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實行人大代表專職化是一個系統工程，既有制度上的建構，又有觀念上的轉變。因此專職化的實施措施也就是綜合體系。

在十屆全國人大一次會議期間，湖南省代表團提出的首份議案就是要求設立專職人大代表。該議案認為，目前的兼職代表有自己的工作單位和任務，人大會議結束后，各級代表都回到了自己的單位，沒有更多時間、精力、財力去體察民情、民意，了解本地區各方面的情況。即使在開會前收集了解一些情況，也僅限于本行業、本單位，沒有全局性。代表想全面了解各方面的情況，也無足夠的時間、財力和物力保障。因此，設立專職代表，可以使代表集中精力深入基層，廣泛開展調查研究，分布在不同區域的人大代表通過互通信息，全面反映各方面的情況[1]。對于人大代表的專職化問題，理論界已經提出不同的意見。然而，作為人大代表向全國人大提出有關這一方面的議案則是第一次。這也說明人大代表的專職化問題已不僅僅停留在學術界的討論，更重要的是身臨其境的人大代表已經認識到兼職化所帶來的各種弊端。那么，人大代表的兼職化會帶來哪些弊端？而要實行專職化又應當如何操作？本文試圖在這些方面作些探討。在進行具體的論述前，先了解國外有關議員專職化的情況。

國外有關議員專職化的特點

就世界各國權力機關的組成人員來看，有的屬于專職的議員，有的屬于兼職的議員。但從現代國會制度發展的要求上看，實行議員的專職化是一種普遍趨勢。在已經實行專職化的國家中，以美、英、法、德等國最為典型。總括這些國家的做法，其議員專職化制度體現出這樣幾個特點：

第一，用憲法將議員的專職化固定下來，使之成為一項基本制度，任何人在任何時候都不得違反。如美國憲法第一條第六款規定：“參議員或眾議員在當選任期內，不得被任命擔任在此期間設置或增薪的合眾國管轄下的任何文官職務。凡在合眾國屬下任職者，在繼續任職期間不得擔任任何一院議員。”瑞士聯邦憲法第七十七條規定：“聯邦委員會[2]委員以及由聯邦委員會任命的官員，不得同時兼任國民院議員。”換言之，國民院議員不能由聯邦委員會委員或政府其他官員來兼任，從而排除了議員兼職的可能性。法國憲法盡管沒有直接規定議員不得兼職，但是卻授權有關組織法對議員不得兼職作出具體規定，從而使禁止議員兼職具有了憲法依據。其他國家的憲法對此問題的規定大致相同。這些國家之所以規定議員不能兼任其他職務，主要是基于以下考慮：一是如果議員兼任其他職務，容易使議員分散精力，從而不能高質量地履行議員職責；二是如果作為權力機關組成人員的議員兼任其他職務，往往會造成監督者與被監督者集于一身[3]，從而使西方國家所倡導的權力制衡的政治體制流于形式。

第二，規定了議員的年薪制度。年薪制是議員專職化的題中應有之義。因為在議員專職化的國家中，國會議員不僅僅是一種“稱謂”，更為重要的是作為一種職業而存在的。既然是職業，如同其他職業一樣必須有薪金作為保障。如果沒有年薪作為基礎，議員的專職化就不可能實現。因此，凡是實行議員專職化的國家都無一例外地規定了議員年薪。如美國議員的年薪是75100美元[4]，英國議員每年12000英鎊，荷蘭下議員年薪為70000盾[5]。從年薪的標準上看，這些國家議員的年薪與其他行業人員的年薪相比，都保持了較高水準。如美國議員的年薪就相當于行政部門副部長的薪水，而眾議院議長的年薪與副總統、最高法院首法官大體持平。議員的年薪之所以保持了較高水平，主要是因為，國會是權力制衡中的一支重要力量，如果議員的薪水低于其他部門相應工作人員的薪水，既削弱了議員的工作積極性，同時在人們的觀念中也會形成議員的地位低于其他公職人員，從而無法形成制約機制。

