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山西臨汾市吉縣與陜西延安市宜川縣分居黃河壺口兩岸。為了開發壺口旅游資源，雙方競相降低票價，爭奪客源，甚至出臺限制導游帶團到對岸觀瀑的規定。

今年上半年，中央在宏觀經濟問題上啟動和推進的兩件大事意義深遠：其一，一系列宏觀調控政策措施相繼出臺，這一舉措被譽為意味深長的“60天部署”直指地方政府行政主導的投資熱。其二，中央關于區域經濟發展的規劃也進入緊鑼密鼓編制之時。

兩件大事則標志著，我國經濟運行中長期被忽略而又沒有很好解決的地區經濟發展問題將成為深化新一輪改革的切入點。

遏制以行政區劃為界限的“地方政府經濟圈”現象，加速建設“市場主體型經濟圈”，是計劃經濟真正轉型到市場經濟的重要步驟。

地方政府經濟行為異化

長期以來，中國的地方政府在其施政范圍的行政區劃內的經濟中發揮著主體作用，是事實上的資源配置主體、投資活動的主要組織者。地方政府的這一作用使其經濟行為有著強烈的行政導向性。云南省委、省政府2003年聯合發出《關于加快非公有制經濟發展的若干意見》，憑借“行政力”硬性規定，對企業或企業家的財產進行扣押和查封要按企業規模分別向各級政法委報批，不同級別的企業家享受不同檔次的特殊照顧。而在距昆明僅一個多小時車程的云南省貧困縣——玉溪市峨山彝族自治縣，2002年12月新一屆縣領導班子走馬上任后，視“玉溪市上馬一個年產百萬噸級的大型鋼鐵項目”于不見，短短一年時間內新上煉鐵、焦化等大大小小近30個工業項目，這些美其名曰“招商成果”的小冶煉企業的生命周期卻只有3年至5年。在我國中部地區的一個城市，甚至制定“政府招商人人有責”的死命令，把招商目標分解到每一位公務員頭上，完不成就扣發一個月工資。

地方政府經濟行為還帶有明顯的功利性。這表現在生產力布局上，或追求短期內見效快的項目，或盲目追求優先產業；在制度供給上，地方政府制定的經濟發展規則和政策則凸顯行政區本位特征。

全國31個省市自治區中只有個別省份出產煙草，但有30個省市自治區分別擁有自己的卷煙廠。

再以“各地優惠政策大賽”為例，福建南平市去年在引進一個外商投資的電解鋁項目時，給出電價0．4元的優惠，但江西一個市給出更低的電價，結果這家企業選擇在江西落戶。

國家的稅收規定被架空，許多地方政府早已突破“兩免三減半”的企業所得稅的優惠政策底線，私下競相降低門檻，行“十免、二十減半”之實。上海某園區為吸引一家臺資企業入園，就曾開出“所得稅10年全免，免稅期后稅率優惠15％”等優惠條件。

行政區劃是地方政府進行經濟活動的空間范圍，在處理區際關系上，地方政府經濟行為表現出明顯的排他性。

在江蘇省常州市，當地政府為了保護本地的摩托車生產企業，規定只有購買本地品牌的摩托車，掛牌上戶才給予優惠，一路“綠燈”。蘇北個別地方為了保護本地啤酒產業，一到夏天，地方政府就以印發“紅頭文件”或通過行政手段的方式，在交通要道設卡檢查，限制外地啤酒入境。而在山西省壺關縣，縣人民政府2001年竟以壺政發［2001］10號發文，成立壺關縣礦業公司，并授權該公司在本縣交通要塞設立關卡、欄桿進行檢查收費，強制要求本縣采礦經營戶只能將礦石銷售給該縣常平集團，不準銷往外地。在地方政府作為地區經濟發展主導力量和地方政府經濟行為異化的情況下，我國形成了一個個以行政區劃為界限的“地方政府經濟圈”。按行政層級劃分，這一個個“地方政府經濟圈”又可分為省級政府經濟圈、地市級政府經濟圈、縣級政府經濟圈三大類。大量的多層次的“地方政府經濟圈”各自獨立運行，構成我國獨特的分割的地區經濟運行格局。

宏觀經濟領域的異化

“政府、企業、市場”是現代經濟社會中最基本的三角關系。我國市場化取向改革的基本任務就是理順這一三角關系。但在“地方政府經濟圈”格局下，我國“政府、企業、市場”三角關系至今仍處于“剪不斷、理還亂”的異化狀態。記者近年進行國企、民企專題調研時發現，地方政府成為企業組織的“影子主管部門”現象普遍存在，大大限制企業獨立經濟主體地位的形成。

