導(dǎo)語(yǔ)：基層政府行為方式變革論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要：農(nóng)村治理問(wèn)題始終是我國(guó)政府管理的基本問(wèn)題。農(nóng)村治理關(guān)乎整個(gè)社會(huì)的治理，農(nóng)村穩(wěn)定則社會(huì)穩(wěn)定已是一種共識(shí)。在轉(zhuǎn)型時(shí)期基層政府治理農(nóng)村的方式已不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的要求，嚴(yán)重制約著政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮，應(yīng)適時(shí)進(jìn)行變更。本文從基層政府在農(nóng)村地方治理中的地位分析入手，回溯新中國(guó)建立50余年基層政府農(nóng)村治理體制及方式，圍繞農(nóng)村市場(chǎng)化趨向的改革，呼喚基層政府行為方式變更。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村地方治理基層政府體制政社合一行為方式變革

一、近50年中國(guó)基層政府農(nóng)村治理體制及行為方式回溯

新中國(guó)成立后，中國(guó)社會(huì)發(fā)生了重大變革，農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化。黨領(lǐng)導(dǎo)人民對(duì)存在了幾千年的土地私有制實(shí)行了徹底改造，從而奠定了人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義政權(quán)的重要的所有制的基礎(chǔ)，并構(gòu)建了新型的基層政府農(nóng)村地方治理體制，政府對(duì)農(nóng)村的作用得到了空前的加強(qiáng)。這一新型體制的建構(gòu)和運(yùn)行隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)管理體制的逐步建立和改革，經(jīng)歷了幾個(gè)不同的時(shí)期，進(jìn)行過(guò)幾次重大的調(diào)整。