第三，規定了議員的工作時間。工作時間是衡量議員是否專職化的一個重要指標。事實上，判斷一個國家的議員是否屬于專職并不取決于法律如何規定，關鍵是看議員在其職位上的工作時間如何分配。如果議員大部分時間是在議員的職位上度過的，那么就可以認定為是專職的，否則很難將其歸入到專職的行列。專職議員的工作時間主要是由兩部分組成，即國會開會時間和為選民工作的時間。對于開會時間，各國基本上都作了明確規定，如美國國會每次年會通常開會260天以上；法國每次年會從10月持續至次年6月，共9個月；英國議會每次年會平均持續170天；德國議會僅大會的實際開會時間平均在17000多個小時，約合250多個八小時工作日[6]。年會之余，議員們的另一個重要任務是深入到選民中聽取意見，而且所花費的時間相當多。據學者對美國419名眾議員進行的調查，“平均每名眾議員每年回到自己選區35次，逗留135天；近1／3的眾議員每個周末都回到自己的選區。”[7]國會議員把所收集的意見反映到權力機關，使權力機關的各項決策更具針對性、科學性。

通過以上的分析，我們不難發現，西方國家國會議員專職制度是比較完備的，既有憲法上的規定，又有制度上的保證。盡管各國議員專職化的模式并非完全相同，但在職務保障、工作時間的分配上卻是相同的。在這些國家的政治生活中，由專職議員組成的國會已經形成為制約強大行政權的重要力量。可以這么說，沒有議員的專職化，國會也就沒有今天的地位。

我國人大代表兼職化的弊端

在我國，人大代表隊伍相當龐大，各級人大代表總數共有300多萬。但是，絕大多數人大代表都是兼職的，而且有相當—部分兼任了行政機關、司法機關的公職。只有在人大常委會及各專門委員會任職的少數代表才屬于專職。因此在每次人大會議結束后，各級代表都回到了自己的單位而致力于其本職工作。人大代表的兼職化將產生以下弊端：

第一，兼職很難使人大代表做到“專心致志”，從而使政治治理缺乏真實、可靠的信息。“政治治理與信息收集是密不可分的。在一個社會里，‘治理者’與‘被治理者’是兩個基本的單元。治理者的治理活動影響到被治理者的生活安排，被治理者的狀況則是治理者作出決策進行治理的基礎。”[8]因此，要使治理者的決策科學、合理，就必須依靠真實的信息。人大代表的一項重要職能就是聽取和反映人民的意見和要求，并將這些信息提供給決策者。否則決策者的決策行為將會帶有很大的盲目性，所產生的只能是消極后果甚至危及人民的利益。對此，美國前總統林肯曾深有感觸地說：“我所要的就是完成人民希望完成的事。對我來說，問題就是如何準確地找出這樣的事。”[9]在我國，人大代表的角色實際上就是要幫助決策者“準確地找出這樣的事”。這就要求人大代表必須有充足的時間扎根于人民當中，急人民所急，想人民所想。然而，我國的人大代表并非是專職化的，代表們都將其本職工作視為“主業”，而將“代表”職務視為一種“副業”，因此在人大會議結束后，人大代表也就投身于其本職工作，“沒有更多時間、精力、財力去體察民情、民意，了解本地區各方面的情況，全面履行代表職責”。在此情況下，對于“人民希望完成的事”自然就無暇顧及了。而作為決策者也就無法得到真實的信息，決策行為也只是徒有其外殼而無內容。

