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兩千多年來，在數(shù)不清的朝代更迭與治亂循環(huán)中，中國的縣制基本保持穩(wěn)定，長期擔(dān)負(fù)著基層政權(quán)的職能。進(jìn)入二十世紀(jì)后，包括縣制在內(nèi)的行政區(qū)劃如同其他政治制度，已經(jīng)發(fā)生了并正在繼續(xù)發(fā)生著巨大的變化?？h制在現(xiàn)代化、城市化進(jìn)程中面臨怎樣的前途：興耶？廢耶？存耶？亡耶？本文將分析它在二十世紀(jì)中的演變與興革，然后對其未來走向給出一個建議。

一、興縣：二十世紀(jì)的“新縣制”

一個國家在政治現(xiàn)代化領(lǐng)域中，行政現(xiàn)代化常常走在前頭。例如日本，在建立大學(xué)培養(yǎng)高級行政人才，建立現(xiàn)代文官制度，建立警察制度，實(shí)行地方自治，推行行政現(xiàn)代化的各個方面，到十九世紀(jì)末已基本趕上歐美國家；而在建立現(xiàn)代議會、政黨、工會、新聞體制，實(shí)現(xiàn)政治民主化的各個方面，則落后了半個多世紀(jì)。二十世紀(jì)初的中國把日本作為"追趕現(xiàn)代化"的標(biāo)兵，自然也把行政現(xiàn)代化作為政治現(xiàn)代化的主要內(nèi)容。鑒于縣制在傳統(tǒng)行政體系中的關(guān)鍵性作用，縣制改革便成為中國行政現(xiàn)代化進(jìn)程中的重頭戲?？h制改革的目標(biāo)就是要提升縣的地位，推行新縣政，實(shí)現(xiàn)縣自治，從而確立"新縣制".

縣制地位的提升

清末新政，確定按照日本方式實(shí)行地方自治。1909年1月，清廷如期頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》及選舉章程，1910年2月，又頒布《京師地方自治章程》、《府廳州縣地方自治章程》及相應(yīng)的選舉章程。[1]在這些章程中，縣處在官治與自治的結(jié)合部，同時又與府廳州同為上級地方自治團(tuán)體。這就大大地提高了縣的行政地位，使之在建立地方自治、加強(qiáng)地方權(quán)力、減少行政層級等方面，處于樞紐的位置。

地方自治運(yùn)動基本上是以地方紳商為參與主體的紳權(quán)運(yùn)動。與紳權(quán)的伸張相應(yīng)對的是胥權(quán)的削減。1901年，清廷鑒于胥吏制度積弊太深，下令各省將書吏罷斥，另找替代。[2]事實(shí)上，早在十九世紀(jì)后期，在吏部的正式官員編制沒有增加的情況下，從省到縣紛紛成立了大量臨時性的"局"，在其中擔(dān)任各種"委員"的則是日益增多的后補(bǔ)官員。這些候補(bǔ)官員一般都是紳商出身，擁有比胥吏更高的社會地位，由他們來替代胥吏是順理成章的一種選擇。當(dāng)然也有一部分資深、有才干的胥吏成功地轉(zhuǎn)化為新體制中的"科員"、"辦事員".縣政府從官員"與胥吏共天下"到完全實(shí)行官治，其過渡期一直延伸到民國初年。此后，直到1930年代各省陸續(xù)建立行政督察專員制度之前的幾年中，縣的行政地位達(dá)到了秦漢實(shí)行郡縣二級制以來的巔峰。

縣政的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型

縣政的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，主要表現(xiàn)在"三班八房"的退位與"四局"的興起，以及行政與司法的分離。所謂"四局"，是指教育局、警察局、建設(shè)局和財(cái)政局，在1928年南京國民政府頒布《縣組織法》統(tǒng)一機(jī)構(gòu)名稱之前，各地的相應(yīng)機(jī)構(gòu)先后有過許多不同的名目。行政與司法的分離，是指由縣行政長官兼理司法到設(shè)置獨(dú)立的縣法院。

在清末新政中，袁世凱擔(dān)任總督的直隸省表現(xiàn)尤為積極，在許多方面都走在全國的前列。一般認(rèn)為，在清末民初的各項(xiàng)現(xiàn)代化事業(yè)中，興辦新式教育方面的成績最為顯著。例如，直隸新河縣于1906年成立勸學(xué)所后，"先后創(chuàng)立初級小學(xué)百余所"，勸學(xué)所長"親赴各村視察教習(xí)之教授法與學(xué)生之程度，獎勵優(yōu)秀，促其競進(jìn)之心，詳考各村情形，擴(kuò)充學(xué)堂，復(fù)曉鄉(xiāng)民以教育之重要與夫讀書之利益，以啟其向?qū)W之念。女子小學(xué)亦籌設(shè)數(shù)十處，高等小學(xué)肄業(yè)生徒因之俱增"，并在高小內(nèi)附設(shè)了師范。清末至1920年代，直隸各縣均先后設(shè)立了公立高小或完小一至數(shù)所，公立初小數(shù)所，簡易師范一至數(shù)所，村立初小數(shù)十至數(shù)百所不等，不少縣還設(shè)立了多所民眾學(xué)校和一些職業(yè)學(xué)校，中小學(xué)生在校人數(shù)普遍在數(shù)千人以上，有些縣且達(dá)到一萬數(shù)千人之多。[3]1910年3月民政部奏稱："查各省舉辦巡警于上年咨報到齊。其直隸、安徽、廣東等省則已將全省廳州縣巡警成績表冊送到部，江蘇省亦經(jīng)奏稱各廳州縣巡警于元年十月內(nèi)一律辦齊，湖北省上年三月奏舉辦已在八成以外，其余名省或均粗具規(guī)模，或已成立過半，迭據(jù)各該省依限咨明，尚無延誤。"[4]1934年統(tǒng)計(jì)，全國1933個縣中，設(shè)立公安局的有735縣，設(shè)立公安科的116縣；1943年統(tǒng)計(jì)，有519縣設(shè)立了警察局，579縣設(shè)立了警佐室（長警名額不足50名的縣設(shè)警佐室，50名以上的縣設(shè)警察局）。[5]由此可見，在全國普遍建立現(xiàn)代警察制度幾乎用了半個世紀(jì)的時間。而在早期警察局的職掌中，包括了現(xiàn)在十幾個行政部門的職能，因此警政現(xiàn)代化可以視為行政現(xiàn)代化的一個縮影。

1907年，原商部改組為農(nóng)工商部，各省則陸續(xù)建立農(nóng)工商務(wù)局，由勸業(yè)道主持局務(wù)。[6]1930年國民政府頒布《修正縣組織法》后，各地的縣實(shí)業(yè)局改稱建設(shè)局，"舉凡道路建筑、農(nóng)田水利、工礦商業(yè)以及其他公益團(tuán)體事業(yè)之發(fā)展，靡不在籌劃范圍之內(nèi)".[7]清末州縣推行諸項(xiàng)新政，起初被定位為地方自治事務(wù)，國家財(cái)政概不撥款，各州縣必須自行籌集經(jīng)費(fèi)，并設(shè)立機(jī)構(gòu)經(jīng)理。民國《滿城縣志略》寫道："自創(chuàng)設(shè)警察、學(xué)堂、自治、實(shí)業(yè)諸政，所費(fèi)恒以萬計(jì)，一切悉責(zé)之地方，而賦稅正貢已盡數(shù)提解以去，絲毫不為地方存留。于是地方不能不籌費(fèi)，如隨糧附征、補(bǔ)助公益、附加稅等項(xiàng)目，日益繁多，不能不專設(shè)管理機(jī)關(guān)，勢使然也。"這些財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)最初系自發(fā)產(chǎn)生，名稱各地不一。至1909年順（天）直（隸）咨議局成立，正式通過決議，"各縣立理財(cái)所".1928年頒布《縣組織法》，縣財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)先是統(tǒng)一定名為財(cái)務(wù)局，后改稱財(cái)政局。[8]清末新政效法西方和日本的制度，確立了司法獨(dú)立的原則。1906年刑部改為法部，專任司法（行政）；大理寺著改為大理院，專掌審判。隨后大理院確定于各地方成立鄉(xiāng)讞局、地方審判廳、高等審判廳，而以大理院總其成。1909年法部擬定了《各省城商埠各級審判廳、檢察廳編制大綱》，確定在各省城設(shè)高等審判廳，非省城的大商埠（如天津）設(shè)高等審判分廳，各府首縣設(shè)地方審判廳，商埠設(shè)地方審判分廳，縣設(shè)初級審判廳，構(gòu)成"四級三審"的審判體系。