(一)農(nóng)村社會(huì)主義改造時(shí)期基層政府體制

建國(guó)初期，人民政府迅速地在地方確立起了農(nóng)村地方治理行政體制。這一時(shí)期由于農(nóng)村在大規(guī)模地發(fā)動(dòng)和推進(jìn)，基層政府組織形式仍保留著縣、鄉(xiāng)的格局，只是運(yùn)作機(jī)制和所轄范圍與舊中國(guó)不同。“人民政府對(duì)所采取的制度與(即費(fèi)孝通)早先描述的體制相仿，但有重大區(qū)別，單位的大小很不一樣，甚至單位的范圍限定也不那么死板。”[1]“首先是省，省分成若干個(gè)縣，相當(dāng)于舊體制中的縣。每縣有若干鄉(xiāng)，這些鄉(xiāng)一般來(lái)說(shuō)，比舊體制中的鄉(xiāng)大一些。”[2]鄉(xiāng)之下為村，鄉(xiāng)和村分別建立了委員會(huì)，實(shí)行直接選舉制。“每一級(jí)有一個(gè)委員會(huì)和一個(gè)選出的領(lǐng)導(dǎo)人。鄉(xiāng)委員會(huì)包含從每個(gè)村里推選出來(lái)的兩名或兩名以上的代表，人數(shù)根據(jù)村的大小而定。”[3]從查證的資料看，以上敘述基本反映了當(dāng)時(shí)的歷史狀況。1950年12月8日政務(wù)院第62次會(huì)議通過(guò)了《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》明確了鄉(xiāng)級(jí)政府為我國(guó)基層政權(quán)組織。《通則》規(guī)定鄉(xiāng)人民代表大會(huì)（或鄉(xiāng)人民代表會(huì)議）和鄉(xiāng)級(jí)人民政府為基層行使政權(quán)的機(jī)關(guān)。在鄉(xiāng)級(jí)人民代表會(huì)議閉會(huì)期間，鄉(xiāng)人民政府即為鄉(xiāng)的行政政權(quán)的機(jī)關(guān)。農(nóng)民開(kāi)始行使真正意義上的選舉行政治理人員的自主權(quán)。1953年底，全國(guó)絕大部分地區(qū)相繼完成了任務(wù)，農(nóng)民的積極性被有效調(diào)動(dòng)起來(lái)。為了克服農(nóng)民在分散經(jīng)營(yíng)中遇到的困難，有必要在農(nóng)村建立起自愿互利的合作組織，于是許多地方相繼出現(xiàn)了產(chǎn)生于革命根據(jù)地時(shí)期的“互助組”。隨著愛(ài)國(guó)生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)的興起，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組織也更加廣泛地發(fā)展起來(lái)，逐步發(fā)展成為農(nóng)業(yè)合作社。合作社初期為初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社，也叫初級(jí)社，不久發(fā)展為高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社，稱(chēng)高級(jí)社。1956年底，全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村基本實(shí)現(xiàn)了高級(jí)社。合作社設(shè)有社長(zhǎng)，負(fù)責(zé)社的經(jīng)營(yíng)事務(wù)。這一時(shí)期，基層政府農(nóng)村治理體制正處于徹底變革前夜的寧?kù)o狀態(tài)。基層政府運(yùn)作機(jī)制和方式開(kāi)始隨著社會(huì)主義性質(zhì)的農(nóng)業(yè)體制（以下改稱(chēng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)體制）的逐步建立在積極地進(jìn)行著變革。