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2003年，隨著收容遣送制度的廢止，中國迎來自上個世紀70年代末“撥亂反正”之后的第二次信訪高潮，當年6月25日至9月30日，國家信訪局接待群眾來訪批次、人次，同比分別上升67.3%和58.4%.[2]與信訪洪流同時出現的，是聚集在北京的信訪群體的組織化和更為激烈的抗爭，自焚、沖擊政府機關以及集體游行使得上訪群體成為威脅社會穩定的一個重要因素。

2004年8月，在總書記的批示下，中央建立了“集中處理信訪突出問題及群體性事件聯席會議制度”[3]，各地也都陸續成立了聯席會議制度。聯席會議制度運行半年以來，解決了相當一部分過去積累的問題，但從某些地區的調查來看，上訪量并沒有明顯下降，聯席會議制度也不能遏制新的上訪出現，而且尤其令人擔憂的是，一旦聯席會議制度在這場治理信訪的運動過后變為“舊制”，信訪問題將依然是一個嚴重的社會問題。[4]

一些專家學者針對信訪問題提出了各種建議，[5]一些地方政府做了制度創新的探索，[6]中央政府也做過很多制度性改革，[7]但所有這些改革思路幾乎都集中在如何對付已經出現的信訪問題上，即問題集中在“這么多人上訪該怎么辦”。本文在分析已有制度探索和社會調查的基礎上試圖把問題集中在“為什么這么多人上訪”這個更深層次的問題上，提出的解決思路重點不在于如何處理已經出現的大量上訪，而在于如何從根源上減少上訪，即在憲政視野中看待上訪現象，在憲政框架內尋求新的解決方案。

一、信訪的定位和本文要研究的問題

（一）狹義的信訪

我國《國務院信訪條例》第二條規定，信訪是指“公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動”。從這條規定可以看出，這里的信訪是一種行政性補充救濟制度，本文稱之為狹義的信訪制度。

首先，這里的信訪制度是一種補充救濟制度。和一級政府龐雜的職能機構相比，信訪機構本身簡單的多，比如我國的國家信訪局只有辦公室、辦信司、來訪接待司、研究室、督察室等部門，并不具備處理具體問題的能力，不是日常處理糾紛的機構。從信訪制度本義上講，當事人只有在對政府部門的行政行為不滿意的時候才會到信訪機構提出意見、建議或者投訴，是對行政機關的監督，也是處理社會問題“余量”的制度安排。

其次，這里的信訪救濟是行政救濟。信訪人向行政機關提出意見、建議和投訴請求，通常由行政機關自己、上級部門或者專門機構負責處理，屬于一種行政性的補充救濟制度。它與正式的行政復議和司法救濟不一樣，通常而言，信訪制度處理問題較司法程序更為簡便快捷節約成本。[8]

從歷史上看，我國的信訪制度在成立之初就具備了作為行政性救濟制度的特征。中國共產黨在蘇維埃政權初創時期與抗日戰爭時期，一些來信來訪是由中央領導人親自批閱和接待的，1938年，還親自處理了一起傷員要到延安集體上訪的事件。1949年8月，中共中央正式成立了中央書記處政治秘書室，負責處理群眾來信來訪。新中國剛成立時，來信來訪很多，中央人民政府系統幾乎同時成立了三個單位受理群眾來信來訪，即中央人民政府委員會辦公廳、中央人民政府政務院秘書廳和總理辦公室。[9]

作為一種行政性的補充救濟制度，信訪在世界范圍內廣泛存在，通常被稱為申訴專員制度、公共監察專員制度和請愿制度等。申訴專員制度起源于1806年的斯堪的納維亞地區。“申訴專員”一詞源自瑞典，意思是“人民的保護者或代表”。南非共和國公共監察專員署根據憲法設立，南非憲法規定：公共監察專員是獨立的，對國民大會負責，公共監察專員有權對國家事務或任何級別政府公共管理中被指控或被懷疑的行為展開調查并提出報告，采取相應的補救行動，但對于法院判決的調查不屬于公共監察專員的權力范圍。[10]澳大利亞的申訴專員在法律規定的范圍內受理公眾對政府公共行政服務的投訴。澳大利亞法律規定聯邦申訴專員由國會直接任命具有資深法律背景和工作經歷的人擔任，依法享有調查權、建議權和報告備案權，可以對政府的工作進行調查并提出具體建議。[11]香港的申訴專員制度成立于1989年，其目的是為一般香港市民提供和增加申訴、投訴的途徑，申訴專員是代表人民的監察者，其職責是監察公營部門有沒有行政失當。[12]美國雖然沒有正式的申訴專員或請愿制度，但他們各級政府部門大都有專門人員或者兼職人員負責各類問題的意見、建議或投訴。[13]巴爾的摩、芝加哥等一些城市還設立了“311”非緊急事件求助電話，除了水、電、煤、交通、道路、衛生等公共事業方面外，市民還可以通過這門電話向市長反映意見、提出建議、投訴控告等，幾乎沒有范圍的限制。[14]

那么，在立法、司法、行政權力分權制衡的制度已經相當完備的國家和地區為什么還需要“信訪”制度？香港申訴專員戴婉瑩的解釋理由包括兩個方面：首先，根據香港的司法制度，法官擔當裁判的角色，法庭不會就案情進行調查，投訴方需要證據和法律支持，而且訴訟費用高昂，程序繁雜。經驗表明，很多針對政府部門的投訴交由法院以外的機構處理，將能獲得更迅速和適當的解決。其次，有些事件透過政治渠道提出投訴，也不一定是緩解不滿的最佳方法。在大多數社會里，人民代表通常都肩負多項公職。與群眾聯絡并處理群眾對政府的投訴，固然是人民代表的職責，但他們很少有充分資源，詳細調查政府的決策過程。由于上述情況，便有需要另設一些獨立的、簡便的、高效率的申訴渠道，處理一般市民的申訴。[15]

事實上，無論什么樣的制度安排，都不可能把所有的社會沖突解決的干干凈凈。所以，任何一個社會都會在主體制度之外產生一些社會沖突的“余量”：而狹義的信訪制度正是為了解決這些“余量”而安排的一種行政救濟制度。它的特點是：第一，成本低。構成一個社會主體制度的任何一個分支，都是一個龐大的官僚體系，而官僚體系運轉的高成本使得它在處理社會沖突時必然會留下“余量”，信訪制度要解決這些余量，自然必須比原來的行政官僚體系運轉成本低；第二，它處理的量小。既然是解決主體制度留下的“余量”，那自然信訪量不會也不該過大。

（二）廣義的信訪

但是我國現實中，信訪制度成立不久就超越了行政性補充救濟的范疇，信訪通常是指廣義的信訪，是公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級國家權力機關反映情況，提出建議、意見或者投訴請求的行為，它甚至包括了司法意義上的申訴、向紀檢監察部門的投訴等各種向國家權力機關尋求公正的行為。從中央到地方，現實生活中關于信訪的理念和治理模式基本上都是黨政不分、政法不分。當然，廣義的信訪和我國的現實法治狀況是相吻合的，由于權力過于集中，法治下的分權并未落到實處，人們在信訪的時候常常沒有一個明確的投訴對象，而是到很多國家機關投訴。

（三）上訪與信訪問題

本文所稱的上訪，即向上級機關“走訪”，屬于信訪的一種。對社會穩定秩序構成威脅的通常不會是書信、電子郵件、傳真、電話等方式進行的信訪，而是上訪。從基本的常識出發，如果信訪人能夠通過寫信、電話等簡單的方式解決問題，他們通常不會采取走訪這種成本更高的方式；如果信訪人能夠在基層政府解決問題，他們通常不會到省政府或者到北京。因此，上訪屬于信訪中比較高級的也是更為激烈的形式。

通過信訪反映民意，提出意見、建議和投訴這本身是一個正常的社會現象。但是，當信訪量非常大以至于信訪部門根本無力解決并且相關政府部門也不能解決，尤其是當成千上萬的人來到北京“上訪”以至于成為社會穩定的威脅時，就形成了本文所稱的“信訪問題”。信訪問題是中國特色的社會問題，是本文要研究的對象。

二、我國信訪制度的尷尬歷史

（一）從鼓勵到控制

作為一種行政性的補充救濟手段，信訪制度成立之初本來是要傾聽人民呼聲處理人民意見、建議和申訴的，是應該歡迎人民積極參與的。1951年5月16日，在《必須重視人民的通信》的批示中指出：“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當的處理，滿足群眾的正當要求，要把這件事看成是共產黨和人民政府加強和人民聯系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義態度……”[16]1951年6月7日政務院發出的《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》，要求“各級人民政府對于人民的來信或要求見面談話，均應熱情接待，負責處理。”1953年1月5日，在黨內指示《反對官僚主義、命令主義和違法亂紀》中對官僚主義進行了有力批判，并要求結合整黨建黨及其它工作，從處理人民來信工作入手，整頓官僚主義作風。[17]《人民日報》也發表了一系列社論批判官僚主義，鼓勵人民信訪。[18]