1912年3月10日，中華民國臨時大總統(tǒng)命令，清廷頒布的上述《編制大綱》繼續(xù)施行。[9]1935年7月1日，修正的《法院組織法》開始實(shí)施，清末以來的四級三審制改為三級三審制，地方法院建在縣一級，不再是縣法院的上級法院。同年4月分布的《縣司法處組織條例》規(guī)定：凡未設(shè)法院各縣之司法事務(wù)，暫由縣政府設(shè)司法處處理之，廢止縣長兼理司法的制度。[10]中共領(lǐng)導(dǎo)的各根據(jù)地，在縣一級基本上沒有建立過法院，先后設(shè)有承審室、司法處、司法科等主管審判的政府機(jī)構(gòu)。

中華人民共和國成立后，中央人民政府于1951年9月頒布《人民法院暫行組織條例》和《各級地方人民檢察署暫行組織條例》，確定人民法院分為三級：最高人民法院及其在各大行政區(qū)的分院，省級人民法院及其在各專區(qū)的分院或分廳，縣級人民法院。各級人民檢察署的設(shè)置與人民法院同。二者均在同級人民政府的編制內(nèi)，并受后者的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。1954年新憲法通過后人民法院實(shí)行四級二審制：縣、市、轄區(qū)設(shè)基層人民法院，地區(qū)、自治州、較大的市和直轄市內(nèi)設(shè)中級人民法院，省、自治區(qū)、直轄市設(shè)高級人民法院，以及最高人民法院。各級人民檢察院的設(shè)置與人民法院同。二者不再是人民政府的組成機(jī)構(gòu)，"一府兩院"均向同級人民代表大會負(fù)責(zé)。[11]1952年政務(wù)院規(guī)定縣人民法院員額：特等縣12人，甲等縣11人，乙等縣10人，丁等縣9人；人員設(shè)置：院長、副院長各1人，秘書、科員各1人，審判員4至8人，接待員1人，勘驗(yàn)員1人，書記員1人。[12]到1955年前后，各省才普遍建立和充實(shí)了縣級人民法院、檢察院的機(jī)構(gòu)和人員。

南京臨時政府成立不久，于1912年2月2日公布了《法官考試條例》，于2月4日至7日舉行了中華民國第一屆司法官考試，錄取沈毓奎等18人。緊接著，臨時大總統(tǒng)在提請參議院議決法制局?jǐn)M定的《法官考試委員職官令》及《法官考試令》的咨文中，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)所有司法人員，必須經(jīng)法官考試合格，方得任用。[13]相對其他公務(wù)員種類來說，民國時期的法官考任制度是執(zhí)行得最好的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京政府若干年內(nèi)任用的380名法官中，不通過考試而任用者僅16人。國民政府司法院院長居正稱，自1927年至1936年的十年間"考試錄取之法官計(jì)八百十八人，連以前計(jì)之約一千四百余人，占全國法官人數(shù)的三分之二".[14]雖然縣級地方法院在全國的普及相當(dāng)遲緩，但本著寧缺毋濫的原則，基本上保證了法官的質(zhì)量?？h自治的理論與實(shí)踐

清末地方自治的重點(diǎn)是城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治，府廳州縣作為上級地方自治單位，實(shí)行的是一種半官治、半自治的體制——既有作為朝廷命官的行政長官，又有議事會、參事會等地方自治組織，但最后決定權(quán)在官治一方。對于議事會及參事會之議決事件，府廳州縣長官有交令復(fù)議及核銷之權(quán)；督撫遇有不得已情節(jié)，可咨請民政部解散府廳州縣議事會。袁世凱掌權(quán)時，于1914年下令停止進(jìn)行地方自治，并令內(nèi)務(wù)部重新厘定自治制度。當(dāng)年12月，政府公布《地方自治試行條例》，確定以縣下的區(qū)作為地方自治單位。此外，省的地位問題一直是民初政爭的焦點(diǎn)。起初，國民黨極力主張實(shí)行省自治和省長民選，后來聯(lián)省自治運(yùn)動興起，國民黨又轉(zhuǎn)到反對者的立場上。孫中山經(jīng)過反復(fù)考慮后，選擇以縣為地方自治單位。[15]他在1920年3月1日的《地方自治實(shí)行法》中確定："地方自治之范圍，當(dāng)以一縣為充分之區(qū)域。"[16]此前，北京政府也于1919年9月7日公布了《縣自治法》[17].國民政府成立后，按照孫中山制定的《建國大綱》，積極推行縣自治?？h自治的涵義包括自治法人、自治行政、自治財(cái)政、自治選舉等項(xiàng)內(nèi)容，下面逐一介紹它們的具體進(jìn)展。

抗日戰(zhàn)爭初期，國民黨為貫徹《抗戰(zhàn)建國綱領(lǐng)》，決定制定并實(shí)施"新縣制".1939年9月19日，國民政府公布《縣各級組織綱要》，首次在正式法規(guī)中明確規(guī)定："縣為地方自治單位"，"縣為法人".公法人具有法律上的獨(dú)立人格，不再僅僅是上級政府的人。這意味著：（1）縣作為地方自治團(tuán)體，在法律范圍內(nèi)，得為單獨(dú)的意思表示，得自行處理地方的事務(wù)，而不受干涉；（2）縣有獨(dú)立的財(cái)源與財(cái)產(chǎn)，受法律之保障（《建國大綱》第十一條）；（3）明示地方自治團(tuán)體之層級，"縣為法人"即確定縣是國家行政區(qū)劃體系中享有自治權(quán)的實(shí)級，而縣以上之行政督察專員公署和縣以下之區(qū)署則不是實(shí)級。[18]國民政府時期的縣自治與清末民初的地方自治，在性質(zhì)上已經(jīng)截然不同。清末自治注重的是"官辦"與"民辦"的區(qū)分，各種自治團(tuán)體在一定程度上還屬于私法人的性質(zhì)，其主持者不具有公務(wù)員的身份，行政公署與自治機(jī)關(guān)涇渭分明?？h自治注重的是"中央"與"地方"的區(qū)分，按孫中山的說法，就是"將地方上的事情，讓本地方人民自己去治".[19]上級委辦事項(xiàng)與縣自治事項(xiàng)，都是"地方上的事情"；"縣市行政與地方自治打成一片"，行政公署與自治團(tuán)體混合為"整個機(jī)關(guān)"；自治"官辦"，即由地方公務(wù)員取代地方士紳來辦理地方自治。"地方上的事情""悉由縣長總其成"、"統(tǒng)一指揮"，"使成整個之機(jī)體，俾收臂指相使之實(shí)效"，因此"新縣制"規(guī)定縣長職責(zé)為：（1）受省政府之監(jiān)督，辦理全縣自治事項(xiàng)；（2）受省政府之指揮，執(zhí)行中央及省委辦事項(xiàng)。[20]清末舉辦各項(xiàng)新政，正稅中并無一文開支，而是由地方另行籌措自治經(jīng)費(fèi)。1919年，北京政府頒布《縣自治法》，規(guī)定縣自治團(tuán)體之經(jīng)費(fèi)有以下五款：（1）縣自治團(tuán)體財(cái)產(chǎn)之收入；（2）縣自治團(tuán)體公共營業(yè)之收入；（3）縣自治稅；（4）使用費(fèi)及規(guī)費(fèi)；（5）過怠金。[21]但是，當(dāng)時的政府并沒有制定出縣自治稅的具體法規(guī)，因此縣自治經(jīng)費(fèi)的主要來源仍然是各種賦稅的地方附加及其田賦附加。國家財(cái)政與地方自治經(jīng)費(fèi)分為兩截的作法從清末一直延續(xù)到國民政府時期。1920年代末的定縣，縣公署與區(qū)公所的開支由省財(cái)政廳撥付，由縣財(cái)務(wù)局管理的自治經(jīng)費(fèi)包括下列五項(xiàng)開支：黨費(fèi)（國民黨縣黨部經(jīng)費(fèi)，占15.6%）、政費(fèi)（"四局"辦公費(fèi)、公安經(jīng)費(fèi)等，占40.7%）、教育費(fèi)（占36.5%）、建設(shè)費(fèi)（占1.4%）、特別費(fèi)（占5.9%）。[22]1934年的第二次全國財(cái)政會議議決通過《財(cái)政收支系統(tǒng)法》，呈經(jīng)國民政府公布施行。這是繼1913年民國政府頒布《國家稅、地方稅劃分標(biāo)準(zhǔn)》，劃分中央財(cái)政與地方（省）財(cái)政后，首次確定將兩級財(cái)政改為中央、省、縣市三級財(cái)政。1937年3月，國民政府又頒布《財(cái)政收支系統(tǒng)法施行條例》。[23]1941年11月8日國民政府明令次年1月1日起施行《改訂財(cái)政收支系統(tǒng)實(shí)施綱要》，將全國財(cái)政分為國家財(cái)政與自治財(cái)政：前者包括原屬中央省與行政院直轄市（除自治財(cái)政收支部分外）之一切收支出；后者以縣市為單位，包括市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一切收入支出。從表面上看《綱要》好像是突出了縣自治財(cái)政的地位，但由于把原屬地方財(cái)政系統(tǒng)的田賦與契稅悉歸中央，而且要求田賦征收實(shí)物，事實(shí)上是強(qiáng)化了中央財(cái)政。1946年，國民政府又恢復(fù)中央、省、縣市三級財(cái)政體制。[24]中華人民共和國建國初期，中央人民政府實(shí)行高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政管理體制，縣自治財(cái)政被取消。1952年在一些省份重點(diǎn)試辦了縣級財(cái)政，如遼西省臺安縣。[25]從1953年起實(shí)行中央、省、縣三級財(cái)政體制，開始劃定縣級財(cái)政收支范圍，成立縣總預(yù)算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)也納入其中。[26]至此，縣級財(cái)政才算是最終確立，但自治財(cái)政也不復(fù)存在了。