1953年10月11日，中共中央發(fā)出“命令”和“決定”，對(duì)糧食、油料實(shí)行計(jì)劃收購(gòu)和計(jì)劃供應(yīng)。隨后又在54年至57年間又陸續(xù)決定將棉花、棉布、生豬、烤煙、麻類(lèi)、甘蔗、茶葉、蠶繭、羊毛以及經(jīng)濟(jì)作物和藥材納入統(tǒng)一收購(gòu)、統(tǒng)銷(xiāo)和派購(gòu)。從而在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、供應(yīng)和銷(xiāo)售環(huán)節(jié)中建構(gòu)起了統(tǒng)購(gòu)、統(tǒng)銷(xiāo)體制。奠定了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。與此同時(shí)，農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位也在由分散的個(gè)體向集中過(guò)渡。農(nóng)業(yè)合作化的全面推行正在從根本上改變基層政府對(duì)農(nóng)村的治理手段。有資料表明，實(shí)行合作化以后，國(guó)家對(duì)農(nóng)村統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)的對(duì)象，由一億幾千萬(wàn)戶(hù)簡(jiǎn)化為幾十萬(wàn)個(gè)合作社。因?yàn)椋瑖?guó)家已不在直接向農(nóng)戶(hù)統(tǒng)購(gòu)糧食、油料等，而直接面向合作社。政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的手段由市場(chǎng)向計(jì)劃過(guò)渡。基層政府的行政行為方式由多樣性向單一過(guò)渡。這樣就空前地強(qiáng)化了政府支配農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的力量。中央政府支配農(nóng)產(chǎn)品及生產(chǎn)資料政策和調(diào)整，促使了基層政府治理農(nóng)村手段的變化。這時(shí)期基層政府體制與行為方式的突出特點(diǎn)，在寧?kù)o體制下行政行為方式悄然變革。

（二）政社合一的化體制

如前所述，隨著我國(guó)社會(huì)主義傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)體制的興起，基層政府行政手段的變革，傳統(tǒng)的或稱(chēng)之為沿襲舊中國(guó)基層農(nóng)村治理外殼的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村體制面臨著被徹底改造的可能。憑心而論，即使不是“制”（特指名稱(chēng)）取而代之，也會(huì)被其他形式所取代。因?yàn)榛鶎诱来娴慕?jīng)濟(jì)管理基礎(chǔ)及其運(yùn)作機(jī)制已完全向計(jì)劃經(jīng)濟(jì)過(guò)渡了。與此同時(shí)，基層政府行為方式又先于體制進(jìn)行了適時(shí)的變革。一種新的基層政府農(nóng)村治理體制呼之欲出了。

隨著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)管理體制在法制上和實(shí)踐上的鞏固，自1958年4月河南省遂平縣查岈山成為了第一個(gè)“”，制在全國(guó)范圍內(nèi)很快取代了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）體制。資料顯示，截止1958年11月，全國(guó)各族農(nóng)民的99.1％，共計(jì)12692萬(wàn)戶(hù)，組成26572個(gè)“又大又公”的，平均每個(gè)公社4777戶(hù)。