但事實上，中國的信訪制度成立不久就面臨尷尬的處境。從1954年開始，來信來訪猛增。國務院秘書廳1956年受理的信訪數量約等于1951年7月至1954年6月的2.5倍，1957年1月至9月是1956年同期的2倍。全國所有地區、所有部門的都出現類似的大幅度增長，同時來訪增幅大于來信，內務部等21個中央部委機關1957年第一季度接待來訪群眾較1956年同期來訪人數增加2倍多。[19]這一時期來訪反映的很多問題國家一時解決不了，很多來訪人滯留北京，并采取了一些過激行動，如到中南海糾纏，攔首長、外賓的汽車等。[20]為了讓來京上訪者盡快離開，穩定首都的治安，國家有關部門印發了一系列文件，以對確有困難的人提供食宿，發給路費，處理“無理取鬧分子”，防止來訪人騙賣車票等。[21]1958年中國確立了戶籍制度，從此開始了城鄉分割的歷史。1958年8月，內務部在蘆溝橋建立了永定砂石廠，組織來訪群眾中有勞動能力的人員參加勞動，接受政策教育。信訪部門和其他政府部門一起被賦予了法律之外的判決和執行的權利。1961年內務部明確指出，主要組織來訪人中的一部分無理取鬧、騙取路費和不愿參加生產勞動，經常流向城市的人員。[22]

通過城鄉分割、計劃經濟、勞動改造、糧票供給以及其他很多方式國家嚴格控制了人口流動。而且，由于，導致部分地區農村人口銳減，各地扣押大量信件，攔截上訪，打擊報復信訪人，再加上反右擴大化打擊了群眾的信訪積極性，這樣，不僅有意見不敢反映，也可能沒有機會反映。這一時期信訪量明顯減少，國務院秘書廳1957年共有信訪127559起，1958年只有76561起，1959年71922起，1960年僅為45134起，但匿名信明顯增加，匿名信（不包括“一黨員”、“知情者”等假名）比例1957年為4.92%，1960年上升至9.36%.[23]

（二）第一次大規模治理

隨著結束，反右結束，劉少奇開始主持中央工作，各方面工作逐漸走上正軌。這一時期信訪數量逐年增多，最大年增幅超過100%，重復信訪也大量增加。伴隨著反右平反開始和四清展開，申訴類信訪數量也在逐年上升。為了便于人民群眾信訪，這一時期國家在一定程度上恢復了建國初期實行的領導干部接見來訪群眾日，縣級機關在公社中建立接待站，直接處理基層信訪案件，落實縣級“只辦不轉”的精神。由于中央機關分布在北京城各處，來京上訪群眾經常要為尋找接待室在北京四處打探奔波，國務院幾個信訪機構于1965年在北京德勝門外聯合辦公，成立了中央機關聯合接待室，至1966年有二十多個中央機關參加聯合辦公，辦公地點合并，來訪人仍由各部門分別接待。

但是這一時期依然沒有解決信訪工作中的歷史難題，歸口辦理中如何避免由于政府部門分工不明確而導致的無法明確負責部門問題，由于國家政策變化無常導致的大量遺留問題和上層建筑始終落后于經濟發展而派生的新矛盾無法得到解決的問題，信訪部門不認真對待認真處理信訪問題而造成的信訪案例積壓拖延問題，這三類問題嚴重影響信訪工作的進行。因此這一時期中央機關繼續針對這些老問題制定各種文件。其中首次由黨政最高領導機關聯名頒發、規格最高的一份文件為《關于加強人民來信來訪工作的通知》。《通知》中強調了各信訪部門必須由領導同志主管，進一步明晰歸口辦理事宜，進一步強調信訪機構應該多辦、少下轉，縣級黨政機關應當只辦不轉。對于《通知》的內容，各地在形式上給予了極大的重視，比如從統計數據來看，多辦少轉的原則得到了較好執行，很多單位直接辦理得案件超過50%，但是從信訪的數量和重復信訪的情況來推斷，在實際操作用依然沒有發揮出很大的實際功效。為了應對信訪的增多，信訪機構從五十年代的幾個信訪辦不斷擴充，直到縣一級普遍設置信訪辦，甚至包括一些大工廠也建立信訪機構處理信訪。

從實行信訪制度開始，很多案件沒有得到有效處理，積案數量隨著時間推移增長。國務院秘書廳從1959年起3年中向其他有關機關發函交辦要求回報處理結果的信訪案件有46%沒有接到處理結果報告。這一時期，信訪部門加強了積案處理力度。國務院下發了三個通知，分別關于清理積案、信訪案件回報標準和清理積案同時防止新案成為積案的通知，但是整體清理積案工作進展緩慢，根據國務院秘書廳重點抽查的18件辦結積案，其中有10件當事人并不滿意，甚至有的只給了一個回復就算作結案。[24]直到這一時期結束，清理積案的最高結案率始終沒有達到100%，同時結案率與平息實際糾紛也有很大差距。

開始后，各級黨政機關普遍受到沖擊，信訪機構也大多處于癱瘓與半癱瘓狀態，信訪工作難有作為。更重要的是，整個社會卷入這場浩劫之中，特殊的政治背景掩蓋了普通意義上的社會矛盾，很多人有冤也不敢申訴。期間整體上信訪量相對較小。1967年國務院秘書廳月均收信達兩萬余份。墜機事件前兩年，月均來信不足萬件。其間1973年伴隨中央落實政策規定出臺信訪數量有明顯增長，達到34萬件，出現了一次信訪小高潮。（三）后第二次大規模治理

結束，國家又呈現出一片欣欣向榮的景象，那些曾經被掩蓋的冤屈者也看到了一線希望，很快，上訪者像潮水一樣涌向北京。1978年8月，一些上訪者組織起來，喊著“反迫害、反饑餓、反官僚主義”的口號在新華門前游行。針對這種潛在社會秩序的威脅，中央采取了化解矛盾與孤立打擊少數并重的策略。1979年中央成立中央機關處理上訪問題領導小組，全國范圍內省級機構也成立了相應的領導小組。中央領導小組從中央機關抽調1000名干部組成檢查團，做好接待來訪者、宣傳解釋方針政策，將來京來訪者勸回地方，調查個案的實際情況，解決信訪問題。之后，各省、地、縣也抽調了大批干部，全國約有20萬干部隨檢查團深入基層，處理上訪問題、落實政策，接待上訪人。1980年2月，中央領導小組在中央各部委信訪負責同志會上做出決定，解散千人檢查組，再抽調100名干部，配合千人檢查組中一些經驗豐富同志繼續處理上訪問題，著重于解決來京來訪案件。[25]這一時期，國務院于1980年8月22日《關于維護信訪工作秩序的幾項規定》，其中第三條規定：“對于來訪人員中已經接待處理完畢、本人堅持不走、說服教育無效的，可以由信訪部門出具公函，公安部門協助，送民政部門管理的收容遣送站收容送回。”[26]1982年，我國政府宣布撥亂反正任務基本完成，大量信訪案件得到解決，但是即使在如此空前絕后解決力度之下，仍然有一些問題沒有得到解決或徹底解決。

1982年至1986年，隨著經濟改革的加速，全體國民都是受益者，社會矛盾相對較小，信訪問題總體數量小幅度下降，但是集體訪逐漸增多。1986年前后，單純的經濟改革帶來的收益無法抵消社會矛盾，個人收入差距逐年拉大，信訪數量開始緩慢回升，干群矛盾、司法不公、貪污腐敗相關聯的各種信訪問題增多，尤其到了90年代以后，普通民眾從改革中得到的收益越來越少，從上世紀90年代末開始，不同職業的普通民眾甚至基本權益也遭到嚴重侵害，社會矛盾日益突出。

（四）收容遣送制度廢止之后

從1982年到2003年，收容遣送制度扮演了“治理信訪”的重要角色。1982年國務院頒布了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，驅逐城市中流浪人員，但很快這項制度就被擴大化了，收容遣送的對象包括上訪者以及外來勞工。1983年底，國務院辦公廳、中央信訪部門、政法部門都專門頒發了關于認真處理長期滯留北京的上訪人員的文件，規定“對上訪問題已經解決，本人在京流竄，不務正業，堅持過高要求和屢遣屢返教育無效又不夠依法處理的人，可以建立一個勞動場所，把他們集中起來，加強管理，邊勞動，邊教育，直到他們不再到處流竄為止。”[27]根據作者本人的調查，2002年到2003年初，北京收容遣送的第一類對象是上訪者，幾乎所有上訪者都是被抓捕的對象；第二類才是流浪乞討人員；第三類是出于掙錢的目的隨機性地收容外來勞工。收容遣送制度極大地增加了進京上訪的成本，遏制了上訪群體在北京的聚集。在地方上，通過各種手段控制甚至剝奪老上訪戶自由，從而達到控制重復信訪。[28]