清末民初，選民選舉府廳州縣之議決機(jī)關(guān)，為議事會。議事會職權(quán)為議決自治經(jīng)費(fèi)的預(yù)算、決算、籌集辦法、處理辦法，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會應(yīng)議決而未能議決之事件，依法令屬于議事會權(quán)限內(nèi)之事件，此外還有申覆官府咨詢及向本級和上級行政長官建議之權(quán)。議事會就議員之中選舉十分之二為參事會成員，并選同數(shù)之人為候補(bǔ)成員。參事會為議事會的副議決機(jī)關(guān)，即議決、輔助議決者，二者關(guān)系有點(diǎn)類似于現(xiàn)在的縣人大及其常委會，但參事會的會長由行政長官擔(dān)任，每月舉行一次常會。[27]1939年的《縣各級組織綱要》規(guī)定，縣設(shè)參議會，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會議選舉縣參議員組織之，每鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）選舉一人。到1943年，實(shí)行新縣制的16省1106縣中，召開縣臨時參議會的321縣，召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會的203縣，召開保民大會的507縣。[28]直到抗戰(zhàn)勝利前后，在國民黨統(tǒng)治區(qū)才普遍設(shè)立了縣參議會。

1922年1月1日公布施行的《湖南省憲法》把選舉因素帶進(jìn)了縣長的產(chǎn)生機(jī)制，該省憲第一百零三條規(guī)定："縣長由縣議會選舉六人，交由全縣公民，決選二人，呈請省長任命一人。"此后，1923年10月10日公布的"曹錕憲法"第一百二十八條第二款規(guī)定：縣長由縣民直接選舉之，執(zhí)行縣自治行政；但司法尚未獨(dú)立及下級自治尚未完成以前，不適用之。[29]該憲法于次年即被段祺瑞臨時政府廢止。1929年國民政府制定的《縣組織法》第十二條規(guī)定："凡籌備自治之縣已達(dá)建國大綱第八條所規(guī)定的程度者，經(jīng)中央查明合格后，其縣長應(yīng)由民選。"關(guān)于這一規(guī)定的含義，1934年2月12日中央政治會議通過的《地方自治原則》有如下解釋：地方自治分為三期進(jìn)行，（1）扶植自治時期，縣長由政府任命，縣參議會由縣長聘任一部分專家為議員；（2）自治開始時期，縣長由政府任命，縣議會由人民選舉；（3）自治完成時期，縣長和縣議會均由民選。[30]根據(jù)國民黨對于軍政、訓(xùn)政、憲政的劃分，以憲法制定完畢作為憲政開始之期。1947年1月1日公布的《中華民國憲法》規(guī)定，縣長和縣議會議員"由縣民選舉之".但是，這種縣級直接選舉沒能來得及在大陸實(shí)施。《臺灣省各縣市實(shí)施地方自治綱要》于1950年4月24日公布后，[31]在臺灣的中國人才首次行使了直接選舉縣（市）長和縣（市）議會議員的權(quán)利。

二、廢縣：市制對縣制的沖擊

縣制不適應(yīng)城市化進(jìn)程

地方行政區(qū)劃隨著工業(yè)化、城市化而不斷發(fā)生變化，地域型行政建制逐漸被城鎮(zhèn)型行政建制取代，是一個世界性的現(xiàn)象。美國傳統(tǒng)的行政區(qū)劃，是在聯(lián)邦各州下設(shè)縣（在新英格蘭地區(qū)還設(shè)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)），隨著市建制的興起，縣的作用逐漸式微，現(xiàn)在不少縣與市合并，有些縣成為市下行政區(qū)域，有些農(nóng)業(yè)縣只有數(shù)百居民，有幾個州則干脆取消了縣的建制。在許多發(fā)達(dá)的工業(yè)國家，市、鎮(zhèn)已取代縣、專區(qū)一類建制，如法國，縣、專區(qū)只起司法和選舉的作用。[32]中國在1950年代城市化進(jìn)展順利時，也曾在縣制改革方面進(jìn)行過嘗試，由于""失敗，城市化停滯乃至倒退，使得歷史上縣制得以延續(xù)至今。現(xiàn)行縣制與城市化進(jìn)程的不適應(yīng)，可以從人口規(guī)模和資金集聚兩面分析。

中國的城市大致分為三個檔次，100萬以上人口的特大城市，20-100萬人口的大中城市，10萬人左右的小城市。目前，特大城市的形成一般以省的范圍為腹地，大中的形成以地區(qū)和地級市的范圍為腹地，小城市的形成以縣和縣級市的范圍為腹地。對于西部地區(qū)人口30萬以下的縣來說，以縣城所在的鎮(zhèn)作為培育小城市的胚胎，在一個縣的范圍內(nèi)形成一個小城市，是比較恰當(dāng)?shù)?。對于東部和中部地區(qū)人口80萬左右乃至超過100萬的縣來說，現(xiàn)行縣制把資源過多地汲取到縣城，在一個縣的范圍內(nèi)僅形成一個小城市，已經(jīng)不能適應(yīng)加速城市化進(jìn)程需要。沿海省份一些非縣城所在地的中心鎮(zhèn)，人口現(xiàn)已達(dá)到或超過10萬，經(jīng)濟(jì)也很繁榮，例如東清的柳市鎮(zhèn)常住人口9.7萬，外來人口4萬，預(yù)計(jì)2001年實(shí)現(xiàn)工業(yè)總值100億元，國內(nèi)生產(chǎn)總值38億元。[33]但在現(xiàn)行行政區(qū)劃制度下，這些地方不能置市建制和享有市的管理權(quán)限，對于城市化的發(fā)展十分不利。