制的產(chǎn)生經(jīng)歷了特定的過(guò)程，在此無(wú)須贅述。但從其體制完整成熟的形式看大體是這樣的：縣、、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)小隊(duì)。制建立的微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是大規(guī)模農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的迅速建立。農(nóng)村中農(nóng)民對(duì)土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)由分散向集中的過(guò)渡即由互助組向初級(jí)社向高級(jí)社過(guò)渡。土地由分散向集中，形成一個(gè)特定的生產(chǎn)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理，共同進(jìn)行生產(chǎn)勞動(dòng)。生產(chǎn)工具、生產(chǎn)資料由生產(chǎn)組織成員集體享有。勞動(dòng)產(chǎn)品實(shí)行計(jì)劃分配。這是一種緣自于理想化了的社會(huì)主義大家庭思想傾向下產(chǎn)生的一種集體所有制形式。實(shí)行政社合一、集中管理的體制。它的生產(chǎn)運(yùn)作方式與分散的土地經(jīng)營(yíng)方式有明顯的不同，突出之點(diǎn)就是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、分配等一系列活動(dòng)的集中統(tǒng)一。統(tǒng)一由生產(chǎn)組織單位如生產(chǎn)隊(duì)（或者更高一層級(jí)）計(jì)劃進(jìn)行。排斥任何形式的個(gè)人自己經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。隨著農(nóng)村所有制關(guān)系變革和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)方式在實(shí)踐中的確立和鞏固，傳統(tǒng)社會(huì)主義農(nóng)業(yè)管理體制也開(kāi)始被強(qiáng)化。中央政府進(jìn)一步強(qiáng)化和細(xì)化了統(tǒng)購(gòu)、派購(gòu)政策，使之形成體系，互相銜接，從而逐步地完成了農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)排斥市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革。市場(chǎng)的因素在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理中被鎖定在“歷史”中。必然地基層政府管理農(nóng)村，尤其是管理農(nóng)業(yè)的手段就被行政手段所壟斷。行政指令成為農(nóng)村治理中最有效、最具剛性、最靈驗(yàn)、最普遍的方式。在這一體制下，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)服從政治需要，逐漸喪失了反映農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際的真實(shí)性。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的瞎指揮，各種浮夸風(fēng)開(kāi)始抬頭、盛行、風(fēng)起云涌就不會(huì)顯得可笑了！基層政府行為的價(jià)值取向明顯地偏離了正軌，向政治傾斜。排斥經(jīng)濟(jì)手段、法律手段、思想工作手段，青睞行政手段就是其明顯的特征。這一時(shí)期政府的政治統(tǒng)治職能被大大強(qiáng)化了、突出了。撇開(kāi)制對(duì)錯(cuò)問(wèn)題，來(lái)考察這種行政治理體制的行為方式產(chǎn)生的效果的問(wèn)題，不難看到，這種指令性的行為方式效果是非常明顯的。它使得基層政府在農(nóng)村治理中的主導(dǎo)功能得到空前釋放，尤其強(qiáng)化了政治功能。到“”階段，幾乎扼殺了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。因?yàn)檫@一時(shí)期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)微觀行為主體（農(nóng)戶(hù)）生產(chǎn)積極性已降至最低點(diǎn)。“平均主義”、“大鍋飯”、“出工不出力”的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制，已從根本上抑制了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。制體制下，政府行為方式單一而有效。雖然這一時(shí)期農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于建國(guó)后的低谷，“”期間還一度走向崩潰的邊緣。但農(nóng)村社會(huì)總體上卻保持著驚人的穩(wěn)定。這只能歸功于政治的力量。政治力量保以有如此大的功效呢？從社會(huì)結(jié)構(gòu)變化看這一問(wèn)題可能會(huì)有很大啟示。自古以來(lái)中國(guó)社會(huì)一直處于靜態(tài)型的農(nóng)業(yè)社會(huì)狀況，社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系處在漫長(zhǎng)的緩慢變化中。新中國(guó)成立后，黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立了社會(huì)主義制度，社會(huì)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生了巨大變化，尤其在農(nóng)村建立起了集體所有制經(jīng)濟(jì)，中國(guó)社會(huì)從形式上開(kāi)始擺脫幾千年的固有的靜止?fàn)顩r向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)社會(huì)過(guò)渡。但事實(shí)上直到1979年農(nóng)村實(shí)行土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制前的30年中，這種過(guò)渡是極為緩慢的，還未能真正從靜態(tài)型農(nóng)業(yè)社會(huì)的陰影中掙脫出來(lái)。因?yàn)殪o態(tài)型農(nóng)業(yè)社會(huì)最大的一個(gè)特征是社會(huì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性主要靠政治力量來(lái)維持，“使社會(huì)諸要求以特定方式結(jié)合為一個(gè)整體的力量，在近代社會(huì)的政治權(quán)力，社會(huì)組織、市場(chǎng)和輿論，在古代社會(huì)主要是靠政治力量，政權(quán)以外的社會(huì)組織本身就不發(fā)展，所能起的中介作用不會(huì)很大，自然經(jīng)濟(jì)下市場(chǎng)的調(diào)節(jié)力也有限，而政治權(quán)力卻很強(qiáng)大，無(wú)處不起作用。”[4]在人民公計(jì)實(shí)行政社合一，集中管理體制下政府治理農(nóng)村中政治功能過(guò)度強(qiáng)化。在階級(jí)斗爭(zhēng)一抓就靈的政治氛圍里，即使是中國(guó)最偏僻的山村，目不識(shí)丁的農(nóng)民也在使用政治斗爭(zhēng)的武器，從而使農(nóng)村社會(huì)保持著固有的穩(wěn)定。這一點(diǎn)足以說(shuō)明，我國(guó)社會(huì)實(shí)質(zhì)上還沒(méi)有真正邁開(kāi)大步向現(xiàn)代型農(nóng)業(yè)社會(huì)過(guò)渡。這從一個(gè)側(cè)面折射出，在這種社會(huì)結(jié)構(gòu)之下基層政府的行政行為又主要的是行政指令了。