由于收容遣送制度嚴重侵犯農民工的權益并且制造了很多悲慘的事件，孫志剛案之后不久，2003年6月20日，國務院宣布廢除收容遣送制度，除個別省份以外大部分省份暫時停止了對上訪者的抓捕和遣送，加上當年四五月份非典疫情阻止了部分人口流動，從6月底開始，上訪人群呈現出爆炸性增長的態勢。其中6月25日至9月30日，國家信訪局接待群眾來訪批次、人次，同比分別上升67.3%和58.4%.[29]2003年12月12日和25日，天安門廣場和釣魚臺國賓館先后出現兩次上訪者聚集示威事件。[30]

上訪群體給首都穩定帶來了巨大壓力，為了消除潛在的威脅，中央開始給地方政府施加壓力，以進京上訪量給各地排名，作為政績考核的一個負面標準。各地政府為了自己的政績就要想方設法減少上訪登記量，到北京“接訪”的制度應運而生。所謂“接訪”起初是指各地方政府派人來北京把屬于本轄區內的來京上訪者接回當地去，很快接訪制度蔓延到各省信訪辦，各縣市不僅派人到北京，也派人到省信訪辦接訪。接訪隊伍在國家信訪局門口形成人墻，阻擋上訪者進入信訪局，上訪者也開始想盡辦法逃避被劫，（上訪者稱“接訪”為“劫訪”）雙方開始了自收容遣送制度廢止之后新一輪游擊戰。[31]而一個巨大的反差是，在信訪局門前上訪與接訪一片混亂的同時，司法系統來訪接待站內秩序井然，并未看到接訪人的身影。

接訪過程中雖然也時常發生毆打上訪人等事件，但接訪制度整體上比收容遣送制度更加文明。但從另外一個方面而言，接訪制度對“非法”上訪“打擊”力度不夠，反而接訪費用給一些地方造成了新的財政負擔，因此一些地方官員感到不滿。[32]接訪并不能有效減少上訪人數，個別地方還能激勵上訪人赴京，甚至還發生了沒錢回家的民工去找信訪局被飛機接回的事情。

因此，光有接訪是不夠的，更重要的是要解決問題，2004年中央制定的新的政策就是“人要回去，問題要解決”。但是，那么多年積累的問題都沒能解決，怎么可能短期內解決？中央發動一場治理信訪的運動，其核心是在全國范圍內推廣信訪聯席會議制度并強化責任制要求各地把信訪問題作為特別重要的問題來抓。

信訪聯席會議在短時間內確實起到了一定作用，化解了一些矛盾，解決了一些上訪難題。但是，信訪聯席會議辦公室本身與原有的信訪局職能是重疊的，信訪局也可以協調各部門解決問題，同樣的道理，原有的黨委系統也可以協調各部門解決問題，為什么有了職能幾乎相同的信訪聯席會議就能解決問題？化解信訪危機到底是信訪聯席會議這種新的制度起了作用了呢，還是不管代價的一場運動起了作用？信訪聯席會議的作用可能持久嗎？這些問題很值得思考。尤其是，當治理信訪問題成了一個縣級政府的首要任務，本應作為補充救濟的制度變成了解決矛盾的主要途徑，這已經不是信訪制度本身的問題了。[33]

小結。本應作為行政性補充救濟的信訪制度從誕生不久就面臨尷尬的境地，因為有太多的矛盾涌到信訪領域以至于各個政府部門建立了很多信訪機構還是不能承受，國家不得不用各種強制手段對付上訪者。其中三次信訪數量減緩的時期分別處于、和1980年代，前兩次是因為歷史處在非常時期，后一次是因為花大力氣解決問題的同時推動了各方得益的經濟體制改革。隨著2003年收容遣送制度的廢止，強制打擊上訪的手段大大減弱，政府不得不動用大量資源認真對付上訪問題，信訪聯席會議幾乎囊括了所有的政府部門。這使得作為補充救濟的制度在一些地方變成了解決社會矛盾的主要機構，這本身就是一個不正常的現象。隨著新的社會矛盾不斷涌現，公民權利意識逐步提高，與此同時壓制人們上訪的制度由于人權問題的壓力已經很難重建，由此看來，如果不進行某種根本性制度變革，上訪洪峰不可能從根本上得到遏制，上訪仍然有可能成為引發社會危機的導火線。

三、為什么出現信訪問題

“為什么信訪”和“中國特色的信訪問題”是兩個層面的問題。信訪的產生可以歸納為一個簡單的邏輯：負有責任的國家權力機關未能及時解決社會矛盾，受害者一方向更高的權力機關求助或者提出批評建議。無論是法院還是政府部門，如果基層公共權力能夠及時解決問題維護公正的話，就不存在信訪；如果基層公共權力機關能夠基本維護公正，只有少量信訪，信訪也不會構成一個嚴重的社會問題。事實上，再科學的監督制度也不可能制造完美無缺的權力系統，基層國家權力不可能帶來完美的公正，世界各國無論法治程度如何都有信訪，作為一種補充性的救濟制度和監督制度，信訪有它存在的意義。問題是，中國的信訪尤其是進京上訪特別多，多到信訪制度已經無法承受，多到成為社會穩定的威脅，成為一個嚴重的社會問題，這就是中國特色的信訪問題。[34]

（一）為什么信訪

從國家信訪局局長總結的八大類引發信訪的主要社會矛盾來看，[35]信訪問題的根源可以總結為以下幾點：第一，不合理的法律和政策帶來利益沖突。以土地征用為例，糾紛產生的兩個關鍵環節是土地補償過低和接受補償主體不清。其中，一些地方補償過低和我國土地征用補償制度有關，我國土地法規定了最高補償數額，并且補償數額是按照土地作為農用地的產出的倍數決定的。土地從農用地轉為建設用地，其價值可能增長幾倍、幾十倍甚至成百上千倍，這不能用原來作為農用地的產出標準來衡量，而應當用市場價格的標準來衡量。至于補償過高政府財政難以承受或者考慮到地區差異的社會公正問題，可以通過稅收來調節。但遺憾的是，市場價格標準基本上未能反映在我國土地征用補償制度中。過低的補償意味著對土地產權擁有者的掠奪，當然會引起土地產權人的反對，從而引發矛盾沖突和信訪。另一個環節是產權界定不到位引發的補償被截留問題。我國憲法規定，農村土地所有權歸集體所有，土地管理法規定，土地征用補償歸集體所有。這樣的制度安排忽略了兩個重要問題：其一，農村土地的使用權是一種特殊的產權，政策規定長期歸農民。其二，農村集體組織未必真正完全代表農民利益。土地征用發生的時候，征去的往往是部分農民承包的土地，而補償如果不直接歸屬這些失地農民的話，就會出現不公正以及集體組織的接受補償問題。當民主制度不夠健全集體組織并不能完全代表農民利益，尤其是集體組織存在截流補償金等現象的時候，沖突乃至信訪就會出現。

不合理的法律政策既有上面所述的國家層面的制度問題，更多的是地方層面的問題。比如，各地具體的征地補償標準如何制定直接涉及失地農民的利益。在2003年以前，大量農民因為稅費過高上訪，部分原因是因為國家向低收入的農民征稅政策不合理，更多的原因在于地方附加了更多的不合理政策，農民上訪主要訴求是“按國家政策辦”。根據我們的調查，很多上訪農民認為“國家政策是好的，就是下面不執行”，這樣的看法一方面反映了一些上訪者認識問題的局限性，另一方面也確實說明了地方政策不合理問題相當普遍。

為什么有的法律政策不能代表公正不能保護相關方的利益？一個合理的推斷是法律政策的制定缺少了相關方的利益代表，決策機制不夠科學，權力缺少制約等因素。因為道理很簡單，如果制定法律政策的權力部門受到應有的制約而不是“國家利益部門化”，如果法律政策的制定是建立在相關利益各方代表協商以及科學決策的基礎上，就不可能出現明顯損害一方的不公正的法律政策。這是一個廣義的立法能否代表最大多數人利益的問題，涉及到我們的立法機關以及政府部門的權力來源和制衡問題，是一個如何擴大公民政治參與的問題。

第二，腐敗和官僚主義帶來的社會不公正。法律和政策執行過程中出現的具體的不公正也是一個想當普遍的問題，這背后主要原因是腐敗和官僚主義。可以毫不夸張地說，中國是一個到處講“關系”的社會。比如，某派出所春節期間抓賭博，一個下午抓了20個人，但幾個小時之內15個人沒交任何罰款就被釋放了，因為他們分別找到了各種關系，類似這樣的執法不公的現象在中國并不罕見。比如在某一個縣級市，黨政機關公檢法工商稅等各部門的公務人員存在著若干個龐雜的關系網，掌握權力的人之間相互照應，即所謂“官官相護”。一個處處講“關系”的社會意味著掌握權力的人、和權力有關系的人乃至能夠用金錢買通關系的人享有特權，而沒有權力沒有“關系”也沒有錢買通“關系”的人遭受不公正待遇，這表現為某種文化但其實是某種不公正的制度的結果。官僚主義是指各權力機關對于本職工作推諉、拖延、不負責任等不僅責任的行為。官僚主義雖然不是執法者有意制造不公正，但由于他們的不負責任，使得公正不能實現。腐敗和官僚主義帶來社會不公正，它們一方面制造不公正，同時也在消解公共權力機關的公信力，使得人們只得求助更高級別的權力。

