選擇并不取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而是由中央和上級政府決定。在“壓力型體制”下，第（4）種選擇也不可行。這樣，前面四種選擇要么不可行，要么對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的增收十分有限，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際可用的辦法就只剩下借債和尋求各種非稅收入上。

正因為如此，現(xiàn)在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政一面是負(fù)債累累，一面是農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重，成為威脅鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政安全的兩大“毒瘤”。現(xiàn)在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)，特別是農(nóng)業(yè)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)債累累，入不敷出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債到底有多少，現(xiàn)在還沒有權(quán)威的數(shù)字。僅據(jù)農(nóng)業(yè)部1997年對10個省的一項調(diào)查顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債規(guī)模已經(jīng)達(dá)到400萬元。全國現(xiàn)有43311個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，據(jù)此計算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的總額近2000個億，并且近年來還有不斷增長的趨勢。

借債只是權(quán)宜之計，總是要還的。對絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)地區(qū)而言，工商稅、企業(yè)所得稅稅源很少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)償還欠債的錢最終還是要落在廣大農(nóng)民頭上。因此，如何從農(nóng)民手中把錢收上來就成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)平衡財政收支的關(guān)鍵。

村民自治：民主與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政動員能力

作為現(xiàn)代國家制度重要支柱和標(biāo)志的民主制度與財政密不可分。當(dāng)年英、法等國最早的國會并不是基于什么民主的政治理念、而純粹就是因國王必須就征稅問題與"納稅大戶"（后來隨民主的發(fā)展而演變?yōu)橐磺袑矣辛x務(wù)的公民之代表）協(xié)商而產(chǎn)生的。也正是在"無代表，不納稅"的基礎(chǔ)上形成的納稅人認(rèn)同，使現(xiàn)代國家擁有比傳統(tǒng)國家更強(qiáng)的征稅合法性和更大的實際征稅能力。

如此說來，民主制，至少是議會民主制是統(tǒng)治者為了提高征稅能力的產(chǎn)物，換言之，也就是民主政治能夠提高政府的財政動員能力。既然如此，為什么中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要棄村民自治這一有中國特色的社會主義基層民主形式而不用，而偏偏要如前文談到的那樣違法地扮演一個“絆腳石”的角色呢？這樣做的邏輯究竟在哪里呢？

在對長鎮(zhèn)政府干部鄧某的訪談中，她談到這樣一個觀點：鄉(xiāng)鎮(zhèn)之所以控制村干部的選舉產(chǎn)生歸根到底是出于財政壓力。在我理解，這其中隱含的意思是村民自治及村委會民主選舉會弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政動員能力，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成稅費(fèi)征繳任務(wù)。那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為什么會得出與理論分析相反的結(jié)論呢？

要理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)看似反常的行為，還得從財政制度入手，不僅要了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)正式財政制度安排，還要掌握鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運(yùn)作的實際。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收入可以分成三個塊：第一是預(yù)算內(nèi)收入，主要是各項稅收組成；第二是預(yù)算外收入，主要以各種附加稅為主，如農(nóng)林特產(chǎn)稅附加、教育事業(yè)費(fèi)附加等；第三塊是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌經(jīng)費(fèi)，包括隸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的企業(yè)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府繳納的利潤，鄉(xiāng)鎮(zhèn)向轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村居民收取的各種費(fèi)用，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌收入、各種集資捐款收入和罰沒收入。前面兩項收入也可稱為體制內(nèi)收入或者習(xí)慣上所說的“稅”，每三塊可以稱為體制外收入或習(xí)慣上所說的“費(fèi)”。

相比而言，體制內(nèi)收入有財政法律法規(guī)作為依據(jù)，而且其管理也較為規(guī)范，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自由裁量空間較小。而體制外收入是鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過行政隸屬關(guān)系來實現(xiàn)的，收支具有相當(dāng)大的隨意性和主觀性，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自由裁量空間較大。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往非常愿意在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金上下功夫，來滿足自己的財政支出需求。加之作為“納稅人”的農(nóng)民無法通過現(xiàn)在的制度安排對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為進(jìn)行有效制約，又難以通過自由流動，“用腳投票”來約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以根據(jù)其財政支出需要來決定財政收入。如此，“亂收費(fèi)、亂集資和亂罰款”也就不可避免和愈演愈烈了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實際上已經(jīng)退化為“量出為入”，而離一級國家財政相去甚遠(yuǎn)，與公共財政更是不著邊際。因此，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運(yùn)作的實踐來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便擁有了“實際定稅權(quán)”。即使是“‘三提五統(tǒng)’不得超過上年農(nóng)民人平純收入的5%”的政策“高壓線”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可以通過提高農(nóng)民人平純收入的辦法來突破政策限制。