（三）政社分設(shè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村體制的建立

黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)后，我國(guó)各條戰(zhàn)線(xiàn)都開(kāi)始了撥亂反正，工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)。在小平同志倡導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)始了20余年的改革開(kāi)放。我國(guó)農(nóng)村首先在土地經(jīng)營(yíng)方式上作了改革，從1979年起實(shí)行了以家庭為單位聯(lián)產(chǎn)承包、雙層經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)分結(jié)合的責(zé)任制。從實(shí)質(zhì)上講，這次改革沒(méi)有觸及土地所有制的基礎(chǔ)，土地國(guó)有、集體所有仍然沒(méi)有改變。只是土地使用權(quán)或稱(chēng)為經(jīng)營(yíng)權(quán)的改革。農(nóng)民在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)上獲得了真正的自由權(quán)。從而再次激發(fā)了中國(guó)農(nóng)民的積極性。中國(guó)農(nóng)民長(zhǎng)期習(xí)慣于自耕方式，他們視土地為生命。正如一位學(xué)者所說(shuō)：“美國(guó)農(nóng)民把土地看作商品，中國(guó)農(nóng)民則把農(nóng)場(chǎng)看作嬰兒。”[5]他們對(duì)土地深厚感情是根深蒂固的。“”使農(nóng)民獲得了土地，激發(fā)了他們經(jīng)營(yíng)土地的積極性。然而以隊(duì)為基礎(chǔ)的集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)方式的實(shí)行，在讓廣大農(nóng)民品嘗了新體制的激動(dòng)之后，又使他們隱隱感到了那種人人有份，集體所有卻缺乏自由支配權(quán)的耕作方式，離他們的渴望有了相當(dāng)?shù)木嚯x。削弱了他們對(duì)土地的熱情。自然地也就降低了對(duì)猶如是抱養(yǎng)的“嬰兒”的關(guān)心和撫愛(ài)。加之，政治運(yùn)動(dòng)波及廣大農(nóng)村，人們之間的關(guān)系搞成人人自衛(wèi)，生產(chǎn)積極性的發(fā)揮也就喪失了群眾基礎(chǔ)。此外，這種經(jīng)營(yíng)方式還脫離了中國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平，脫離歷史傳統(tǒng)習(xí)慣。最終由新的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式取代也屬必然。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)的村占總村數(shù)的98.2％，承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶(hù)占農(nóng)戶(hù)數(shù)的96.3％，家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地面積占總土地面積的98.6%。[6]與此同時(shí)，國(guó)家也同步開(kāi)始了農(nóng)業(yè)流通體制改革，80年代，中央出臺(tái)了一系列農(nóng)業(yè)流通體制改革的政策，如提高糧、棉等18種主要農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)，提高部分農(nóng)副產(chǎn)品銷(xiāo)售價(jià)；有計(jì)劃、有步驟地逐步放松和放開(kāi)農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購(gòu)、派購(gòu)和統(tǒng)銷(xiāo)政策。放松了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)得過(guò)死的局面。1985年國(guó)家正式宣布停止了統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策，而代之以合同制。農(nóng)業(yè)計(jì)劃體制中開(kāi)始引入了市場(chǎng)機(jī)制。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)管理體制在微觀領(lǐng)域中開(kāi)始了蛻變。制失去了存在的微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。這時(shí)期的基層政府農(nóng)村治理體制和行為方式也進(jìn)行了相應(yīng)的變革。1983年，中共中央發(fā)出《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題》，對(duì)體制的改革作了明確規(guī)定，指出：“的體制，要從兩方面進(jìn)行改革。這就是實(shí)行生產(chǎn)責(zé)任制，特別是聯(lián)產(chǎn)承包制；實(shí)行政社分開(kāi)。”同年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出了關(guān)于政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知。即，實(shí)行政社分設(shè)，改變政社合一體制，分別建立作為基層政權(quán)組織的鄉(xiāng)政府和獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)的合作經(jīng)濟(jì)組織。自83年10月起到85年春，全國(guó)共建立9.2萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)（含民族鄉(xiāng)）、鎮(zhèn)人民政府。除少部分省有以原大隊(duì)為單位改為“鄉(xiāng)”外，其余絕大部分省、自治區(qū)、直轄市基本是以原公社為單位建鄉(xiāng)。鄉(xiāng)所轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村地區(qū)性的經(jīng)濟(jì)組織形式也實(shí)行了多樣化的改革。有的以原生產(chǎn)隊(duì)為單位，有的以村為單位，有的以“鄉(xiāng)”為單位設(shè)立了農(nóng)業(yè)合作社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合組織、農(nóng)工商公司或保留原稱(chēng)生產(chǎn)隊(duì)等合作社組織。勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)性質(zhì)不變，土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)行農(nóng)戶(hù)分散經(jīng)營(yíng)與集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。至此，我國(guó)基層政府農(nóng)村治理體制恢復(fù)了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))建制（與50年代初期有了較大的不同）。實(shí)行了縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村民委員會(huì)或村公所（辦事處）、社(村、隊(duì))的組織體制。隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包，雙層經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的確立和完善以及國(guó)家關(guān)于農(nóng)業(yè)流通體制改革的深入，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在逐步引入市場(chǎng)機(jī)制后，逐步向市場(chǎng)化取向過(guò)渡。進(jìn)入90年代后，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品綜合商品率已達(dá)60％以上。這標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)業(yè)由傳統(tǒng)靜態(tài)型真正向現(xiàn)代化型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。這一時(shí)期基層政府的行為明顯地表現(xiàn)出了過(guò)渡性的特征，行政手段和經(jīng)濟(jì)、法律等手段的混合。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革不斷地在深化，基層行政體制改革明顯地滯后，基層政府職能未進(jìn)行徹底轉(zhuǎn)變，行政運(yùn)行機(jī)制嚴(yán)重不適應(yīng)變化著的市場(chǎng)機(jī)制的要求。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的產(chǎn)、供、銷(xiāo)分割的部門(mén)設(shè)置沒(méi)有徹底更改，命令、指派等仍舊是鄉(xiāng)級(jí)政府行為的主要方式，領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法沒(méi)有大的改變。基層政府行為方式在迅速變化著的管理對(duì)象面前顯得猝不及防，捉襟見(jiàn)肘，已不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求。