腐敗和官僚主義幾乎涉及所有的權力機關。比如，司法應該是維護公正的最后一道防線，但現實中司法嚴重行政化，法院的人事、財政都隸屬于地方政府，法院難以獨立審判，經常在一些重大案件方面不得不聽聽命于行政權力，法官像行政官員一樣陷入腐敗和官僚主義的怪圈。再比如，根據我國憲法，作為立法機關的人大是最高權力機關，擁有選舉權、任免權、決定權和監督權，如果人大能夠行使法定權力對行政和司法系統形成制約，有效地監督“一府兩院”依法行政、公正司法、防止權力的濫用、遏制腐敗現象的產生，那么大量的由于行政和司法系統缺乏制約而導致的嚴重的社會沖突就可以避免，與之相關的信訪活動當然也就會大大減少。但現實中人大的權力和法律的標準有很大差距，目前除廣東省、北京海淀區等地方的少數人大代表能夠充分行使法定權力，積極參政議政外，很多地方的人大也是官僚機關，人大代表也多是官定代表而不是民選代表，不能切實擔負起監督的重任。這個龐雜的關系網也是權力網之間缺少應有監督機制，一個機構制造的不公正也很難通過其他機構改正，受害者只有上訪，而上訪的道路也注定很漫長。

第三，道德信仰的缺失導致社會矛盾容易激化。就信訪問題而言，道德信仰缺失表現在：社會生活中人與人之間缺少關愛和寬容，產生一些不必要的糾紛和沖突；公務人員處理糾紛的時候過多的麻木和官僚主義導致矛盾激化；公共權力機關缺少公信力，官員與民眾之間缺少信任，出現不應有的“刁民”，等等。

但實際上，很多道德問題從更深次看是一個制度問題。比如，信訪官員很是頭痛的“刁民”問題表面上看起來是一個道德問題，實際上具有更深層次的制度背景。有的政府官員抱怨一些“刁民”“不顧大局”為自己的利益向政府提出過高的要求，有的法官抱怨一些“刁民”對法院做出的相當公正的判決不服沒完沒了地“纏訟”。不可否認，任何社會都可能存在蠻橫不講理的“刁民”，但是，如果一個社會出現太多的“刁民”，或者“刁民”很具有民意基礎甚至成為草根領袖，我們就要反思為什么會出現這么多的“刁民”，是不是我們的制度制造了“刁民”。

設想，如果公共權力真正代表了公正，代表每一個人的利益，每個人都有安全感，那么，就不會有太多的人“蠻不講理”，自私地向“自己”的政府提出過高的要求。即使真的有這樣的“刁民”，他也不可能受到很多同情和支持，個別這樣的人也不會形成嚴重的社會問題。相反，如果權力來源于上級，最終來源于陌生的國家暴力，民眾就可能產生對權力機關的不信任，他們可能冷漠地避開權力，可能會在一切機會中盡力獲得自己的利益，因為他不知道公共利益屬于誰，沒有必要“顧大局”。同樣的道理，如果司法真正代表了公正，并且這種公正已經成為幾乎所有人的共識和信念，即使有的人輸了官司有些想不通，但他們中的絕大多數也會坦然接受。相反，如果司法機關大量存在腐敗和官僚主義，司法不公已經成為人們的共識，那么，即使有的判決很公正，輸的一方也有可能會懷疑法院的公正性，他們要想方設法規避執行，或者沒完沒了地申訴，即導致所謂的“纏訟”。

道德信仰缺失的根源主要在于公共權力未能承擔起應盡的責任。第一個層次，因為公共權力未能代表公正，未能給人以信心，人們普遍缺乏安全感，人人爭利，增加社會沖突，社會道德水準降低。第二個層次，公共權力缺少提升社會道德的能力，這包括兩個方面：一是從長期來看公共權力本身不足已成為道德保障更不會成為道德楷模，二是在具體問題處理上，公共權力缺少通過解釋、勸說乃至號召提升人們道德的能力，從而緩解社會矛盾。一個低成本運作的政府所擁有的資源應當包含道德資源，它能在利益沖突的時候起到精神層面的調節作用。比如，政府官員經常通過電視等媒體或者在現實中經常與民眾直接溝通，提升公民對政府的認同感，也就會增加對政府行為的信任。（二）為什么來北京上訪

無疑上訪者絕大部分屬于弱勢群體，無論是工人還是農民他們來到北京上訪都不是一件容易的事情。他們中有的人一天只有四塊錢的生活費，晚上花三塊錢住上訪村，一塊錢買饅頭吃。[36]但他們來到北京卻像撞大運一樣希望渺茫，于建嶸的調查顯示，通過上訪途徑解決問題的概率只有千分之二。[37]對于這群人的執著，一個樸素的解讀是中國人傳統觀念里的“清官意識”。但實際上，這遠遠不是一個意識或觀念的問題，而是一個現實的制度問題。為什么來北京上訪，答案其實很簡單：因為北京是權力集中的地方，北京還有一線希望。

首先，作為一個中央集權國家，北京是權力中樞，相對于地方而言擁有無可置疑的權威。北京有能力給地方官員施加壓力。調查顯示，上訪著來到北京有90.5%的是為了“讓中央知道情況”；88.5%是為了“給地方政府施加壓力”。[38]與此同時，作為一個前現代化的中央集權國家的另外一層含義則是，北京的權力是以黨的權力為后盾的行政權力為中心，其他的立法、司法等依據憲法產生的國家權力實踐中聽命于行政權力。這些行政權力經常表現為領導批示，它的約束對象不僅是地方行政權力，還包括立法、司法等一切國家權力。因此，來北京上訪，如果能撞著了好運氣，某位領導一批示，是真能解決問題的。

其次，北京確實解決過一些問題。雖然只有千分之二的概率，但對于那些在地方沒有指望的上訪者來說，這千分之二的希望足以吸引他們一次次來到北京。當成千上萬的上訪者來到北京，當成千上萬的問題積累到北京的時候，北京直接插手解決問題注定是象征性的。但是，作為一種權力技術，這種象征性的關懷民生的批示時不時地要閃亮一下，以展示執政為民的形象，同時也是警告官僚系統不要太過分了。[39]

第三，上訪群體對北京的印象是“有希望”的。上訪者的問題是在地方產生的，他們對自己所在的地方政府有比較多的接觸和了解，正是因為對他們不滿也不抱希望才開始了上訪。在到北京之前逐級上訪的過程中通常已經遭遇了地方各級政府的冷漠、推諉或刁難，他們只有對北京的印象是有希望的，因為對北京的印象來自傳媒和某些奇跡的傳說。于建嶸調查顯示，剛進京上訪時，農民對中央的認同是非常高的，認為“中央真心實意歡迎農民上訪”的高達94.6%.當然，對于大多數上訪者來說，北京帶給他們的是失望。同樣這份調查顯示，上訪者在北京七天后認為中央真心實意歡迎農民上訪的比例則下降到39.3%.而認為“中央怕農民上訪”的則從7.1%上升到58.9%；認為“中央會打擊報復上訪的人”從1.8%上升到60.7%.[40]

（三）當下主要社會矛盾與信訪問題展望

從上訪涉及的社會矛盾來看，國家信訪局把引發上訪的主要矛盾歸結為八大類：一是企業改制、勞動及社會保障問題。其中，拖欠在職和離退休人員工資、職工下崗失業后再就業困難、基本醫療無保障、社保基金不到位等比較突出。二是“三農”問題，即農民、農村和農業問題。主要是反映一些地方農村稅費改革政策落實不到位，農民負擔沒有明顯減輕；一些村組財務管理混亂、村委會換屆選舉不規范；一些地方違規征占買賣土地，補償標準較低且被層層截留克扣，失地農民得不到妥善安置；鄉村基層干部作風粗暴，干群之間矛盾突出。三是涉法涉訴問題。主要是各類糾紛、不服法院判決等。這類問題積案較多，重復來信來訪量大，長期滯留上訪的人多，已成為長期困擾各級信訪部門的主要問題之一。四是城鎮拆遷安置問題。主要是反映在城鎮建設、拆遷等工作中不嚴格依法辦事，補償和安置不合理，拆遷戶不能及時回遷，房地產開發不規范等問題。五是反映干部作風不正和違法亂紀問題。六是基層機構改革中的問題。主要反映一些地方借機構改革增加編制、增添副職，或借競爭上崗收受好處、安排親友，以及精簡分流搞一刀切等問題。七是環境污染問題。搞建設急功近利，破壞了生態環境。八是部分企業軍轉干部要求解決政治待遇和經濟待遇問題。[41]