但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“實際定稅權(quán)”是不具合法性的，既與國家的政策法律相違背，又沒有建立在“納稅人”——廣大農(nóng)民同意的基礎(chǔ)上。因此，為了維護(hù)“實際定稅權(quán)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一方面要利用其作為上傳下達(dá)中介的地位節(jié)流國家和農(nóng)民之間的信息交換，另一方面勢必要保持對農(nóng)民的行政控制。

然而，村民自治的實行顯然是不利于對農(nóng)民的行政控制的。村民自治進(jìn)入鄉(xiāng)村社會必然會帶來鄉(xiāng)村原有權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對所轄農(nóng)村區(qū)域內(nèi)原有的行政管制權(quán)會有一部分逐漸讓度給廣大村民和村級組織，演化成為村民的自治權(quán)力。同時，鄉(xiāng)村政治領(lǐng)域內(nèi)的變化必然會在財政領(lǐng)域得到反映。

首先，面對巨大的財政壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)如果真正通過村民自治這種民主形式，來解決財政動員問題，就會出現(xiàn)一個它不愿看到的結(jié)果：原來由鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)享的“實際定稅權(quán)”就變成了收繳雙方——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民共享。

就農(nóng)民而言，當(dāng)然希望自己少交稅費(fèi)。一方面他要求國家不增加稅收，另一方面要求國家不斷增加社會福利的產(chǎn)量。而村民自治正好為農(nóng)民表達(dá)自己對公共品的需求提供了制度化的渠道，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)在“征稅”時不得不考慮村民的需求偏好。農(nóng)民也因此獲得了交什么“稅”和交多少“稅”的部分決定權(quán)。這樣，原來由鄉(xiāng)鎮(zhèn)壟斷的“實際定稅權(quán)”就變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)民分享，至于分權(quán)的比例則取決于雙方的談判地位和能力。村民自治恰恰會導(dǎo)致農(nóng)民組織化程度的提高，從而帶來其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行談判地位的提高。雖然“較小的集團(tuán)（特權(quán)和中介集團(tuán)）常常能戰(zhàn)勝大集團(tuán)”。可是與戰(zhàn)勝如“馬鈴薯”一樣分散的農(nóng)民相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)戰(zhàn)勝組織化的農(nóng)民所付出的成本更高，損失的“實際定稅權(quán)”也就越大。這顯然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)所不愿意的。

其次，村民自治會弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅費(fèi)征管權(quán)。在廣大農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部直接征收稅費(fèi)是非常普遍的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收自籌資金是應(yīng)當(dāng)?shù)模青l(xiāng)鎮(zhèn)政府直接收稅就顯然違法越權(quán)了。根據(jù)財稅體制安排，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)的農(nóng)業(yè)稅收（包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅、耕地占用稅、契稅、牧業(yè)稅）由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政部門征收，工商各稅、企業(yè)所得稅、城市教育附加稅、屠宰稅由地方稅務(wù)所（分局）征收。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不是前述各項稅收的法定征收機(jī)關(guān)，因此既無權(quán)力也無責(zé)任征稅。那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干部為什么要充當(dāng)“稅官”的角色呢？這又要從分稅制和“壓力型體制”上找原因。

分稅制后，中央財政和地方財政“分灶吃飯”的性質(zhì)并沒有改變。我國絕大多數(shù)縣市是“吃飯財政”，而農(nóng)業(yè)稅收是地方財政收入的主要來源，農(nóng)業(yè)稅收一旦出現(xiàn)缺口，干部工資就難以按時發(fā)放。可是，在我國農(nóng)村目前生產(chǎn)水平和農(nóng)村經(jīng)營制度下，農(nóng)業(yè)稅稅源分散，稅額小，征管難度大，征收成本高，單純靠財稅部門征繳農(nóng)業(yè)稅收，無法完全征繳到位。特別是屠宰稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，根據(jù)國家規(guī)定要據(jù)實征收，其征收要面對千家萬戶，稅源核實難度大，據(jù)實征收委實不易。