二、處于壓力型體制下的基層政府行為方式考察

我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)體制對(duì)農(nóng)業(yè)資源實(shí)行計(jì)劃配置，農(nóng)業(yè)服從國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃總要求，為了盡快建立起工業(yè)化體系，農(nóng)業(yè)支援工業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總戰(zhàn)略，建立在這一基礎(chǔ)之上的基層政府體制就帶有了高度集權(quán)化的特征，是一種典型的“動(dòng)員體制”[9]，即集中社會(huì)資源重點(diǎn)實(shí)行某些領(lǐng)域建設(shè)。政府農(nóng)業(yè)管理體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置基本上是按部門(mén)、產(chǎn)品設(shè)置。部門(mén)管理權(quán)力高度集中，行政動(dòng)員能力非常強(qiáng)，各個(gè)領(lǐng)域中按行政指令對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行層層分解、調(diào)撥，由政府計(jì)劃配置資源。國(guó)家依托由基層政府為基礎(chǔ)的統(tǒng)一嚴(yán)密的組織體系主導(dǎo)國(guó)家和社會(huì)絕大多數(shù)事務(wù)。顯然，這時(shí)期基層政府行為主要依賴(lài)于強(qiáng)化了的行政權(quán)力，體現(xiàn)出單一行政命令的控制方式。改革開(kāi)放以后的這種行政體制開(kāi)始被打破，處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的基層政府體制具有了一種明顯的“壓力型”特征：一方面，政府在主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)體制在向市場(chǎng)化過(guò)渡的同時(shí)，又承受著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力；另一方面，現(xiàn)行體制受到了社會(huì)結(jié)構(gòu)大變化產(chǎn)生的諸多方面的壓力；此外，它還時(shí)刻承受著新生機(jī)制對(duì)傳統(tǒng)窠臼的撞擊。總之，生存危機(jī)這一動(dòng)和界的現(xiàn)象明顯地在轉(zhuǎn)型時(shí)期基層政府體制中體現(xiàn)出來(lái)。

壓力型體制使基層政府行為的價(jià)值取向明顯地向經(jīng)濟(jì)利益偏移。中央政府下放給地方較大的自治權(quán)力，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)力，大大激發(fā)了地方搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)的積極性。地方政府為加快發(fā)展向基層政府下達(dá)了強(qiáng)硬的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，普遍采用經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合同形式，要求鄉(xiāng)級(jí)政府與上級(jí)部門(mén)簽訂責(zé)任書(shū)。而地方財(cái)政的分鍋吃飯，基數(shù)包干，結(jié)余歸當(dāng)?shù)刎?cái)政的做法則更強(qiáng)化了基層政府行為偏向經(jīng)濟(jì)利益的趨向，在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，基層政府直接主導(dǎo)和參與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。基層政府具有了較強(qiáng)的財(cái)力支配權(quán)，獨(dú)立意識(shí)較強(qiáng)，利益目標(biāo)也較明確，由此大大強(qiáng)化了基層政府利益意識(shí)，其積極作用是調(diào)動(dòng)起政府部門(mén)及公務(wù)員抓經(jīng)濟(jì)，尤其是上項(xiàng)目、搞投資、內(nèi)引外聯(lián)的積極性，掀起了一輪地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)熱潮，地方經(jīng)濟(jì)有了很大發(fā)展。其負(fù)面作用是嚴(yán)重削弱了基層政府的公共服務(wù)職能。由于管理制度不健全，尤其是行政監(jiān)督機(jī)制缺乏，致使貪污、腐敗和不正之風(fēng)盛行，嚴(yán)重?fù)p害了人民政府的形象。壓力型基層政府體制的運(yùn)行模式通常是圍繞各種指標(biāo)，多數(shù)為量化的指標(biāo)層層進(jìn)行分解、派發(fā)、落實(shí)、評(píng)估。由于農(nóng)村市場(chǎng)化的取向不可逆轉(zhuǎn)，行政命令的受體多數(shù)喪失，基層政府行為通過(guò)命令的方式較難取得成效。在政府職能沒(méi)有完全轉(zhuǎn)向以適就市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求，行政體制未徹底進(jìn)行改革的情況下，基層政府行為選擇了“行政承包制”的方式實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，這實(shí)際上是一種“政治承包”的方式，是在行政權(quán)力以指令方式失效后的一種替代，是市場(chǎng)領(lǐng)域中普遍存在的“合同契約”關(guān)系在國(guó)家政治社會(huì)中的一種滲透。上級(jí)部門(mén)將產(chǎn)值、利潤(rùn)、成本、工資獎(jiǎng)金以及稅收、計(jì)劃生育、社會(huì)治安等等指標(biāo)確定后，與基層政府以“責(zé)任書(shū)”的形式進(jìn)行落實(shí)。基層政府以同樣的方式又與所轄的村委會(huì)（村公所、辦事處）及相關(guān)的職能部門(mén)簽訂“任務(wù)書(shū)”，層層責(zé)任制使政府目標(biāo)層層分解，層層落實(shí)。這種行為方式力圖改變長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)行政制度中權(quán)責(zé)不明確，大鍋飯的狀況，在實(shí)踐中確實(shí)收到了一定的成效。尤其是在行政指令方式喪失受體后，農(nóng)村治理中行政權(quán)力形成“真空”的狀況下，鞏固了基層政府主導(dǎo)農(nóng)村治理的作用。但是，它的負(fù)面作用也很大，尤其是在經(jīng)濟(jì)體制改革明確了市場(chǎng)化取向之后，它給農(nóng)村市場(chǎng)主體的培養(yǎng)、政府職能向服務(wù)型的轉(zhuǎn)化等帶來(lái)了不利的影響，歸納起來(lái)有這樣一些方面：