透過這八大類引發上訪的社會矛盾我們可以看出這樣幾個問題：

第一，中國正在形成一個利益多元化的社會。這個時代已經遠遠不是工人、農民、知識分子、小資產階級幾個利益團體那么簡單，或者說，簡單的階級分析方法從來不是反映了現實而很可能是靠暴力“制造”了現實。失業工人要社會保障，被拆遷戶要拆遷補償，農民要征地補償、民主權利和反腐敗，軍轉干部要待遇，等等。這個社會充滿了各種各樣的利益團體，而在所列的每一個大的團體之中又可以分為無數小的利益團體，而且更重要的是，這樣的利益團體劃分僅僅是以某種標準劃分團體的一種方式，以不同的標準還可以劃分出無數不同種類的利益團體。

第二，中國正進入一個新的公民權利意識覺醒的時代。事實上從結束開始到今天，中國公民的權利意識一直在覺醒，但從2003年以來，這種爭取權利的意識成長在加速，經濟基礎的變化、人權問題的國際壓力、政治權力權威格局的演變都在促使中國加速現代化，這是社會進步的必然結果。權利意識的覺醒表現在公民以前沒有意識到的權利現在意識到了，以前不敢爭取的權利現在敢于爭取了，以前沒有辦法爭取的權利現在有了新的途徑去爭取（比如司法）。這種趨勢不會因為爭取到了某種已經意識到的權利而停止，相反，因為爭取到了某種權利會讓公民意識到更多的權利同時也會激發公民爭取更多的權利，這是一個不可遏止的趨勢。

第三，這些具體的社會矛盾具有鮮明的時代特征。2003年前后由于國有企業大規模的私有化，下崗工人上訪成為一個突出的矛盾，但是隨著改革的趨于完成，隨著經濟快速發展創造更多的新的就業機會，相信這個社會陣痛不久的將來會過去。2003年之前還有一個重要的矛盾是農民的負擔問題，但隨著2005年絕大部分省份宣布停止征收農業稅費，這個矛盾也將明顯緩和。如果我們再回首1970年代末和80年代初，當時上訪最嚴重的問題是制造的“冤假錯案”。我們發現，不同時代有不同的社會矛盾，但有一點是不變的，那就是改革開放雖然20多年了，社會矛盾看起來并沒有減少，反而有增多的趨勢，說有人“端起碗來吃肉放下筷子罵娘”不講良心也好，說他們貪得無厭也好，這就是人類社會的現實。正因如此，尋找一個建立在基本共識之上的解決問題的機制比手忙腳亂地解決一個個具體問題更重要。

隨著上訪的逐步升級以及上訪量的增大，中國社會伴隨著發生了一個主體制度權威性日益減弱的過程。一方面是構成社會主體制度安排的各種社會權威機構權威性的日益損失，另一方面，為解決社會沖突，社會對于權威的需求又在增大；于是，這兩者之間的矛盾產生出了兩種趨勢或者兩種對當下構成社會主體制度的權威體系的替代。

第一種替代方式是暴力，即認為一切權威的支撐是暴力，那么直接采用暴力來解決沖突，比之訴其它權威來得直接有效，而且成本也更為低廉。這一類替代方式的表現有黑社會、討債公司、村社霸主等等的出現，以及流血沖突的增多、與公權力的暴力對抗等等現象的增多。在于建嶸的另一個調查里，有53.6%的表示要“做點讓干部們害怕的事”，87.3%的表示“跟貪官污吏拼個魚死網破”。

第二種替代是民主法治的力量的成長。合法性則來源于憲法規范的一些抽象性的原則，從這些原則出發的法律和憲法條款成為人們維權或者上訪的主要根據。在這一方面，中國社會開始出現的高舉法律精神的輿論環境、知識精英介入維權以及相當部分上訪人士對各類法律條款、法律精神的熟悉等等，都是第二種替代的具體表現。

可以肯定的是，中國社會的穩定和長遠發展，在相當程度上取決于以上兩種替代方式的發展。雖然兩種替代方式都可能給中國社會帶來新的更有效的權威機構，但是它們的前景是非常不一樣的。從現代化轉型的大背景出發，無疑，更有意義的是第二種替代方式。

小結。信訪問題癥結在于權力私有化和官僚主義，而這背后是高度集權的只對上負責的權力體制，中央的權力過于集中導致大量上訪聚集到北京，地方權力高度集中導致立法、司法、行政權力私有化、官僚主義以及由此產生的公共權力機關公信力缺失，從而產生很多上訪。這個狀況已經相當嚴重，這不是一個靠信訪制度修修補補就能解決的問題。四、信訪問題的解決方案評析

從2003年開始信訪成為一個突出的社會問題。不少學者和官員們都提出，要對現行信訪制度進行改革；至于究竟應該如何改革，不同的人意見卻大相徑庭。有人以為，現行信訪制度最大的毛病就是信訪部門沒有實際權力，結果必然淪為收發室和中轉站，所以應當強化信訪部門的權力。但另一種觀點認為，信訪制度本身只是一種權宜之計，其本質就是以行政救濟替代司法救濟，這不合乎社會主義法治精神，不合乎歷史發展的方向，所以應該弱化乃至逐步取消信訪部門。

理論上的探索和爭論尚無結果，但許多地方為了維護社會穩定，為了“構建和諧社會”，已然出臺了不少地方性信訪改革措施，比如領導下訪、聯席會議制度、問責制等等。鑒于地方的某些改革措施似乎取得了一定的成效，中央也開始把地方的一些改革措施加以推廣。那么，這些方案和對策能夠有效解決信訪問題嗎？我們有必要認真梳理和分析。

（一）專家方案

很多專家學者進行了深入的調查研究，提出了自己的建議。本文列舉的專家方案，只是其中幾個影響比較大的方案。給信訪部門增加權力。以國家信訪局研究室主任張彭發為代表的信訪部門的官員一般都是“增權”論的支持者。[42]他們認為，現行信訪制度存在的主要問題之一就是信訪部門權力有限，面對群眾的問題，信訪部門無能為力；如果要信訪部門解決問題，那就要給信訪部門相應的權力。甚至有人主張建立統一、獨立的國家信訪局，實行垂直管理，賦予其偵察、督辦權，以防止信訪局成為收發室、告狀信被轉到被告手中。康曉光認為，信訪部門的功能有兩個：信息反饋和解決問題。“如果不是為了解決問題，沒有人愿意勞民傷財甚至傾家蕩產地來北京。但如果信訪部門沒有足夠的權力解決問題，那就是形同虛設。”作為強化信訪的支持者，他提議賦予信訪部門更多如調查、督辦甚至彈劾、提議罷免等權力。[43]

然而，給信訪部門增權真的就能解決問題嗎？恐怕很難。

首先，時下信訪量極大——據官方統計，2003年全年信訪量超過1000萬件，即便除去重復上訪數，“上訪大縣”每年的上訪數也是極為可觀的。信訪官員面對成千上萬的上訪者，僅僅從技術上講，他們也未必有能力應付得了。

其次，民眾信訪所反映的問題有很多與地方政府有著直接的關聯，既然地方政府有可能“違法行政”侵害民眾的利益，我們怎么又能期望政府官員在處理信訪問題時必然會秉公處理呢？換句話說，無論怎么擴權，充其量無非是把信訪局變成“小政府”，讓其享有統籌協調各部門、便宜行事的權力。“小政府”的性質與政府并無實質上的區別，既然政府難以解決問題，怎么能期望“小政府”比政府更加高明呢？這種給信訪局增權或讓信訪局實行獨立垂直管理的思路讓人聯想起明代的錦衣衛和東廠西廠。明代除了正式的國家監察機關（都察院、六科給事中）和司法機關（刑部、大理寺）外，還設有由皇帝親自掌管的錦衣衛。皇帝之所以要設立錦衣衛，就因為對自己設立的正式的監察、司法機關抱有不信任感，于是再設一個機構來監視官民。但是，既然正式的監察、司法機關未可全信，錦衣衛又怎可全信呢？所以永樂年間，皇帝又設立東廠。錦衣衛可以監視一切官民，東廠除此之外還可以監視錦衣衛。后來，成化年間又設立西廠，正德年間劉瑾又曾設立內行廠。搞這么多機構出來，無非是用一批人監視另一批人，再用一批人來監視監視者；機構重疊，流弊無窮。以法治替代信訪。主張弱化甚至取消信訪，把信訪功能定位在民意傳達，把其救濟功能歸于司法，把其監督職能歸于人大。中國社會科學院的于建嶸研究員是這個觀點的代表人物之一。于建嶸認為現行信訪制度存在的問題主要有：“信訪體制不順，機構龐雜，缺乏整體系統性，導致各種問題和矛盾焦點向中央聚集，在客觀上造成了中央政治權威的流失。信訪功能錯位，責重權輕，人治色彩濃厚，消解了國家司法機關的權威，從體制上動搖了現代國家治理的基礎。信訪程序缺失，立案不規范，終結機制不完善，政治迫害和政治激進主義相伴而生，不斷誘發較嚴重的沖突事件。”他主張“在強化和程序化信訪制度作為公民政治參與渠道的同時，要把公民權利救濟方面功能從信訪制度分離出去，以確定司法救濟的權威性。其次要改革目前的信訪體制，可以考慮撤銷各部門的信訪機構，把信訪全部集中到各級人民代表大會，通過人民代表來監督一府兩院的工作，以加強系統性和協調性。”[44]