不得已，縣市政府就通過“壓力型體制”將農(nóng)業(yè)稅收的主要任務(wù)下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，依靠行政手段來強(qiáng)化征收力度，并制定了嚴(yán)厲的獎懲辦法。不能如期完成的，縣市財政停發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資；按時足額完成的，則按比例返還數(shù)量可觀的稅款。而且在有些縣市領(lǐng)導(dǎo)看來，稅收征繳如何，還是考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作能力和政績的重要標(biāo)尺。因此，為“吃飯”計，為“發(fā)展”計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)干部們不管是否違法，都要盡力拼命地收稅。于是“鄉(xiāng)官”就事實上成了“稅官”。

然而，面對幾百平方公里內(nèi)幾千上萬戶農(nóng)民，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民之間仍然存在交易費(fèi)用過高的問題。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也就將稅費(fèi)征繳任務(wù)進(jìn)行分解，根據(jù)人口、土地等確定每個村的稅費(fèi)征收任務(wù)，由村干部負(fù)責(zé)征收，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一般不直接面對農(nóng)戶收款。而村干部在接到鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的稅費(fèi)征收任務(wù)后，通常也會召開村組干部會，將任務(wù)進(jìn)一步分解到村民小組。

這樣，在征稅主體鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與納稅人農(nóng)民之間還有兩個環(huán)節(jié)：行政村和村民小組，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)征稅鏈條就體現(xiàn)為：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府→行政村→村民小組→農(nóng)民（戶）。這樣一個征稅鏈條實際上是行政層級里“壓力型體制”在鄉(xiāng)村社會的延伸：中央→省→地（市）→縣（市）→鄉(xiāng)鎮(zhèn)→行政村→村民小組→農(nóng)民（戶）。正是這樣一個自上而下的鏈條保證了政府對農(nóng)業(yè)各項稅收的征收。

但是這個鏈條的上下兩端卻有所區(qū)別。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上征稅鏈條的維持和運(yùn)作遵循的是下級服從上級的行政邏輯，但是這個邏輯在后公社時期卻不能適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的鏈條。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在沿用公社時期的行政命令的同時，還往往會采取其它辦法來調(diào)動村干部的征稅（費(fèi)）積極性。

一是，物質(zhì)激勵。主要有四種：（1）稅收提成或手續(xù)費(fèi)；（2）頒發(fā)獎金；（3）與工資掛鉤；（4）吃喝招待。

二是，包村駐點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部從書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長到一般工作人員，大多都有自己負(fù)責(zé)的村（包村），其職責(zé)主要是上傳下達(dá)，督促檢查。

三是，私人間感情。通過個人交往，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村組干部建立起互惠的私人間感情。在鄉(xiāng)村社會里，良好的私人間感情是工作的助推劑。

四是，幫助“拔釘子”。征收稅費(fèi)工作中，出于各種原因總有一些村民拖欠甚至拒絕交納，村干部又往往礙于鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的情面或者擔(dān)心村民報復(fù)，不愿意“得罪人”，用強(qiáng)制的辦法征收。對此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往也給予充分理解，一般會自己充當(dāng)“惡人”，集中清理“釘子戶”。

當(dāng)然，在各種措施里，“最重要的是行政壓力”。但是，村民自治的推行卻會減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部的行政壓力，從而可能會打破整個征稅鏈條的完整性。

村民自治的實行會使村委會干部授權(quán)來源發(fā)生變化。村委會干部再不是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命，而是由村民直接選舉產(chǎn)生。這樣村委會干部的授權(quán)來源就不再是“自上而下”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而是“自下而上”的廣大村民。其權(quán)力性質(zhì)也會發(fā)生相應(yīng)的改變，由行政權(quán)變成自治權(quán)。授權(quán)來源和權(quán)力性質(zhì)的變化必然會對村委會干部的行為發(fā)生影響。村委會干部會由以前主要執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)命令，完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的任務(wù)，維護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的利益，轉(zhuǎn)而更多地是執(zhí)行村民會議的決議，代表村民的利益，為村民提供社區(qū)公共服務(wù)。也就是說，村委會干部會由以前主要扮演鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“人”的角色轉(zhuǎn)而更多地扮演村民“當(dāng)家人”的角色。特別是當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)交給村委會辦理的事情與村民利益相抵觸時，村民委員會往往會站在村民的立場上，而村民亦可以通過其自治組織表達(dá)自己的利益偏好甚至抵制這些于已不利的事情。