有學(xué)者研究指出：江蘇省人口密集，一個縣有100萬左右的人口，農(nóng)村城市化除重點(diǎn)發(fā)展縣城鎮(zhèn)外，更應(yīng)注意發(fā)展中心鎮(zhèn)。江蘇各地中心鎮(zhèn)發(fā)展不平衡，有些縣除縣城外沒有中心鎮(zhèn)；有些縣中心鎮(zhèn)數(shù)量過少；也有些縣雖然在縣城以下眾多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中已有幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展水平較高，但由于沒有實(shí)行重點(diǎn)建設(shè)，因此中心鎮(zhèn)不突出。在縣城以下各鄉(xiāng)鎮(zhèn)平行發(fā)展，顯然是尚未擺脫自然經(jīng)濟(jì)和半自然經(jīng)濟(jì)格局的表現(xiàn)，不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)緊密銜接，不利于人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展。[34]還有人專門探討了縣域雙中心城鎮(zhèn)現(xiàn)象，指出山東省泰安市轄的5個縣或縣級市都存在政治中心與經(jīng)濟(jì)中心相分離的問題。在城建投資分配上，一些縣政府總是把縣城建設(shè)放在第一位，把經(jīng)濟(jì)中心城鎮(zhèn)建設(shè)放在比較次要的地位。某縣政府駐地鎮(zhèn)人口規(guī)模僅為該縣經(jīng)濟(jì)中心鎮(zhèn)的一半，而前者城建累計(jì)投資額是后者的3倍，這顯然是不合理的。[35]城市化既是人口集聚的過程，也是資金和其他資源聚集的過程。赫希曼在其代表作《經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略》中指出，在經(jīng)濟(jì)增長空間傳遞過程中存在著兩種效應(yīng)："滴流效應(yīng)"（trickingdowneffect）和"極化效應(yīng)"（polarizationeffect）（或譯為輻射效應(yīng)和集聚效應(yīng)）。[36]現(xiàn)階段的中國城市化進(jìn)程，尚處于極化效應(yīng)起主導(dǎo)作用的時期。根據(jù)亞洲開發(fā)銀行考察團(tuán)的研究報告，按地方政府層級劃分的1993年財(cái)政收入構(gòu)成，省占16.7%，地（市）占據(jù)43.9%，縣（市）占24.2%，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）占16.7%；財(cái)政收支出構(gòu)成，省占23.8%，地（市）占31.7%，縣（市）占30.2%，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）占12.7%.實(shí)行分稅制后，地方財(cái)力進(jìn)一步向地（市）集中，在1999年江蘇省地方稅收收入中，省、地級市、縣（市）分別占16.24%、59.91%和23.85%.如果把預(yù)算外資金和"自籌資金"計(jì)算在內(nèi)，地（市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級的收支比重還要增加。[37]1980年代以來，地區(qū)和地級市作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極的作用日益突顯，盡管這一行政層級迄今尚不具有憲法地位。按現(xiàn)行分稅制體制，在稅收大頭增值稅的收入中，縣鄉(xiāng)財(cái)政只能得到12.5%的分成，縣屬企業(yè)從總體上說又是虧損的，不能給縣財(cái)政帶來任何收入。為了維持縣政的運(yùn)轉(zhuǎn)，縣政府既要向上伸手要錢，還要向下伸手搶錢，截留挪用本該屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城建維護(hù)稅、土地收益，甚至包括從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)收取的治理污染費(fèi)等。[38]從全國范圍來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財(cái)政收入大于支出，其余額則被縣里搜刮去了，這顯然妨礙了沿海地區(qū)一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的中心鎮(zhèn)向小城市的發(fā)展。上述亞洲開發(fā)銀行考察團(tuán)提出的政策建議是：中國應(yīng)將縣鄉(xiāng)兩級財(cái)政合二為一。在農(nóng)村地區(qū)的縣及其所屬的鄉(xiāng)之間，存在大量的財(cái)政支出職責(zé)交叉。在貧困地區(qū)，鄉(xiāng)和村太小了，無法籌集足夠的資金，以滿足提供基本服務(wù)的支出需要，如基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生和社會福利（"五保戶"）。在這種情況下，財(cái)政支出職責(zé)應(yīng)當(dāng)再度集中到縣政府。在一些富裕地區(qū)，鄉(xiāng)財(cái)政擁有足夠多的自有財(cái)政收入來源。在這種情況下，應(yīng)將全部財(cái)政支出職責(zé)下放鄉(xiāng)財(cái)政。這些改革將使財(cái)政支出職責(zé)更加明確，同時還可以簡化政府間轉(zhuǎn)移支付的設(shè)計(jì)。從更長期的觀點(diǎn)分析，貧困地區(qū)的鄉(xiāng)和富裕地區(qū)的縣可能會變得沒有存在的必要，如能將它們?nèi)∠涂梢詼p少地方政府的級次，從而更接近國際慣例。[39]中國的地區(qū)差異相當(dāng)大，如果實(shí)行地方自治，可以由地方自治體——府、州（即現(xiàn)在的地區(qū)和地級市）自行決定下面的行政建制和財(cái)政體制，但發(fā)展方向顯然是以擴(kuò)并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和未來的縣轄市財(cái)政取代現(xiàn)在的縣財(cái)政，而不是相反。

縣制的"終結(jié)"

在工業(yè)化、城市化進(jìn)程中脫穎而出的市制，在整個20世紀(jì)不斷蠶蝕著縣制的地盤。先是劃縣設(shè)市（切塊設(shè)市），然后是撤縣設(shè)市（整縣改市）。按照現(xiàn)行的撤縣設(shè)市辦法，本世紀(jì)中期絕大多數(shù)的縣都會改成市，屆時具有兩千多年歷史的縣制將會"終結(jié)".然而，縣改市只是改了一名稱，而沒有把地域型（廣域型）行政建制改變?yōu)槌擎?zhèn)型（城市型）行政建制，也就是說，在"市制"的新裝下保留了傳統(tǒng)縣制的實(shí)質(zhì)。

以劃縣設(shè)市方式建立的市包括三個行政級次：直轄市、地級市（省轄市）、縣級市（專轄市或地區(qū)代管市），當(dāng)然它們還有過其他的行政建制名稱。南京國民政府于1928年7月3日公布了《特別市組織法》和《市組織法》。在抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)前的十年中，先后設(shè)置過8個特別市（院轄市）和17個普通市（省轄市）。1943年5月，國民政府對《市組織法》進(jìn)行了一次"根本修正"，規(guī)定凡符合下列三項(xiàng)條件之一者即可設(shè)立省轄市：（1）省會，（2）人口在二十萬以上，（3）在政治經(jīng)濟(jì)文化上地位重要，人口在十萬以上。同時還取消了省會不設(shè)院轄市的原有規(guī)定。這次修改為院轄市和省轄市的增設(shè)開辟了道路。截止1947年底，全國共設(shè)69個市，其中院轄市12個（南京、上海、北京、天津、沈陽、大連、哈爾濱、青島、漢口、廣州、重慶、西安），省轄市57個。[40]中華人民共和國成立以后，在原有的院轄市（直轄市）和省轄市基礎(chǔ)上，進(jìn)一步確認(rèn)了專員公署對于轄區(qū)內(nèi)的省轄市擁有管轄權(quán)，同時又將直轄市交給大行政區(qū)管轄，從而形成了大區(qū)轄市、省轄市、專署轄市三種市建制。1953年3月12月，政務(wù)院了《關(guān)于改變大行政區(qū)轄市及專署轄市的決定》，規(guī)定：原大區(qū)直轄市一律改稱中央直轄市；各省專署轄市一律撤銷改劃，符合設(shè)市條件改省轄市，其余的恢復(fù)原建制。[41]但是在省轄市中，事實(shí)上一直存在著相當(dāng)于地級的市和相當(dāng)于縣級的市兩個級別。

1982年，中共中央以51號文件發(fā)出了改革地區(qū)體制、實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的通知。1983年2月15日，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問題的通知》，要求"積極試行地、市合并".[42]地市合并、市領(lǐng)導(dǎo)縣的初衷是想要克服"在政治、經(jīng)濟(jì)緊密相連的一個地區(qū)和城市內(nèi)，往往存在地、市、縣、鎮(zhèn)幾套領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，層次重疊，部門林立，行政工作人員越來越多"，以及兩個同級機(jī)構(gòu)同城而人為地造成"工作中互相矛盾，抵消力量"的弊端，依托現(xiàn)有的地級市機(jī)構(gòu)，合并作為省政府派出機(jī)構(gòu)的地區(qū)行署。下一步，同城的地區(qū)與地級市合并演變?yōu)橥堑牡貐^(qū)與縣級市合并，這樣就不是兩個地級機(jī)構(gòu)的合并了，因此又叫"地（區(qū)）改市".地區(qū)搖身一變?yōu)榈丶壥?，就從省政府派出機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化為一級政府，隨著地級市在地級行政建制中占據(jù)絕大多數(shù)，中國縣級以上的地方政府便由二級制變成了三級制，地市合并、市領(lǐng)導(dǎo)縣起到了繞開憲法規(guī)定，增設(shè)一級政府的作用。同時，按照中央編制委員會的規(guī)定，地級市的編制比地區(qū)的編制可以有大幅度的增加。