其一，“行政承包制”強(qiáng)調(diào)目標(biāo)忽視手段，容易造成對(duì)行政相對(duì)人利益的損害。通常責(zé)任書(shū)只規(guī)定完成的目標(biāo)，而不規(guī)定完成的“路徑”。對(duì)未按期完成或達(dá)到的指標(biāo)則實(shí)施適應(yīng)的處罰，主要是經(jīng)濟(jì)的處罰。它將責(zé)任部門(mén)或個(gè)人的利益包括提級(jí)、晉升、工資、資金、獎(jiǎng)勵(lì)等緊密聯(lián)系。在許多地方責(zé)任人員還須交納抵押金。這樣責(zé)任人在完成任務(wù)的過(guò)程中就極容易采用一些違反行政原則、法律原則的手段。更為嚴(yán)重的是他無(wú)法遏制責(zé)任人越權(quán)行政、違法行政、法外行政，嚴(yán)重?fù)p害公民的合法權(quán)益。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村地方治理中基層公務(wù)員存在著為人民服務(wù)意識(shí)談漠，濫用、非法動(dòng)用警力，工作方法粗暴等等各種違法、違紀(jì)現(xiàn)象屢禁不止，處在高發(fā)期狀態(tài)，這與基層政府行政行為方式不妥當(dāng)有著直接的聯(lián)系。

其二，“行政承包制”強(qiáng)化了基層政府干預(yù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能，不利于農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的培育。確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要之點(diǎn)在于市場(chǎng)主體的培養(yǎng)和發(fā)展，政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的功能應(yīng)該是通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿如價(jià)格、稅收、利率等進(jìn)行體現(xiàn)。政府應(yīng)從直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的狀況下逐步退出來(lái)，盡量減少對(duì)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)的直接干預(yù)，讓市場(chǎng)主體自由地在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、管理活動(dòng)。然而，在壓力型體制下的政府“行政承包”行為卻與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化相背逆。由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的壓力，地方財(cái)政收支要實(shí)現(xiàn)平衡，加上地方利益的驅(qū)動(dòng)，基層政府更進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及所轄經(jīng)濟(jì)實(shí)體的控制。因?yàn)槠髽I(yè)數(shù)目的增加，產(chǎn)值的增長(zhǎng)，投資項(xiàng)目的擴(kuò)大，利潤(rùn)的增長(zhǎng)已納入了基層政府領(lǐng)導(dǎo)人政績(jī)的范疇，并且占了很重的分量。在基層政府的“行政承包”書(shū)中也包括了上述目標(biāo)，在追求增長(zhǎng)速度、憑增長(zhǎng)指標(biāo)論政績(jī)氛圍中，基層政府大量履行企業(yè)家的行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人員大量參與本地企業(yè)活動(dòng)，進(jìn)行選項(xiàng)目、跑貸款、拉關(guān)系、搞生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際上就是當(dāng)?shù)匾恍┼l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的董事長(zhǎng)、總經(jīng)理。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)管理體制中存在著的“政企不分”的“體制病”在現(xiàn)實(shí)中并沒(méi)有根治，甚至還一度達(dá)到了“高危期”。由于熱衷于企業(yè)活動(dòng)，基層政府對(duì)構(gòu)建社會(huì)化服務(wù)體系，著力培養(yǎng)農(nóng)村市場(chǎng)主體，解決農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的諸多矛盾如小生產(chǎn)者與大市場(chǎng)的矛盾，農(nóng)產(chǎn)品流通體制不暢，產(chǎn)、供、銷(xiāo)脫節(jié)的矛盾等問(wèn)題重視不夠，作用有限。農(nóng)村社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的構(gòu)建缺乏基層政府有效推動(dòng)，長(zhǎng)此以往勢(shì)必阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