就征收稅費(fèi)而言，農(nóng)民往往對其中的“國家部分”，即稅收部分比較認(rèn)同，認(rèn)為“種田完稅”是農(nóng)民的義務(wù)，因此農(nóng)民也愿意積極完稅。但是農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府平攤農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅的做法十分不滿。至于“集體部分”中的既沒有法律法規(guī)依據(jù)、超出標(biāo)準(zhǔn)范圍、不顧農(nóng)民承受能力的各種亂集資、亂罰款和亂收費(fèi)，農(nóng)民更是深惡痛絕。在這種情況下，真正實行村民自治后，村干部就不會像以前那樣賣力的征收這些農(nóng)民反對而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政又十分依賴的稅費(fèi)。對此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府顯然也是不愿意看到的。

第三，村民自治還不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)控制村級集體資產(chǎn)。雖說如今鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)不能像時期那樣平調(diào)生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊的資產(chǎn)，如果能夠控制村級集體資產(chǎn)對于緩和鄉(xiāng)鎮(zhèn)所面臨的財政壓力大有益處的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這種做法實際上是行政層級里各級政府間存在的財權(quán)上收的翻版。但是，按照法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間已經(jīng)不是行政上的上下級關(guān)系，要達(dá)到財權(quán)上收的目的，就要維持這種行政上下級關(guān)系，控制村級組織。從這個意義上說，“村財鄉(xiāng)管”既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)控制村的手段，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)控制村的目的。如果真正實行村民自治，實現(xiàn)“村財村管”，就會進(jìn)一步削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政動員能力。

從前述分析中不難看出，真正實行村民自治會削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政動員能力，這對于已經(jīng)處于困境中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，無疑是雪上加霜。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)棄村民自治這種民主形式于不用就是情理之中的事情。但是，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又不能不推行村民自治，這樣要擔(dān)上違法的風(fēng)險，因而在當(dāng)下村民自治實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取的策略多是陽奉陰違，以村民自治之名，行鄉(xiāng)村控制之實。

結(jié)論

在轉(zhuǎn)型時期，建構(gòu)一種既能解決國家意志在鄉(xiāng)村社會有效貫徹，又能實現(xiàn)社會力量對國家權(quán)力約制的民主合作型鄉(xiāng)村關(guān)系，實現(xiàn)國家與社會權(quán)力的互強(qiáng)，是關(guān)系到我國農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)和民主政治建設(shè)的一項關(guān)鍵性因素。

村民自治的實行應(yīng)視為國家為建構(gòu)民主合作型鄉(xiāng)村關(guān)系上的一項努力。但是，單純地推行村民自治并不足以解決這個問題。正如前文分析的那樣，分稅制帶來的正稅收入不足和“壓力型體制”導(dǎo)致的財政支出使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨巨大的壓力，征收稅費(fèi)工作取代計劃生育成了新的農(nóng)村工作“第一難”。而村民自治的推行不僅不能緩和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力，而且會削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“實際定稅權(quán)”、加大稅費(fèi)征管難度和不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)擠占挪用村級集體財產(chǎn)，從而削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政動員能力。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往置國家的法律政策于不顧，仍然沿用時期的方式方法來處理與村的關(guān)系，從而使制度安排上的“鄉(xiāng)政村治”流于形式。

這說明，鄉(xiāng)村關(guān)系受制于國家與農(nóng)民的關(guān)系，也受制于政府間關(guān)系。因此，民主合作型鄉(xiāng)村關(guān)系的構(gòu)建僅僅局限于鄉(xiāng)村層面的制度改造是不夠的。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境產(chǎn)生的原因主要是分稅制改革的不完善和“壓力型體制”的弊端，而要解決這個問題就需要在更加宏觀的層面上進(jìn)行制度創(chuàng)新，否則微觀層面的努力很可能勞而無功。