在"地（區(qū)）改市"的過程中，原來的縣級市通常與所在的縣合并，然后改為新的地級市的一個市轄區(qū)，并領(lǐng)導(dǎo)被合并縣所屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。既然縣級的市轄區(qū)可以領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，那么縣級市自然也可以領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，于是從"地（區(qū)）改市"中演繹出"縣改市".1986年2月3日，民政部向國務(wù)院上報了《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市領(lǐng)導(dǎo)縣條件的報告》，國務(wù)院于4月19日批轉(zhuǎn)各地試行。民政部報告認(rèn)為，目前的城鄉(xiāng)狀況發(fā)生了很大的變化，為了適應(yīng)這種新情況，不僅應(yīng)該把達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的鎮(zhèn)改為市（即所謂"切城設(shè)市"），而且還應(yīng)該把符合條件的縣撤縣改市（也稱為"整縣改市"）。此后，縣級市建制數(shù)目增加得非常之快。1985年底，全國的縣級市僅159個，1992年底增至323個。1993年2月8日，民政部向國務(wù)院上報了《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的報告》，國務(wù)院于5月17日批轉(zhuǎn)試行。"整縣改市"，按每平方公里人口密度400人以上、100至400人之間、100人的縣，分三檔制定了不同的標(biāo)準(zhǔn)，各項(xiàng)指標(biāo)比1986年標(biāo)準(zhǔn)有所提高。1980年至1997年底，全國新設(shè)縣級市459個，其中切城設(shè)市43個，占9.4%，整縣改市416個，占90.6%.[43]1993年以后，每年都新設(shè)立幾十個縣級市，但已經(jīng)沒有一個是切塊設(shè)市的了。整縣改市模式對切塊設(shè)市模式的基本替代表明，縣級市與地級市一樣，也已經(jīng)城市型行政建制轉(zhuǎn)變成一種廣域型行政建制。1983年全國共有縣（自治縣、旗、自治旗）2071個，2000年底減至1671個，[44]每年減少23.5個，以這樣的速度"整縣改市"，到2050年前后，除西北、西南邊鏡的少數(shù)民族地區(qū)，全國絕大部分的縣都將不復(fù)存在。

整縣改市（區(qū)）后，農(nóng)民依然是農(nóng)民，并不因?yàn)樵O(shè)市就變成了市民，有些縣級市的城鎮(zhèn)戶口甚至達(dá)不到總?cè)丝诘?0%."市不像市"，徒有其名，增加了人口統(tǒng)計(jì)和中外交流的困難。有的時候，設(shè)市改區(qū)對于實(shí)質(zhì)性的城市化進(jìn)程反而有不利的影響。在湖南省，整縣改市后的原縣政府駐地鎮(zhèn)一般被撤銷，改設(shè)若干個辦事處，結(jié)果嚴(yán)重影響到城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理，有關(guān)縣級市為了加強(qiáng)對城區(qū)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，先后成立了黨的城區(qū)工作委員會之類的機(jī)構(gòu)，但因畢竟不是一級政府，給社會治安、城市建設(shè)等帶來許多人為造成的困難。[45]然而，縣級機(jī)構(gòu)的黨政官員是非常歡迎縣改市的，因?yàn)檎h改市后，不僅機(jī)關(guān)的人員可以擴(kuò)編，而且可以擴(kuò)大行政權(quán)限。縣級市可以擁有一定的外匯額度，審理人員出入境手續(xù)，設(shè)立海關(guān)，建立銀行支行（因而可以作投資擔(dān)?；虬l(fā)行較大額度貸款），擁有審批較大面積用地權(quán)力，直接管理車牌和駕駛證件審批發(fā)放工作，定編充實(shí)安政法隊(duì)伍名額，以及增加城市建設(shè)維護(hù)費(fèi)的提留，等等。[46]整縣改市還會造成"馬太效應(yīng)"，一些富縣改市后能夠獲得許多政策上的實(shí)惠，這勢必造成富縣更富、窮縣更窮，從而加劇縣（市）際經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。其實(shí)，縣之間大小、貧富的差異完全可以通過縣分等來體現(xiàn)，沒有必要設(shè)置名不副實(shí)的"市".[47]由于已經(jīng)有相當(dāng)數(shù)量的特大城市和大中城市的存在，在目前的縣和縣級市范圍內(nèi)，城市化的主要任務(wù)是培育和發(fā)展小城市。為了幫助實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，行政區(qū)劃改革的最佳模式既不是劃縣設(shè)市（切城設(shè)立縣級及縣級以上的市），也不是撤縣設(shè)市（整縣改為縣級市），而是縣下設(shè)市（保留縣級政區(qū)，設(shè)立縣轄市）。在20世紀(jì)初籌建市制時本來就是這樣設(shè)想的，但后來卻逐漸偏離了這一既定方針，經(jīng)過近一個世紀(jì)的摸索，最終還是要回到符合世界城市化道路的模式上來。

北京政府1921年7月和9月頒布的《市自治制施行細(xì)則》劃分了特別市與普遍市：特別市的行政地位相當(dāng)于縣；普遍市的行政地位與鄉(xiāng)平級。[48]南京國民政府于1928年7月3日公布了《特別市組織法》和《市組織法》，改變了普遍市的行政地位和隸屬關(guān)系?！妒薪M織法》規(guī)定：市直隸于省政府，不入縣行政范圍；凡人口滿二十萬之都市，得依所屬省政府之呈請暨國民政府之特許建為市；市設(shè)置市政府，依中國國民黨黨義及中央及省法令，綜理全市行政事務(wù)；市設(shè)市長一人，由省政府呈請國民政府任命之，指導(dǎo)并監(jiān)督所屬職員。[49]這兩個市組織法勾勒出了國民政府時期市制的基本輪廓。

1947年12月，國民政府內(nèi)政部擬定了《直轄市自治通則》草案和《市自治通則》草案，其主要內(nèi)容為：一、劃分甲、乙、丙三種市。甲種市為直轄市，乙種市為省轄市，丙種市為縣轄市。首都劃為特別行政區(qū)。二、直轄市人口在五十萬以上，省轄市人口在十萬以上，縣轄市人口在一萬以上，情形特殊者可以不受此限。[50]在大陸，由于內(nèi)戰(zhàn)的緣故，上述草案未能成為法律付諸實(shí)施；但在臺灣省，則依照草案規(guī)定的原則進(jìn)行了行政區(qū)劃調(diào)整。

1980年代后期以來，大陸學(xué)者紛紛提出設(shè)立縣轄市的。譬如周一星的方案是：保留縣，取消縣級市，縣內(nèi)有幾萬人的發(fā)達(dá)的建制鎮(zhèn)均設(shè)縣轄市，今后主要"撤鎮(zhèn)設(shè)市"；胡威提出："對城市化水平較高的縣在設(shè)立縣級市后可同是保留‘縣’和‘市’兩塊牌子，市長和縣長同兼一身，作為縣長主管全縣的區(qū)域，作為市長主管中心城區(qū)與鎮(zhèn)區(qū)，當(dāng)縣內(nèi)的某些小城鎮(zhèn)發(fā)展成為擁有5-10萬人口以上的小城市，可以設(shè)立縣轄市。"[51]顯然，在整縣改市和縣設(shè)市（撤鎮(zhèn)設(shè)市）兩種模式之間，必須盡快做出抉擇。