第二，兼職的人大代表無法進行高質量的立法。我國的人大特別是有立法權的人大作為一個議事機構，其任務不僅僅在于討論、決定重大事項，更為重要的是承擔著“定規立制”的任務，即對社會事務進行立法。由于法律是對社會事務的高度概括，一經制定生效后對全體國民均具有約束力，因而法律本身內容是否科學、合理決定著法律的實現程度。這就要求人大代表必須有充足的時間來審議法律草案。然而，兼職的人大代表在時間上是無法保證的。以全國人大為例，全國人大每次會議都有十幾項議程，按現在的會期，根本滿足不了審議、討論的需要。按每次開會14天，每天開會8小時計算，每位代表所能分配的時間平均還不足3分鐘，除去聽取報告及其他活動，審議、討論時間所剩無幾，以至于有的代表對法律草案的概念、基本原則還沒有來得及理解，就要投票表決，更不用說進行高質量的審議或充分發表自己的意見了[10]。因此，在法律的表決通過上，人大代表只具形式意義而無實質意義。換言之，人大代表只是充當了一個“湊數”的角色(即為了達到通過的法定人數)。在這種情況下所制定的法律也就存在諸多問題。以《公司法》為例，我國的《公司法》無論從形式上還是從內容上都與德、法、日等國的《公司法》“相似”，這表明中國的公司法制度實際上是現代西方公司制度的“移植”。但由于中國與西方國家在法律觀念方面并不能相提并論，因而《公司法》的實施也就存在諸多問題[11]。同樣的例子出現在《破產法》中。由于《破產法》所設定的內容與中國的具體國情相脫節，因此，在還沒有得到全面的實施時卻不得不面臨重新修改的尷尬境地[12]。如果人大代表不能實行專職化，不能在法律審議中起“把關”作用，《公司法》《破產法》所面臨的困境還將重演。

第三，兼職的人大代表影響了權力機關監督權的行使，無法建立起良性的監督機制。從理論上說，要實施監督，作為監督者首先就應當處于一個比較超脫的地位，質言之，監督者與被監督者不能存在利害關系，否則監督只能是一句空話。但是，就我國目前人大代表的分布情況看，人大代表來自于各行各業，其中就包括了來自國家行政和司法機關的代表。應當說，無論是來自行政和司法機關的代表還是來自非國家行政和司法機關的代表，都可以人大代表的省份參與國家權力機關對國家行政和司法機關的監督。然而，不管是來自哪個行業的代表參與對國家機關的監督都會產生相互矛盾的情況。一方面，如果讓來自非國家行政和司法機關的代表參與監督國家行政和司法機關，可能由于這些代表并不熟悉其工作流程（如果要讓這些兼職的代表熟悉其工作流程，在時間上又無法保證），使監督者無從入手，從而無法產生監督的實際效果；另一方面，如果讓來自國家行政和司法機關的代表參與監督國家行政和司法機關，又會導致自己監督自己的情況發生，這種既當裁判員又當運動員的監督方法同樣會使監督流于形式。

綜上所述，人大代表的兼職化無論是在政治治理還是在法律制定抑或在監督實施等方面都存在很大的弊端。這些弊端如果不加以解決，人民代表大會制度的作用將日益“式微”。當前，我國已經提出了要建立社會主義政治文明，而人民代表大會制度的完善是政治文明的重要內容。盡管完善人民代表大會制度的方法并非是惟一的，但是實行人大代表的專職化也許是根本的。

實行人大代表專職化的思路

實行人大代表的專職化是我國政治制度建設的一個重要內容。它有利于同先進國家的議會制度相接軌，同時也有利于提高我國的決策能力和決策水準。那么，應當如何實行人大代表的專職化呢？實行人大代表的專職化應當采取哪些措施？筆者認為，如果在現有模式的基礎上將兼職的人大代表直接變為專職的，則未免太過于簡單化。事實上，實行人大代表專職化是一個系統工程，既包括制度上的建構，同時又有觀念上的轉變。因此，專職化的實施措施也就是一種綜合體系。參照有關國家的具體做法，我們認為，我國人大代表的專職化應從以下幾個方面進行：

第一，修改憲法，將人大代表的專職化以根本法的形式固定下來，使之成為我國人民代表大會制度的一個基本內容。之所以要修改憲法，是因為人大代表的專職化不是一般的社會問題，而是涉及到國家政治制度的重大問題。因此，對這一問題的規定必須有憲法作為依據，否則就會構成違憲。目前，憲法對人大代表任職問題只是規定了“全國人民代表大會常務委員會以及地方各級人民代表大會常務委員會的組成人員不得兼任行政機關、審判機關和檢察機關的職務。”除此之外并沒有其他規定。而且就這一規定而言，它只是排斥了常委會組成人員兼任國家公職的可能性，而對于其他社會職務，憲法并未禁止。事實上，在我國各級常委會組成人員中，有很多人員擔任了國家公職之外的其他職務。我們認為，既然要實行人大代表的專職化，那么就應當禁止除代表職務以外的任何職務，否則專職化也就沒有很大的意義了。為此，憲法應當規定，全國人大代表及地方各級人大代表不得兼任國家公職以及其他社會職務。