強化司法和立法機關的權威都是十分必要的，但具體如何強化這些國家權力機關的職能需要更為細致的工作。樹立司法權威的前提是司法專業化，司法專業化在中國主要表現為去行政化，讓司法機關的人事、財政權獨立于地方政府系統，讓法官擺脫官僚色彩，這是一個分權制衡的問題。樹立人大的權威主要在于人大代表認真對待自己的職責，要做到這一點，就必須確保選舉的真實性，確保代表是競爭選舉上來的。另外需要指出的是，信訪和法治應該不矛盾，信訪相對與司法救濟和立法救濟承擔的是一種補充救濟的角色，既是法治很完善了，這種救濟方式也可能有存在的必要。[45]

綜合治理方案。有學者指出，信訪問題不僅僅是信訪制度本身的問題，要想走出信訪困境，必須實現以法治為內容的信訪制度改革，而且這項改革必須與整個體制的改革同時進行。上海市人大常委會的周梅燕是持這個觀點的代表人物之一。

周梅燕認為，“對信訪制度的改革應與整個社會體制改革聯系起來，采取漸進方式實現以法治為內容的信訪制度改革，而擴大公民有序的政治參與、理順各類信訪的處理渠道、樹立司法的最終裁判權威應當是中國信訪走出制度困境的根本出路。”她提出四個具體建議：第一，“改變目前大部分地方黨政信訪機構二塊牌子一套班子的設置，將黨政信訪機構分離開來。”第二，“應改變人大信訪機構直接處理各類信訪事項的行政化處理模式，在擴大人民群眾參政議政渠道的同時，完善和發揮人民代表參與信訪處理的制度，逐步形成以代表為信訪處理主體的新機制。”第三，“司法機關信訪制度的改革應納入整個司法體制改革的大框架之中。改變現有的申訴類信訪案件行政化信訪處理的模式，將其納入到正常的審判監督程序之中并加以必要的限制。”第四，“在現有的居會會信訪的基礎上，探索已有萌芽的社會組織參與信訪的制度。”[46]

周梅燕的思路概括而言就是民主法治：公民參與，黨政分開，政法分開，司法和立法分開，國家和社會分開。面對正在現代化的中國，面對一個正在多元化的經濟和社會，這個改革思路很具有前瞻性。但是，如何擴大公民有序的政治參與？如何樹立立法和司法權威？這些都是現實問題，值得進一步思考。

（二）地方政府改革探索

信訪問題給很多地方政府帶來了很大壓力。在地方官員看來，本地大量上訪者——尤其是去省進京上訪者——的存在嚴重損害了地方政府的“形象”。為了維護自己的形象，地方政府就要想方設法減少信訪量——地方官員真正關心的往往不是如何解決信訪問題本身，而是如何減少留在上級機關的信訪記錄。減少信訪記錄有三種方法：1、接訪。接訪就是去省里或者北京把那些去省進京上訪的人接回來，讓他們不要上訪。上訪者自然不愿無功而返，于是，“接訪”就成了強制性的“劫訪”。在國家信訪局門前，來自各省的劫訪者成了另一道風景線。劫訪增大了上訪成本，也許的確減少了一部分信訪量，但它的公然發生，不但嚴重損害了地方政府在民眾心中的形象，也在一定程度上影響了中央“立黨為公，執政為民”的形象。2、如果“接訪”不成，還可以去上級信訪機關“公關”，通過各種非正常手段去掉本地的信訪記錄。這樣，雖然沒有解決信訪問題，但減少了留在上級機關的信訪記錄——實際上，地方官員往往并不關心自己在民眾心中的形象，而只關心他們在上級面前的形象。有一個縣2004年有146人次到過北京上訪，但國家信訪局沒有留下一次紀錄，原因是地方政府用錢買通國家信訪局把紀錄撤掉了。[47]

3、通過信訪制度改革，解決一部分信訪案件。“接訪”和通過“公關”去掉本地的信訪記錄畢竟是一種非制度化行為：“公關”是違法之舉，“接訪”雖然往往是肆無忌憚的，但畢竟不是什么光彩之舉。地方官員為了解決信訪問題，往往是“疏”“堵”并用——接訪是“堵”，通過改革信訪制度來解決問題是“疏”。一些地方進行了信訪制度探索并取得了一些效果，其中影響比較大的有這樣幾種：

責任追究制。很多地方政府采用責任追究制來治理信訪問題。以綏芬河市為例，2004年8月，綏芬河市黨委政府發出了《綏芬河市信訪工作考核暫行辦法》。該辦法規定“全市各信訪工作責任單位要認真貫徹信訪工作領導責任制（25分）。具體考核項目包括：（一）每兩個月至少召開一次黨政聯席信訪例會，未按期召開例會的每少一次扣1分，以會議記錄和紀要為準……（五）出現越級進京集體訪每批扣20分；越級進省集體訪每批扣10分；越級進牡市集體訪每批扣5分。重訪的加倍扣分。”該辦法第七條規定“我市信訪工作實行一票否決制度，對負有責任的信訪工作單位實行一票否決”，并規定了具體的考核標準。

以信訪問題作為官員升遷與否的考核標準對于官員來說是很有效的督促，這種制度確實解決了一些信訪難題。但從根本上說，這種自上而下的監督，正如紀委對腐敗的懲治一樣，前景令人擔憂。而且，責任追究制在一些地方已經產生了負面效果，官員下訪。2004年9月，河南省動員4萬多省市干部“下訪”，努力把問題解決在基層。根據河南省信訪聯席會議辦公室的統計，截至2004年12月底，中央交辦和省排查出的16148起信訪案件，已結案12783起，結案率79.2%.其中，中央聯席辦向省交辦的1143（扣除重復交辦）起，目前已經審定結案1048起，結案率為91.7%；省向各省轄市交辦案件1664起，已結案1514起，結案率為91%；各省轄市排查出的4146起案件中，已結案2840起，結案率為68.5%，縣（市、區）排查出的9195起案件，已結案7381起，結案率為80.3%.[48]

應當說，官員下訪并不是新鮮事，1960年代的“四清”運動也帶有下訪的性質。河南省的辦法的確在短時間內化解了不少積累的矛盾。但是，下訪可能成為常態嗎？如果縣里的矛盾都有省里官員在眼前盯著才能解決，這恐怕不是長久之計。

信訪聽證。安徽省池州市創立了信訪聽證制度，由池州市政府發文聘請信訪評議員對爭議案件作出評議，政府有關部門對于信訪聽證團做出的裁定一般都予以認可。例如，針對一起拆遷安置補償的信訪案件，2004年2月21日，安徽省池州市組織了由法律、教育、新聞、企業和退休老干部組成的信訪聽證評議團，對進行了聽證并做出合議裁定。安徽省信訪局的一位負責人指出，把聽證機制引入信訪工作，既能降低行政成本，提高行政效率，又能避免決策失誤，減少事后不必要的矛盾糾紛。[49]與池州市信訪聽證制度類似的制度還有黑龍江省富裕縣的“陽光辦案”思路，既讓當事人各方參與公開辦理積累案件。[50]

有學者指出，聽證是指國家機關在立法、監督及決策過程中的一項法律制度，主要以公開的程序性設置確保立法、監督及決策結果的公正。設計信訪聽證制度的出發點是好的，但是將聽證和裁定引入信訪事項的處理容易引起這兩項法律制度間的沖突。如果是被聽證人雙方都約定并選擇無政府背景的中立民間組織來裁定雙方的糾紛，其裁定的效力來源于被聽證人的授權，裁定者的身份及裁定的結果根本無需政府認可。事實上，我國的《仲裁法》中規定的仲裁制度已經提供了這種途徑，仲裁員的選擇及仲裁庭的組成等是由一系列嚴謹的法律程序來制約的，仲裁裁決也是可以向人民法院申請強制執行的。信訪聽證團的組成及聽證裁定的做法既缺乏法律依據，也是對現行聽證制度和仲裁制度的任意擴張，這種工作模式并沒有走出信訪工作的傳統模式，也不可能解決大量的信訪事項。[51]

人大監督。2004年8月，全國人大信訪會議推出“貴陽模式”。據報道，貴陽市2003年建立了“人大信訪法律咨詢日”制度，每周一次約請“一府兩院”有關負責人、人大代表、法律工作者共同參與接待來訪，如同醫院聘請專家“坐診”，將接待信訪工作寓于法律宣傳之中。這就使得人大信訪工作更具權威性和針對性，使一些發生在基層的社會矛盾和問題得到及時有效的解決，在解決上訪者問題的同時，“一府兩院”的工作也受到了監督。全國人大常委會副秘書長喬曉陽認為“貴陽人大信訪的突出特色就在于制度和方法上的創新，信訪工作不再僅僅是看信或接待來訪，而是成為人大立法和監督工作的有機組成部分。”[52]與貴陽的人大參與制度類似的還有福建石獅市的“市人大與一府兩院的信訪聯席會議制度”[53]