三、虛縣：未來地方自治體系中的縣制

對于縣制前途的三種意見

對縣制的前途，現(xiàn)有三種意見：強(qiáng)縣、廢縣、虛縣。

《縣域論》的作者張春根主張"縮省、撤市、強(qiáng)縣"，實(shí)行"新郡縣制"：減少行政層次，撤消地級市和地區(qū)行署，取消"市管縣"體制，形成省-縣-鄉(xiāng)三級體系；將全國現(xiàn)有32個省、市、自治區(qū)調(diào)整為50-60個省，每個省轄40-45個縣；改變縣級政府"責(zé)任重大，權(quán)限不夠"的狀況，進(jìn)一步放權(quán)強(qiáng)縣，健全縣級政府職能。[52]這種觀點(diǎn)是人文地理學(xué)和行政學(xué)界的主流意見。[53]也有人進(jìn)而主張?jiān)跀U(kuò)縣基礎(chǔ)上強(qiáng)縣。蔡玉峰認(rèn)為："按照現(xiàn)有的通訊和交通手段，縣政府到最邊遠(yuǎn)的鄉(xiāng)距離為60公里左右較適宜，以這個距離為半徑，則一個縣的行政范圍約為11304平方公里，按照這個范圍，我國設(shè)縣的數(shù)量理論上應(yīng)為960個左右，可比現(xiàn)有的縣數(shù)量減少60%."[54]強(qiáng)縣論的依據(jù)主要有三點(diǎn)：第一，縣制歷史悠久。"中國的縣制始于春秋，歷經(jīng)數(shù)千年大體輪廓不變，省制從元朝沿用至今，而省縣之間的中間層次，或州或路或軍或府或道或廳或?qū)T督察區(qū)或?qū)^(qū)或分區(qū)或行政區(qū)或自治州，反復(fù)無常，變更十分頻繁，長期以來始終未能找到較為理想的方案，一直是行政區(qū)劃力求解決的主要問題。"[55]如果減少行政層次，實(shí)行地方政府三級制，理應(yīng)保留成熟和相對穩(wěn)定的縣制，撤消變更頻繁的地級建制。第二，"縮省強(qiáng)縣"的主張?jiān)趯W(xué)界傳統(tǒng)深厚。從1910年代到1940年代，宋教仁、伍朝樞、張其昀、李璜、黃炎培、蔣廷黼、傅斯年、胡煥庸、黃國璋、洪紱、傅角今等著名學(xué)者及政界人士，持續(xù)不斷地提出此類主張，并多多少少地影響到政府的決策。[56]第三，省-縣-鄉(xiāng)三級制法律基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)。地級政建制（地區(qū)、地級市）以及"市管縣"體制，雖然已經(jīng)實(shí)行多年，但迄今并不具有憲法和法律地位，是一種臨時性的行政舉措，嚴(yán)格地說，是違憲的行政越權(quán)產(chǎn)物。

筆者認(rèn)為，如果全面實(shí)施"縮省、撤市、擴(kuò)縣"，那就意味著打亂所有的現(xiàn)行行政建制，在一張白紙上畫最新最美的圖案，這相當(dāng)于一次行政改革上的，而""時期"并大縣"的失敗應(yīng)當(dāng)成為前車之鑒。如果中國實(shí)行地方自治，應(yīng)當(dāng)在省、地、縣、鄉(xiāng)四級建制中選擇那一級作為主要的地方自治體呢？平均人口幾千萬的省太大，平均人口幾十萬的縣太小，平均人口幾百萬的地級建制規(guī)模介于美國、德國的州和日本的縣之間，比較適合作為上級地方自治體?？涤袨?、梁啟超、熊希齡、范源濂等在20世紀(jì)初規(guī)劃行政區(qū)劃改革時，就是把當(dāng)時的道或者府作為主要的地方行政建制，道的人口相當(dāng)于現(xiàn)在的地級建制的人口，地級政區(qū)的大小則與府的范圍基本重合。[57]既然不能"撤（地級）市"而要"強(qiáng)府強(qiáng)州"（我們曾建議將地級市根據(jù)不同情況改為府或州[58]），就不能同時再"強(qiáng)縣"、"擴(kuò)縣"，尤其是在縣已經(jīng)不再是基層政權(quán)，它的許多職能已經(jīng)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況下。

廢縣就是按照現(xiàn)在撤縣設(shè)市（整縣改市）的路子走下去，一直走到"全國一片‘市’"."廢縣"論從文字上看好像很激進(jìn)，實(shí)際上是最保守的。它無非是以文字游戲方式繞過憲法條文，變相實(shí)現(xiàn)地方政府四級制，即用省-地級市-縣級市-鄉(xiāng)鎮(zhèn)來取供憲法規(guī)定的省-縣市-鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這與""時期通過以地區(qū)革命委員會取代地區(qū)行署，使地級建制實(shí)體化有異曲同工之妙。

筆者主張?zhí)摽h而不是廢縣?？h制歷史悠久，源遠(yuǎn)流長，在其中蘊(yùn)藏著人文與情感方面極為豐富的無形資產(chǎn)。改名或者廢名，徒然增加統(tǒng)計(jì)、交流和歷史研究的困難?？h的政區(qū)完全可以保留，但縣的機(jī)構(gòu)與功能必須大幅度地改革，使之從實(shí)級改為虛級。各級地方政府有虛有實(shí)，有的層級是地方自治體，有的層級不實(shí)行地方自治，有的層級握有較多管理權(quán)限，有的層級事少權(quán)輕，這是世界各國的通常作法。例如挪威與芬蘭這兩個北歐國家均設(shè)有郡與市、鄉(xiāng)兩級地方行政建制，挪威在1974年實(shí)行體制改革——郡議會由居民普選產(chǎn)生，設(shè)立與國家分離的郡級自治行政當(dāng)局，允許郡議會直接向居民征稅——以前，只有市、鄉(xiāng)基層政權(quán)是地方自治體；芬蘭的郡則至今還是非自治的地方行政體，國家在郡一級設(shè)有中央任命的郡長及其領(lǐng)導(dǎo)下的行政機(jī)構(gòu)，郡不設(shè)議會；只在市、鄉(xiāng)一級實(shí)行地方自治。希臘、葡萄牙、西班牙等國，也都沒有在最高一級地方實(shí)行自治。[59]在美國，縣的領(lǐng)導(dǎo)人雖然是由選民直接選舉產(chǎn)生，但他們只擔(dān)負(fù)司法檢察、治安警察、財(cái)產(chǎn)評估等幾個方面的職責(zé)，并不負(fù)責(zé)管轄和指導(dǎo)縣域內(nèi)市鎮(zhèn)的自治事務(wù)。[60]在各級地方政府中普遍建立與中央政府各部門完全"對口"的相應(yīng)機(jī)構(gòu)，形成幾十個自上而下的"條條"，其中每一個機(jī)構(gòu)要向"條條"、"塊塊"雙重負(fù)責(zé)；把同一項(xiàng)事權(quán)分割給多級政府行使，使得中間層級成為文件"收發(fā)室"、"中轉(zhuǎn)站"，使得不增設(shè)許多專門出席會議的副職干部；這些才是必須廢除的"中國特色".我們認(rèn)為，在實(shí)行都、府、州和坊、市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)兩級地方自治的情況下，縣的政區(qū)可以繼續(xù)存在下去，也可以設(shè)立必要的政府架構(gòu)，但不作為地方自治體。[61]縣不舉行自治選舉，不組建自治權(quán)力機(jī)構(gòu)和自治行政機(jī)構(gòu)，不設(shè)立本級財(cái)政，這就是虛縣制的要旨?？h長、縣參議會與執(zhí)行機(jī)關(guān)