在改革國企方面，中央已確定股份化、市場化方向，但一些地方政府傾向于把企業做大，再把權抓到自己手中，想當“紅頂商人”，使國企產權問題一直陷入“明晰困境”。而在民企發展方面，誕生于市場經濟土壤的許多民營企業卻主動回到地方政府的“保護傘”之下，并積極向地方政府“尋租”，甚至拿錢在政府部門謀一官位頭銜，弄個“商人紅頂”，以便使自己在不規范的市場競爭中保持有利地位。綜觀1999年以來的政府官員腐敗大案，幾乎沒有哪個案件中沒有私營企業主的身影，也沒有哪個腐敗官員能夠躲避私營企業主的“銀彈”攻擊。“地方政府經濟圈”的排他性特征造成全國市場處于分割狀態，商品和要素的自由流動受阻，市場機制在更大的區域內優化資源配置功能失效。有關資料顯示，我國各省之間的貿易壁壘從20世紀80年代以來一直在增加；消費者購買本省生產的商品數量是其他省的21倍。據調查，貴州、云南、廣西三省區旅游資源豐富，但三省區各自從局部利益出發規劃，互相分割市場，客流資源不能共享，“西南大旅游”概念提了多年一直未能實現。即使在云南省境內，麗江與西雙版納兩地旅游資源也仍處于“分治”狀態。“地方政府經濟圈”造成的宏觀經濟領域另一種異化現象是，拉動經濟增長的“三架馬車”——投資、消費和出口的關系失衡。“無大局觀的功利性投資熱”是“地方政府經濟圈”的內在頑疾。說它“無大局觀”，是因為很多投資并沒有與國家產業政策有效結合，并沒有著眼國民經濟結構大局，有些甚至是在國家喊“停”情況下“大干快上”的。這種地方政府行政主導的投資無序增長與一定的消費需求、出口需求矛盾，宏觀經濟不穩定風險加劇。以電解鋁為例，投資增長與消費需求矛盾已經達到驚人程度，全國現有生產能力546萬噸，已經產大于銷，截至宏觀調控前，仍有20個省區市正在熱投電解鋁，在建項目達47個，在建擬建能力有500萬噸，與2002年全國形成的產能相當。

不僅僅像電解鋁行業這樣的低水平過度投資大量存在，高新技術領域的高水平過度投資也很嚴重，去年以來，杭州、無錫、湖北葛店等地分別提出，將斥資100億、200億、41億元巨額投資建設“藥谷”。據有關部門不完全統計，截至目前，全國已有80多個地區或城市先后宣布要建設生物科技園或“藥谷”，但許多“藥谷”名不符實，許多技術是對別人的“克隆”，甚至靠簡單引進生產線。在“地方政府經濟圈”格局下，各地的國際化道路也是各自為政，外向性經濟同構性嚴重，由于缺乏統一的談判協商機制，在外貿出口上過度或惡性競爭，使中國企業在世界上的競爭力成為一個“致命傷”。從長三角三省市近幾年主要出口行業的產值看，名列前幾項的主要行業中就有三項至四項是完全相同的。

內耗損失令人痛惜

“地方政府經濟圈”格局所造成的大量“顯性”、“隱性”經濟損失長期被忽視。在我國資源、資金均不富裕的今天，這種耗費令人痛惜。耗資69億元的珠海機場，因珠三角區域內機場過剩競爭，使用率一直只有6％左右。寧波港的貨物吞吐量為全國第二，并一直呈現“吃不飽”的現狀，但在上海，卻正在投巨資建設洋山港。

法國巴黎國際研究和發展中心經濟學家龐塞特曾專門對中國國內地區壟斷所造成的經濟損失進行專題研究，他的研究成果表明，中國各省之間的關稅在1997年大約相當于46％，而在此10年前大約相當于35％；中國國內地區貿易壁壘大約相當于歐盟各國之間，或是加拿大和美國之間的水平。

行政區邊緣經濟耗費也很大。這種耗費一方面表現在行政區交界地帶共有資源內耗性競爭開發上。山西臨汾市吉縣與陜西延安市宜川縣分居黃河壺口兩岸，壺口瀑布是共有資源。為了開發壺口旅游資源，1989年，宜川縣由西安冶金學院編制了《壺口瀑布風景名勝區總體規劃》，而吉縣由山西省城鄉規劃設計研究院編制了《黃河壺口瀑布風景名勝區總體規劃》。在對外宣傳口徑上，吉縣的宣傳是“中國·吉縣·壺口”；而宜川的宣傳則是“千里黃河一壺收，黃河壺口在延安”。同一風景名勝區由兩個不同的規劃方案指導開發，人為地割裂了壺口作為一個風景名勝區的完整性，形成各自為政的內耗性競爭。另一方面行政區交界地帶成為地方政府不愿管的“真空地帶”，造成位于區域交界地區的水、電、路等基礎設施處在互相分割狀態，如大量斷頭路的存在，相對增加了區際經濟運行交易成本。