第二，構建人大代表任職的保障制度。這項制度的具體內容實際上就是為保證專職人大代表履行其職責而提供的各種措施，它具體包括兩方面：一是薪金保障。專職的人大代表需要薪金作為保障，這是不容置疑的，關鍵的問題是如何確定薪金標準。目前，我國國家機關工作人員的薪金是按照或參照公務員的標準給付的。而公務員的工資是由職務工資、級別工資、基礎工資、工齡工資等四部分構成。因此，公務員的工資水平實際上取決于公務員本身的職務高低、參加工作的時間長短等因素。然而，專職的人大代表所執行的職能是統一的，它不像其他國家機關工作人員存在著職責上的差別。因此，專職人大代表工資不能按照公務員的工資標準確定，而應當執行統一的工資待遇。事實上，在西方國家，專職議員的工資標準就是統一的，它與議員個人的經歷無關。另外，我國專職人大代表的具體工資標準應適當高于其他國家機關工作人員。二是辦公條件的保障。在實行專職議員的國家中，議員都有專門的辦公場所。如美國，“每個眾議員可以分配到至少有三室一套的辦公室”[13]。在我國，由于受經濟條件的影響，對人大代表辦公條件的配備不可能做到如此“豪華”，但是作為人大代表具有固定的辦公場所卻是最低要求。

第三，建立人大代表退職的保障制度。退職保障是為解決專職人大代表后顧之憂的一項重要舉措。如果國家只設立人大代表專職制度而不建立退職的保障制度，那么必然會使人大代表心懸今后的“出路”而無法專心于自己的崗位職責，同時也會產生人們不愿競選人大代表的不良現象。退職保障制度主要適用于兩類人大代表：一種是因為正常退休而離開人大；二是因為落選而退出人大。對于第一種情況可以按照我國現行的國家工作人員的退休制度予以解決。但是，對于因落選同時又未達到退休年齡而退職的人大代表的安置，筆者認為，在目前我國經濟發展水平還相對落后的情況下，擬采取回原單位，由原單位予以安排新的工作的辦法加以解決。因為，落選的人大代表年齡相差較大，有的人大代表距離退休還有較長時間，如果由國家統一安置將給國家帶來巨大的財政負擔。而由原單位予以安排，將在一定程度上緩解國家所面臨的壓力。另外，對于在當選前無固定工資收入的人大代表在退職后，可以由國家撥付一定的資金并確定適當的標準予以安置。

從上述分析可以看出，人大代表的兼職化帶來了許多弊端，正是由于這些弊端的存在使人民代表大會制度的功能受到了限制。而要實現人大代表的專職化，憲法的修改、制度的創設也就是國家的必然選擇。盡管實現代表的專職化還存在著許多難題，但它卻是我國政治體制改革的一個方向。

注釋：

[1]參見《法制日報》2003年3月7日第1版。

[2]聯邦委員會為瑞士的聯邦最高執行與管理機關，它實際上相當于中國的國務院。

[3]參見王世杰、錢端升：《比較憲法》，中國政法大學出版社1997年版，第207頁。

[4][7][13]李道揆：《美國政府和美國政治》，中國社會科學出版社1990年版，第337頁、第363頁、第338頁。

[5]羅豪才、吳擷英：《資本主義國家憲法和政治制度》，北京大學出版社1983年版，第225頁。

[6]蔣勁松：《美英法德瑞以六國議會議員專職化》，載《人大研究》2001年第10期。

[8]石紅心：《治理、信息與行政公開》，載《中外法學》2003年第l期。

[9][美]詹姆斯·M·伯恩斯等：《美國式民主》，譚君久等譯，中國社會科學出版社1993年版，第331頁。

[10]苗連營：《立法程序論》，中國檢察出版社2001年版，第134頁。

[11]參見張乃根：《論西方法的精神》，《比較法研究》1996年第l期。

[12]參見蘇力：《現代法治的合理性與可行性》，《東方》1996年第4期。