在實(shí)行虛縣制以后，縣政府的基本架構(gòu)應(yīng)當(dāng)是什么樣的呢？首先參考一下法國大區(qū)和省政府的情況。

1960年代初，法國政府決定建立大區(qū)，每個大區(qū)由鄰近的幾個省組成，1982年，《權(quán)力下放法案》正式確認(rèn)大區(qū)為地方行政單位；設(shè)大區(qū)議會和大區(qū)議會主席。大區(qū)議會包括兩個機(jī)構(gòu)：（1）大區(qū)會議，其中一半成員是從本大區(qū)選舉產(chǎn)生的法國國民議會議員和參議院議員，另一半議席按各省人口比例進(jìn)行分配，議員從省議會、市鎮(zhèn)議會和市鎮(zhèn)長中選出。（2）社會經(jīng)濟(jì)委員會，系咨詢機(jī)構(gòu)，由大區(qū)的社會、經(jīng)濟(jì)、文化、衛(wèi)生、教育、體育、科技等各界人士推舉的代表組成。大區(qū)議會的決議由大區(qū)議會主席負(fù)責(zé)執(zhí)行；大區(qū)主席同時是大區(qū)行政首長，領(lǐng)導(dǎo)大區(qū)各行政部門。另外，中央政府在大區(qū)設(shè)有共和國專員作為國家代表。他保證法律的實(shí)施及監(jiān)督行政工作，負(fù)責(zé)聽取并向法國總理轉(zhuǎn)達(dá)大區(qū)議會及其主席的意見，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)中央駐本大區(qū)的機(jī)構(gòu)。1982年以前，法國的省長由中央政府任命，作為中央政府駐省的代表，監(jiān)督中央法令在本省的實(shí)施，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)中央各部駐省機(jī)構(gòu)，并作為本省最高行政長官，領(lǐng)導(dǎo)省內(nèi)各行政部門工作。實(shí)施《權(quán)力下放法案》后，省長的部分職權(quán)轉(zhuǎn)歸省議會議長，雖然各行政部門仍在省長統(tǒng)轄之下，但省長只在省行政部門履行國家行政職能時負(fù)領(lǐng)導(dǎo)之責(zé)，而在履行地方自治性行政職能時，這些省行政部門則由省議會議長領(lǐng)導(dǎo)。[62]一個（共和國專員或省長）負(fù)責(zé)執(zhí)行國家委托事項(xiàng)，另一個（大區(qū)議會主席或省議會主席）負(fù)責(zé)執(zhí)行地方自治事項(xiàng)，筆者把這種地方政府架構(gòu)稱為"雙頭領(lǐng)導(dǎo)平行架構(gòu)".另一種不完全自治的地方政府架構(gòu)是"雙重職能兼行架構(gòu)"，可以清末民初的縣為例。根據(jù)1910年2月頒布的《府廳州縣地方自治章程》，縣設(shè)議事會和參事會；議事議員由城鎮(zhèn)鄉(xiāng)選舉產(chǎn)生，議事會職權(quán)為議決自治經(jīng)費(fèi)的預(yù)算、決算、籌集辦法、處理辦法；參事會議員由議事會推選4至12人組成，參事會由縣知事召集會議，雖可議決議事會所決事件的執(zhí)行方法，卻不是執(zhí)行機(jī)關(guān)；執(zhí)行機(jī)關(guān)仍由縣知事?lián)?。[63]在這種架構(gòu)下，由一個同時肩負(fù)兩種職能，朝廷任命的縣知事既負(fù)責(zé)執(zhí)行國家委托事項(xiàng)，也負(fù)責(zé)執(zhí)行地方自治事項(xiàng)。1982年法國地方政府改革以前的省長，其職權(quán)類似于清末民初的縣知事。

筆者認(rèn)為，由實(shí)轉(zhuǎn)虛后的縣政府應(yīng)采用"雙重職能兼行架構(gòu)"，縣長由上級地方自治體（都、府、州）任命，既負(fù)責(zé)執(zhí)行國家和上級地方自治體委托事項(xiàng)，又負(fù)責(zé)執(zhí)行縣議會議決事項(xiàng)。在今后一個時期中，多數(shù)的縣（包括現(xiàn)在縣級市），只能設(shè)立一個縣轄市（建議依照臺灣的作法，縣政府所在地的鎮(zhèn)，無論人口多寡，一律改設(shè)縣轄市）；如果一個縣有一個以上的縣轄市，則以縣政府所在地市為該縣的首市。通常情況下，可以任命首市市長兼任縣長。這大致相當(dāng)于1930年代后期普遍實(shí)行的"專員兼縣"，也相當(dāng)于1982年以前法國由省長兼任大區(qū)長。如果采用這種辦法，由現(xiàn)在的縣級市重組為縣和縣轄市，其過渡也會比較順利。

縣的議事機(jī)構(gòu)稱縣參議會，是為了與完全意義上的自治議會區(qū)別開來?？h參議員的產(chǎn)生方式可以有三種：一種是清末民初的議事會方式，由市鎮(zhèn)鄉(xiāng)的選民直接選舉縣參議員。另一種是1940年代的參議會方式，由市鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治權(quán)力機(jī)構(gòu)選舉縣參議員，并得酌加依法成立之職業(yè)團(tuán)體代表為縣參議員。第三種方式是王力雄推薦的"逐層遞選制"，[64]由市鎮(zhèn)鄉(xiāng)長兼任縣參議員，俄羅斯上議院聯(lián)邦委員會的成員在普京改革以前便是由州、邊疆區(qū)、共和國等聯(lián)邦主體的行政長官兼任。法國大區(qū)議會的議員產(chǎn)生方式，則是上述三種方式的大拼盤、大雜燴。究竟哪一種方式更適合，可以在實(shí)踐檢驗(yàn)基礎(chǔ)上，由各級上級地方自治體（都、府、州）自行決定，不必由中央政府統(tǒng)一規(guī)定。

虛縣制將不設(shè)縣本級財(cái)政。凡是國家和上級地方自治體委托的事項(xiàng)，由委托機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)撥付相應(yīng)的開支款項(xiàng)；凡縣參議會議決的事項(xiàng)，由下級的地方自治體（市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）財(cái)政部門分?jǐn)傞_支款項(xiàng)。有關(guān)款項(xiàng)可以交由首市財(cái)政部門具體經(jīng)辦，由縣參議會任命的獨(dú)立審計(jì)官負(fù)責(zé)監(jiān)督審計(jì)。

對于龐大的縣政府機(jī)構(gòu)（含黨群、人大政協(xié)、公檢法機(jī)構(gòu)），實(shí)行虛縣制后的處置辦法有四：一是轉(zhuǎn)化，二是撤消，三是下放，四是上交。

隨著政企分開與企業(yè)改革的深入，縣政府主管企業(yè)的部門可以全部實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化。譬如，正在進(jìn)行的農(nóng)電管理體制改革，將逐步把縣屬電力企業(yè)建成由省電力公司獨(dú)資或控股的有限責(zé)任公司，成為電力市場中獨(dú)立的配電公司。[65]這樣一來，縣政府的電力主管機(jī)構(gòu)就沒有繼續(xù)存在的必要了。主管煤炭、冶金、輕工等產(chǎn)業(yè)的縣政府機(jī)構(gòu)的命運(yùn)應(yīng)當(dāng)大致相同。

實(shí)行虛縣制后，原來"五大班子"中的"四大班子"以及直接為其服務(wù)的機(jī)構(gòu)可以全部撤消，縣級領(lǐng)導(dǎo)干部人數(shù)可以減少95%以上。富余的一部分干部可以派到市鎮(zhèn)鄉(xiāng)，充實(shí)基層第一線的工作。

在廣東等一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份，已經(jīng)賦予試點(diǎn)鎮(zhèn)享有縣級項(xiàng)目、規(guī)劃、土地、人事等經(jīng)濟(jì)管理和行政管理審批權(quán)限，并實(shí)行計(jì)劃單列。[66]各級政府的事權(quán)必須劃分清楚，凡是基層政權(quán)可以承擔(dān)起來的職責(zé)，縣政府就沒有必要再繼續(xù)把持在自己手里，造成行政審批環(huán)節(jié)過多與行政責(zé)任不明。特別是在設(shè)立縣轄市后，目前作為縣（縣級市）政府工作重點(diǎn)的城市建設(shè)職能便可以移交前者。

張春根雖然主張"強(qiáng)縣"，但他也同意縣法院與縣政府完全脫鉤，實(shí)行"從中央到地方垂直管理的司法體系"，"經(jīng)費(fèi)由中央統(tǒng)一撥付"，以改變目前"司法機(jī)關(guān)在人財(cái)物上依附于地方政府"，"司法機(jī)關(guān)本身的利益與地方團(tuán)體的利益成為一個榮辱與共的同一體"的不能公正執(zhí)法的狀態(tài)。[67]近年來，國務(wù)院陸續(xù)決定將質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督系統(tǒng)、工商行政管理系統(tǒng)、藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)實(shí)行省級以下垂直管理。將來，其他一些系統(tǒng)（如公安、交通、環(huán)保）的人事權(quán)和財(cái)務(wù)權(quán)也可以由縣政府上交都、府、州，或者實(shí)行垂直管理，或者由上級地方自治體委托縣長監(jiān)督代管設(shè)在縣內(nèi)的分支機(jī)構(gòu)。

注釋：

[1][63]參見侯宜杰：《二十世紀(jì)初中國政治改革風(fēng)潮——清末立憲運(yùn)動史》，人民出版社1993年版，207、253-256頁。

[2]參見劉小萌：《胥吏》，北京圖書館出版社，1998年版，233頁。

[3]參見魏光奇：《地方自治與直錄"四局"》，《歷史研究》，1998年第2期，89-99頁。

[4][5]韓延龍主編：《中國近代警察制度》，中國人民公安大學(xué)出版社，1993年版，160-162、129-131頁，395-399、594-598頁。