在“地方政府經濟圈”格局下，跨區域生態環境整治矛盾調和難，由此引起的環境破壞帶來的經濟損失長期未進入地方政府決策層視野。淀山湖在江浙滬二省一市交界處，作為黃浦江上游，上海為了保持其水源不受污染，要求環淀山湖及黃浦江上游的上海各區縣在周邊不再發展工業。然而在昆山的淀山湖鎮，卻是昆山的一個工業重鎮，工業污水源源不斷流入淀山湖。這一矛盾至今仍無法調處。據統計，珠江70％的水量來自上游西江，但上中下游治理脫節，上游西江至今尚未建成防洪控制性工程，水土流失嚴重，每遇流域性大洪水，均給下游珠三角地區帶來嚴重威脅。據不完全統計，1988年至1998年接連發生多場大洪水，廣西、廣東兩省區受洪災所造成的直接經濟損失達1837億元，年均損失167億元。

根源在于階段性制度安排

表面看，政府的職能錯位催生了“地方政府經濟圈”現象。而實質上，“地方政府經濟圈”現象是計劃經濟向市場經濟轉軌階段初期的必然現象，在我國這一現象得以持續強化，則是在“階段性制度安排”下地方剛性利益格局趨強，中央宏觀調控相對弱化的結果。福建省社會科學院院長嚴正分析說。嚴正說，我國1978年開始的市場化取向改革，是在計劃經濟基礎上起步，在市場經濟“制度空白”的條件下啟動的。在這種情況下，要建設現代工業體系，本來由市場發揮的資源配置作用，只能實行“政府替代”，即由政府憑借強大的行政力量進行制度供給，在所有權關系、資源配置方式等方面，制定最有助于經濟增長的制度規則，直接組織和調控市場運行。這決定了在改革初期地方政府以行政方式在地區經濟中發揮中心作用是必然的。在改革初期實行“政府替代市場”模式，對開啟和推動市場化進程起一定的積極作用。為了使“政府替代”功能順利實現，提高地方政府發展經濟的積極性，改革開放以來，中央政府進行了一系列制度安排，如實行向地方政府“放權讓利”的改革，擴大各級地方政府的經濟管理權限，地方政府在財政、稅收、資源配置、投融資等方面獲得相當的決策權和調控權，導致了以行政區域為界限的“行政區利益格局”形成。同時，中央也相應地把地方社會經濟發展的責任分擔給地方政府，地方政府不僅要解決地方經濟發展短缺性矛盾，還要解決市場化帶來的大量社會矛盾，從而激發了地方政府對本行政轄區范圍內經濟發展的責任意識。

地方政府獲得的這一權力與義務重組，導致地方政府在作為其施政范圍的行政區劃內形成“集權”。加上上級政府考核下級政府的政績優劣以其所轄行政區域經濟發展狀況的好壞為主要標準，地方政府追求行政區域經濟增長最大化的內在動機必然高漲。

尋求區域經濟的突破性變化

記者采訪的多位專家認為，“地方政府經濟圈”現象的治本之道是尋求區域經濟的突破性變化。要加速推動跨區域的“市場主體型經濟圈”的形成。經濟區的存在是客觀的，遵循其客觀規律將現實空間劃分為若干個具有內在聯系的經濟區域，形成若干個市場型經濟圈，是可行的。從“地方政府經濟圈”到“市場主體型經濟圈”的變化，是我國地區經濟發展格局的必然選擇。

實現宏觀調控模式創新。“市場主體型經濟圈”在地域上一般都跨多個行政區，為彌補“市場自身失誤”，必須對市場經濟圈進行區域調控。區域宏觀調控是一項新課題，其手段至少包括：按照經濟區一體化發展要求，組織編制區域規劃，加強對其空間開發的指導與協調；制定統一的產業和投資政策，指導區域成員的投資行為，對區域內產業結構和空間布局進行調整；設立專門的機構，對各行政區進行協調，公正裁判合理解決經濟糾紛，保證規劃得以執行等。從“中央－行政區”格局到“中央－行政區”與“中央－市場經濟圈”并存格局的變化，是我國在區域經濟發展新形勢下宏觀經濟調控格局變革的新任務。立足區域經濟一體化加速政府改革。政府改革由僅著眼于行政區內的職能轉型向立足區域經濟一體化的職能歸位的變化，是政府改革內容的新發展。