加強人大監督在權力分立制衡方面邁出了一步。根據我國憲法，我國立法（全國人大）、司法（最高法院）和行政權（包括國務院、中央軍委和國家主席）是分立的，各司其職，相互制約。實踐中這種分權模式在中央比較明顯，但到了一些地方卻是權力高度集中，作為立法機關的人大非常微弱。“貴陽模式”加強立法機關的職責，是在實踐憲法和法律賦予人大的職權。當然，如何確保人大的監督職能而不是走過場，最根本的是要提高人大代表的參政能力和參政愿望，這是一個選舉制度問題。

（三）中央治理信訪的探索

除1960年代初期短時間的“下訪”運動以來，2004年之前中央治理信訪主要思路還是“歸口分工”處理辦法。從1951年的《政務院關于處理人民來信和接見人民工作的決定》到1995年的《國務院信訪條例》都是這個思路。其中，1991年中共中央了《信訪問題歸口分工處理辦法》，對35項信訪問題提出了細致的歸口分工負責單位。

但是很顯然，歸口分工并沒能很好處理信訪問題。因為信訪問題本來就是各個部門制造出來的，中央再把它們歸口給那些制造問題的機關，一級一級往下推，最后信訪局變成了“郵局”，光轉達不解決問題。那么多部門都存在嚴重的官僚主義，都不夠認真負責，這不是信訪部門的問題，而是整個權力體制的問題。

2004年8月，根據總書記的批示，中央建立了“信訪聯席會議”制度，即“中央集中處理信訪突出問題及群體性事件聯席會議制度”。該聯席會議包括中央辦公廳、國家信訪局、北京市政府等28個部門和單位。根據目前群眾來訪反映突出的問題，聯席會議成立了5個專項工作小組（農民土地征用問題是其中之一），每個小組設有具體負責人，并每月定期舉行會議。[54]隨后全國各地都建立了信訪聯席會議制度，開始了一場新的“治訪”運動。

客觀地說，信訪聯席會議在短時間內起到了一定作用，解決了一些長期積累的矛盾。可以想見，這種由各部門參加、鄭重其事地召開的聯席會議，在解決某個具體問題的時候自然要比權微言輕的信訪局更有效。但問題在于，如同領導現場辦公一樣，聯席會議具有一種“特事特辦”的性質，它并非一種日常性的工作機制。面對眾多的信訪事件，地方官員不可能為每件事都去開一次聯席會議。在實際操作中，各地聯席會議通常以突擊解決上級督辦的上訪案件為主——這充分體現了現行體制下官員只注重對上負責而不注重對下負責的心態。

由于聯席會議往往只以上級督辦的上訪案件為議題，所以上訪者若想使某一事件成為聯席會議的議題，就不能只在當地上訪，而必須去省進京上訪。因此，即使建立了聯席會議制度，上訪者依然需要通過上級施壓來解決問題。結果，一些地方雖然設立了信訪聯席會議，但去省進京上訪的勢頭并沒有減弱。

而且，即便某一事件進入了聯席會議的議程，也不等于它就能得到公平合理的解決。地方官員召開聯席會議的目的只是平息事態、使上訪者息訪，而不是為了合理公平地解決問題。為使上訪者息訪，地方官員拋出的可能是胡蘿卜（給予上訪者好處），也可能是大棒（對上訪者實行嚴厲打擊），也可能是胡蘿卜加大棒（既給些好處又威逼恐嚇）。因此，信訪聯席會議制度并不是一種理想的、合乎法治精神的制度安排。

另外，信訪聯席會議面臨一系列值得反思的問題：信訪聯席會議辦公室算個什么機構？臨時的嗎？比信訪局還全；如果是長期機構，它和信訪局是重疊的，那信訪局還有必要存在嗎？這種不計成本的運動短期內當然有效，但是如果全體官員都忙著救火而不是從根本上建立防火機制，火能撲得完嗎？[55]信訪聯席會議的調查取證、公民與政府的協議、保證書等有何法律根據和法律效力？誰來約束信訪聯席會議？如果信訪聯席會議不盡職盡責，誰來監督它？僅靠上面的行政約束能解決問題嗎？2005年新頒布的《國務院信訪條例》第15條明確規定“信訪人對各級人民代表大會以及縣級以上各級人民代表大會常務委員會、人民法院、人民檢察院職權范圍內的信訪事項，應當分別向有關的人民代表大會及其常務委員會、人民法院、人民檢察院提出”，確立了分權和法制化的原則，那么，如何解決信訪聯席會議這種大一統的行政主導處理模式和信訪法制化之間的沖突？

中央的信訪聯席會議作為民意通道有其意義，但是，也不可低估各級官僚機構對民意的扭曲。那些闖過圍追堵截最終把材料遞交給信訪局的而且信訪局又能把它統計在案的“成功”上訪者只占上訪者群體中很低的比例。同時，還有更多勉強忍耐的沒有上訪的人群，沒有人聽到他們的聲音，但在悄無聲息中，政府的權威在流失。而地方的信訪聯席會議制度在短期內雖然有一定效果，但這種高度集權的社會治理模式與現代化的民主法治背道而馳，我們不可低估從長期來看它對司法權威和立法權威的傷害。

小結。各種信訪問題解決方案和辦法基本上圍繞著如何化解已經產生的信訪問題，但這些方案大都沒有觸及信訪問題的根本。要解決信訪問題，關鍵不在于如何應付信訪，而在于如何減少信訪——也就是說，要使民眾無需通過信訪來解決問題。假如民眾只能通過信訪來解決問題，則信訪量必然難以下降；在信訪量居高不下的情況下，無論信訪官員權力多大，無論他們多么正直清廉，結果也必然只能解決巨大的信訪量中的極少數問題。所以，信訪永遠不可能成為解決問題的主渠道，依賴信訪解決問題本身就是一個充滿矛盾的悖論。

五、憲政視角下的信訪治理

作為一種行政性補充救濟，信訪即使在法治相當完備的國家里也有其存在的價值。在國家權力三個基本分支中，立法機關一般不直接處理具體問題，并且選民可以通過直接選舉約束代表，司法機關高度專業化，并且司法系統內部有上訴申訴等明確的約束機制，因此這兩個權力分支不需要另設監督機制，有社會監督再加上權力之間的制衡就夠了。而行政權相對龐大和復雜，涉及公民生活的方方面面，公民通過定期選舉直接約束的只是各級政府首腦等政務官員，而對眾多的事務官員的約束是間接的。公民如果遇到了來自政府部門的損害當然還可以通過行政復議和司法手段尋求救濟或者尋求立法機關進行監督，但這些都需要復雜的程序和較高的時間金錢等成本，事實上，公民利益受到政府部門損害的時候更容易想到的救濟方式是給相關政府部門及其上司打電話、發郵件、走訪等形式尋求直接的行政救濟，無論是表現為正式的系統化的申訴專員制度還是非系統化的分散在政府各部門的信訪接待，這種相對簡便的高效率的行政性補充救濟制度是有必要的。

現代民主法治國家信訪通常不會積累成一個嚴重的社會問題，這些國家信訪制度之所以能夠有效，關鍵在于信訪問題通常比較簡單，積累下來的信訪量比較小，[56]信訪部門能夠直接解決或者授權解決。而信訪問題簡單和積累的量少的原因在于一些復雜的問題由司法機關或者通過立法解決，各級行政機關能夠在選民的間接約束和政府首腦的直接約束下能夠及時處理意見或投訴，也就是說，立法、司法和行政以及社會監督都是通暢有效的。

從國務院信訪條例來看，國家信訪局的定位就是提供行政性補充救濟，也就是狹義的類似歐洲申訴專員制度信訪制度。但是現實中，我國信訪制度從一開始面臨尷尬處境。一方面，在單一權力系統的支配下，我國的信訪制度建立不久就發展成為一個龐雜的信訪系統，它的內涵遠遠不只是補充性的行政救濟制度，而是包括了司法救濟在內的所有向上一級權力系統的求助、批評、建議的行為。迄今為止，信訪帶來的問題——即太多人來到北京上訪是一個綜合性問題，現實中信訪的治理模式也主要是所謂“綜合治理”。另一方面，這么龐雜的信訪系統面臨無法承受之重——太多太復雜的問題都集中到這里，無論信訪機構多么龐大和強有力，也不可能解決這么多問題。這顯然不是信訪制度本身的問題，這就好比一個人的免疫系統出了問題，再好的藥物用的劑量再大，也只能是暫時解決某些疾病或者緩和病情，而不可能從根本上給一個人帶來健康。