[6]參見費(fèi)正清編：《劍橋中國晚清史》，下卷，北京中國社會科學(xué)出版社，1985年版，500-506頁。

[7]民國《香河縣志》，卷四，行政組織，1936年鉛印本。

[8]參見李景漢編：《定縣社會概況調(diào)查》，87-88頁；《合川縣志》；魏光奇：《地方自治與直隸"四局"》。

[9][12]參見《河北省志》，第73卷，審判志，河北人民出版社，1994年版，14頁，35頁。

[10]《江蘇省志》，檢察志，江蘇人民出版社，1997年版，190頁。

[11]參見楊一凡等主編：《中華人民共和國法制史》，黑龍江人民出版社，1997年版，759-768頁。

[13]參見《陜西省志》，審判志，138頁。

[14]郭寶平：《民國政制通論》，191-192、202-203頁。

[15]《在滬尚賢堂茶話會上的演說》，《孫中山全集》，第三卷（1913-1916），中華書局，1984年版，323頁。

[16]《孫中山全集》，第五卷（1919.1-1921.11），中華書局，1986年版，220頁。

[17]田穗生等主編：《地方政府知識大全》，中國檔案出版社，1994年版，614頁。

[18][20][31]參見張俊顯：《新縣制之研究》，正中書局，1987年版，96-97頁，98頁，278頁。

[19]《在廣州全國青年聯(lián)合會的演說》，《孫中山全集》，第八卷（1923.7-1923.12），中華書局，1986年版，324頁。

[21]參見《臺安縣財(cái)政志》，中國統(tǒng)計(jì)出版社，1993年版，2頁。

[22]李景漢編：《定縣社會概況調(diào)查》，590-596頁。

[23]陸仰淵等主編：《民國社會經(jīng)濟(jì)史》，中國經(jīng)濟(jì)出版社，1991年版，246-247頁。

[24]參見張神根；《論抗戰(zhàn)后期國民政府對國家與地方財(cái)政關(guān)系的重大調(diào)整》，《歷史檔案》，1997年第1期，127-132頁。

[25]《臺安縣財(cái)政志》，173頁。

[26]參見徐日清主編：《中國縣級理財(cái)》，上海社會科學(xué)出版社，1991年版，100-101頁；解學(xué)智等主編：《走向市場經(jīng)濟(jì)的中國地方財(cái)政》，遼寧人民出版社，1994年版，33-34、37-38頁；陸學(xué)藝主編：《縣級綜合改革與經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展》，中國社會科學(xué)出版社，1993年版，347-350頁。

[27]呂復(fù)：《比較地方自治論（增訂）》，商務(wù)印書館，1943年版，114-116頁。

[28]參見李宗黃：《新縣制的理論與實(shí)際》，中華書局，1943年版，238頁。

[29]胡純惠編：《民國憲政運(yùn)動》，402、581頁。

[30][49]中國第二歷史檔案館：《國民黨政府政治制度檔案史料選編》，下冊，525、536，303-308、498-503頁。

[32]田穗生：《地方行政區(qū)域建制及其改革》，《政治學(xué)研究資料》季刊，1987年第2期，1-4頁；張春根：《縣域論》，中國文聯(lián)出版社，1999年版，31頁。

[33]參見胡兆量：《行政地位調(diào)整與小城鎮(zhèn)發(fā)展》，《中國方域——行政區(qū)劃與地名》，1994年第3期，30頁；《強(qiáng)鎮(zhèn)拉動大戰(zhàn)略——訪浙江省東清市委常委、柳市鎮(zhèn)黨委書記周三榮》，載1999年3月24日《中國改革報》。

[34]郭書田等：《失衡的中國》，河北人民出版社，1990年版，239頁。

[35]孫胤社等：《縣域雙中心城鎮(zhèn)問題淺議》，《中國城鎮(zhèn)》，1988年第4期，40-43頁。

[36]參見華東師范大學(xué)西歐北美地理研究所、城市和區(qū)域開發(fā)研究中心編：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展研究》，浙江教育出版社，1993年版，51頁。

[37][39]梁尚敏：《中國財(cái)政振興的理論與實(shí)踐》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年版，47-51頁，303頁；承玉松等：《縣、鄉(xiāng)財(cái)政狀況的調(diào)查與思考》，載《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2001年第64期，轉(zhuǎn)引自"天府評論"網(wǎng)站。

[38]參見馬春筍：《中國小城鎮(zhèn)發(fā)展存在的問題與對策》，《中國方域——行政區(qū)劃與地名》，1997年第4期，26頁。

[40][50]田穗生：《舊中國市建制設(shè)置概述》，載《學(xué)術(shù)研究》，1985年第1期，112頁；浦善新等：《中國行政區(qū)劃概論》，知識出版社，1995年版，356-357頁，112頁。

[41]劉國新主編：《中華人民共和國實(shí)錄》，第一卷（下），吉林人民出版社，1994年版，835-836頁。

[42][55]參見浦善新等：《中國行政區(qū)劃概論》，400頁，541頁；勞動人事部機(jī)構(gòu)編制局編：《機(jī)構(gòu)編制體制文件選編》，上，勞動人事出版社，1986年版，116-117頁。

[43]浦善新等：《中國行政區(qū)劃概論》，349-351；戴均良：《論設(shè)市模式與市制改良》，《中國方域——行政區(qū)劃與地名》，1998年第6期，8頁。

[44]《中華人民共和國行政區(qū)劃手冊》，光明日報出版社，1986年版，48頁；《中華人民共和國縣級以上行政區(qū)劃統(tǒng)計(jì)表（截止二○○○年十二月三十一日）》，《中國方域——行政區(qū)劃與地名》，2001年第2期，25頁。

[45]參見姜愛明：《從城鄉(xiāng)合治走向城鄉(xiāng)分治》，《中國方域——行政區(qū)劃與地名》，1999年第3期，14-16頁。

[46]高佩義：《中外城市化比較研究》，南開大學(xué)出版社，1991年版，120頁；杜啟銘：《市和城市兩概念析》，《中國方域——行政區(qū)劃與地名》，1993年第5期，8-10頁。

[47]參見羅浩：《地域型政區(qū)及聚落政區(qū)芻議——兼論撤縣設(shè)市模式的誤區(qū)》，《中國方域——行政區(qū)劃與地名》，1999年第5期，16頁。

[48]參見王金主編：《中國現(xiàn)代資產(chǎn)階級民主運(yùn)動史》，吉林文史出版社，1985年版，115-117頁；劉君德主編；《中國行政區(qū)劃的理論與實(shí)踐》，華東師范大學(xué)出版社，1996年版，411頁。

[51]參見華偉：《城鄉(xiāng)分治與合治——市制叢談之三》，《中國方域——行政區(qū)劃與地名》，2000年第3期，15-16頁。

[52]參見張春根：《縣域論》，62-81頁。

[53]參見劉君德主編：《中國行政區(qū)劃的理論與實(shí)踐》，149-160頁；浦善新等：《中國行政區(qū)劃概論》，538-544頁。

[54]蔡玉峰：《調(diào)整縣鄉(xiāng)行政區(qū)劃促進(jìn)行政機(jī)關(guān)改革》，《管理世界》，1999年第4期，199-200頁。

[56][57]參見于鳴超：《中國省制問題研究》，《戰(zhàn)略與管理》，1998年第4期，21-23頁，18-21頁。

[58][61]參見華偉等：《我國行政區(qū)劃改革的初步構(gòu)想》，《戰(zhàn)略與管理》，1997年第6期，1-10頁。

[59]參見陳嘉陵主編：《各國地方政府比較研究》，武漢出版社，1991年版，36頁。

[60]參見查爾斯·A·比爾德：《美國政府與政治》，下冊，商務(wù)印書館，1988年版，906-915頁。

[62]吳國慶：《80年代初法國地方管理制度的改革》，載張文范主編：《中國行政區(qū)劃研究》，543-544頁；陳嘉陵主編：《各軒方政府比較研究》，188-189頁。

[64]參見王力雄：《溶解權(quán)力——逐層遞選制》，網(wǎng)上電子書。

[65]參見1998年10月8日《中國經(jīng)濟(jì)時報》關(guān)于農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)與改造工作會議的消息。

[66]參見國家體改委農(nóng)村司編：《全國小城鎮(zhèn)試點(diǎn)改革經(jīng)驗(yàn)文集》，改革出版社，1996年版，18、183、260頁。