綜上所述，在社會(huì)結(jié)構(gòu)處于重要的轉(zhuǎn)折時(shí)期，面臨諸多的挑戰(zhàn)，基層政府在努力地去適應(yīng)，在政府行為方式上實(shí)行了一些變革，但這種變革遠(yuǎn)落后于現(xiàn)實(shí)的要求。而今，政府管理制度不嚴(yán)格，管理手段落后，工作方法不適應(yīng)等問(wèn)題相當(dāng)突出，其中基層政府行為方式存在的問(wèn)題尤為突出，嚴(yán)重地影響了政府行政管理質(zhì)量。當(dāng)前農(nóng)村治理中干群關(guān)系緊張，惡性事件層出不窮，與基層干部作風(fēng)漂浮、工作方法欠妥是有直接關(guān)系的。黨和政府長(zhǎng)期以來(lái)形成的說(shuō)服教育、疏導(dǎo)、服務(wù)、全心全意為人民服務(wù)等優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)被忽略了，引不起足夠的重視。而行政處罰、經(jīng)濟(jì)處罰、法律制裁等卻成為通行無(wú)阻的方法，基層政府行為方式問(wèn)題應(yīng)引起黨和政府、社會(huì)各界關(guān)注。基層政府處于政權(quán)的基礎(chǔ)領(lǐng)域，是黨和政府聯(lián)系廣大農(nóng)村的橋梁和紐帶，中央和地方各級(jí)組織關(guān)于農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的政策最終都要經(jīng)這一層次落實(shí)，基層政府公務(wù)員的形象直接反映政府的形象。基層的鞏固就是政權(quán)的鞏固，農(nóng)村的穩(wěn)定就是社會(huì)的穩(wěn)定，應(yīng)當(dāng)成為世人的共識(shí)。

最后，筆者借用行政科學(xué)奠基人伍德羅·威爾遜在《行政學(xué)研究》中說(shuō)過(guò)的話(huà)來(lái)喚起人們關(guān)注政府行為方式研究問(wèn)題，他說(shuō)：“我們的政府如同一個(gè)身強(qiáng)力壯小伙子一樣，其機(jī)能已經(jīng)得到發(fā)展，身材已經(jīng)長(zhǎng)大，但在動(dòng)作方面卻變得笨拙了。其精力和年齡的增長(zhǎng)，都已和其所具有的生活技能不相適應(yīng)。它得到了力量，但卻不具備相應(yīng)的行為。”[10]

注釋?zhuān)篬1][2][3]費(fèi)孝通《江村經(jīng)濟(jì)—中國(guó)農(nóng)民的生活》，第77頁(yè)、第373頁(yè)、第373頁(yè)，江蘇人民出版。[4][5]馮爾康主編《中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的演變》，第244頁(yè)、第241頁(yè)，河南人民出版社。[6]陳吉元、陳家驥、楊勛主編《中國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷》(1949-1989)，第589頁(yè)，山西經(jīng)濟(jì)出版社。[7][8]國(guó)務(wù)院研究課題組編著《農(nóng)村、市場(chǎng)、政府》第585頁(yè)、第255頁(yè)，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社。[9]榮敬本、崔之元等著《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變———縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革》，第17頁(yè)，中央編譯出版社。[10]《公共行政學(xué)經(jīng)典著作選讀》，第9至10頁(yè)，國(guó)家行政學(xué)院編印。