因此，要想真正徹底治理信訪問題，重點主要不在于改革信訪制度本身。首先，沒有必要加強信訪部門權力，在現存體制下，即使給了信訪部門很大的權力，它也不可能代替政府各部門處理具體問題，也將顯得無能為力解決信訪問題，正如檢察機關和紀委不能很好解決腐敗一樣。其次，弱化或取消信訪部門不現實。信訪部門本身已經比較弱，沒有必要進一步弱化，弱化信訪部門不會必然導致司法權威增長。取消信訪部門更是不現實，沒有這樣一個接待和傳達渠道，社會矛盾更是無處發泄。即使在將來也沒有必要取消信防，信訪在完善的法治社會里也有其價值。

治理信訪問題的重點應放在推進政治體制改革。當然，中國現實國情是一個傳統治理模式向法治轉變的國家，中國現代化進程一定要穩妥進行，要把改革的力度、發展的速度和社會承受能力結合起來。鑒于此，我們認為，政治體制應當首先在基層推行。具體改革方案如下：

第一，實區縣級人大的法定職權。根據我國憲法和法律，各級人大是各級國家權力機關，代表人民行使選舉權、任免權、決定權和監督權，如果人大切實落實了法律賦予的權力，人大就會形成對“一府兩院”的強有力制約，腐敗和官僚主義將會改善。我國區縣級人大代表實行直接選舉，如果人大沒有盡到法定責任，選民可以行使罷免權或者在下一輪選舉中選舉新人，這樣，公民可以直接約束人大，人大監督“一府兩院”。

落實人大法定職權關鍵在于落實真實的選舉，人大代表如果是真實選舉出來的，他們自動會努力實踐自己的權力。考慮到尊重現實法律，推動人大選舉可分兩步進行：首先，在本屆人大屆滿之前的區縣，各級黨委政府切實尊重法律賦予人大的選舉權、任免權、決定權和監督權。具體方法包括：（1）在一年之內在全國各區縣代表中選舉大約五分之一比例的專職常委，設立人大常委個人的辦公室。要遵守候選人競爭產生、候選人充分宣傳和秘密投票等選舉基本法則，確保選舉公開公正進行。要確保常委們的工資福利和辦公條件，確保他們的工作獨立性和公開性。（2）通過政策提倡人大常委們接受和獨立調查針對政府行為的信訪的權力，引導新任常委從信訪問題開始監督政府行為。（3）有關部門發出通知要求各級黨委政府主動尊重人大常委的選舉權、任免權、決定權和監督權。

其次，各區縣人大本屆屆滿之時，在全國范圍內落實區縣人大直接選舉。各級黨委政府要充分尊重憲法和法律規定的選舉程序，各級人大要承擔起組織選舉的責任。選舉委員會從專職常委中產生或者選民推舉產生，獨立組織選舉。候選人全部由十人以上聯名推舉產生，并通過預選產生正式候選人。候選人有權力通過媒體、傳單、演講等方式充分介紹自己。遵守秘密投票等一系列選舉規則。新的人大代表名額要適當減少，人數介于代表名額和常委會名額之間，選舉之后取消人大常委會，人大代表全部為專職。第二，落實憲法和法律賦予法院的地位和獨立審判的權力。法院理應承擔起法律救濟的最后一道保障線，化解社會矛盾。但現實中，基層法院未能盡到職責，司法判決不公產生大量上訪。司法不公有很多原因，包括法官素質不高、司法權受到行政干預、司法腐敗和官僚主義等。改革基層法院勢在必行，具體做法包括：首先，提高法院的地位。任何組織和個人不得干涉司法審判；法院的財政和人事由同級人大決定，或者在一定時期內直接歸上級法院管理。其次，逐步提高法官素質。在法官素質提高以前首先提高主審法官的素質，主審法官從法院現有優秀法官中經考核產生。從2006年起法院新進審判人員從已經通過統一司法考試的人員中擇優錄取。第三，擴大法院受案范圍。一切社會矛盾糾紛起訴到法院，法院應當受理，不受理的要出具正式法律文書。第四，堅決治理司法腐敗。提高法官待遇，同時向全社會設立法官廉潔舉報制度，一旦有確切證據證明法官受賄、接受吃請等違法或違背職業道德的行為，人大啟動彈劾程序并依法處理。第三，改革基層行政：改鄉鎮一級政府為區縣政府派出機構，推行區縣級政府首腦直接選舉。鄉鎮一級政府相對于其承擔的職能而言顯得過于龐大，而由于權力自身的擴張性以及缺少相應制約，歷次以“精兵簡政”為主要內容的鄉鎮體制改革都未能達到預期效果，一些地方鄉鎮機關人員甚至呈現出繼續增長的趨勢。隨著農村稅費取消，鄉鎮一級政府承擔的公共職能已經很少，沒有必要保留這一級政府。取消這一級政府，重點在于取消其財政權，作為區縣政府的派出機構，一切稅費、罰款、開支等財政收支必須經過區縣政府財政部門。關于區縣級政府首腦直選，可以先行試點，有了成熟經驗以后在全國推行。區縣級政府首腦直選可以考慮先行落實人大選舉權，由人大在兩個以上候選人中選出，然后逐步過渡到全民直接選舉。第四，加強社會監督。人大、司法以及行政部門的改革和有效運行都離不開社會監督，尤其是媒體監督和各種利益團體的監督。要落實憲法規定的公民言論自由的權利，逐步放開言論自由的空間，保障新聞監督的權利。改革《社團登記管理條例》，從支持和鼓勵公民成立行業協會、利益共同體開始，逐步落實憲法規定的結社自由，保障公民成立維護自身權益的團體，緩和社會矛盾。

結束語

民主化、司法獨立、改革基層行政和加強社會監督的方案表面上看起來會削弱中央對地方的控制權力，但我們應該更加冷靜地分析，基層高度集權使得中央更得民心了呢，還是失去了民心？從中華民族的歷史使命的高度出發，中央有責任緩和當前社會矛盾，但緩和社會矛盾的辦法不是頭痛醫頭腳痛醫腳，而是從根本上逐步建立權力來自人民對人民負責的政治制度，從根本上確立能夠保持社會長期穩定發展的文明政治制度，這才真正是讓中華民族傲然于世界的千秋偉業。從縣級以下開始推動政治體制改革，這是時代給予我們的機遇和希望，歷史留給我們的時間已經不多了。[2]參見胡奎、姜抒：《2003年中國遭遇信訪洪峰，新領導人面臨非常考驗》，載《瞭望東方周刊》2003年12月8日。

[3]參見趙凌《中國信訪制度實行50多年走到制度變遷關口》，載《南方周末》2004年11月4日。

[4]參見許志永：《中原縣信訪調查報告》，未刊稿。

[5]例如，中國社會科學院研究員于建嶸認為“可以考慮撤銷各部門的信訪機構，把信訪全部集中到各級人民代表大會，通過人民代表來監督一府兩院的工作，以加強系統性和協調性。”參見于建嶸《信訪的制度性缺失及其政治后果》。北京理工大學胡星斗教授提出“要改變原來信訪文件歸口管理的說法，應該有獨立的部門來管理”；中國科學院國情研究中心康曉光研究員認為“應該強化信訪功能，改革后的信訪部門應該是一個獨立的系統，它不但有調查權，甚至還有決定權”；上海市人大常委會信訪辦公室副主任周梅燕認為“擴大公民有序參與政治，理順各類信訪的處理渠道，樹立司法的最終裁判權威，才能最終完善中國信訪制度”；參見姜殊、盧波：《探索信訪工作新局面，形成標本兼治的大信訪格局》，載《瞭望東方周刊》2004年11月16日。

[6]如福建省石獅市2004年5月18日開始實行的“市人大與一府兩院的信訪聯席會議制度”，參見劉英麗：《信訪改制的石獅版本》，載《中國新聞周刊》2004年12月27日。

[7]如1991年的歸口管理和2004年的信訪聯席會議制度，參見1991年中辦第19號文件《信訪問題歸口分工處理辦法》和趙凌：《中國信訪制度實行50多年走到制度變遷關口》，載《南方周末》2004年11月4日。

[8]參見李秋學：《信訪，何去何從？——信訪在法治化背景下的命運之爭》。

[9]參見陳柏峰：《纏訟、信訪與新中國法律傳統》，在《中外法學》2004年第2期。

[10]參見亞洲監協第七次會議國外論文“監察專員在改善公共管理方面的作用”（南非）塞貝撰寫。源自

/Template/article/display0.jsp？mid=20031216000123.

[11]參見2003年第12期《上海信訪》P14——16“學習考察國外申訴專員制度—上海市信訪系統赴澳大利亞、香港培訓考察”一文，上海市信訪辦公室撰稿。

[12]參見亞洲監協第七次會議國外論文“申訴專員制度與公民監察權”，香港申訴專員戴婉瑩著，源自

/Template/article/display0.jsp？mid=20031216000107.

[13]參見山石：《在美國上訪》，載《四川僑報》2003.10.31.

[14]參見孔憲明：《中國警官走進美利堅》，載《新民周刊》2004年3月第12期。

[15]參見亞洲監協第七次會議國外論文“申訴專員制度與公民監察權”，香港申訴專員戴婉瑩著，源自

/Template/article/display0.jsp？mid=20031216000107.

[16]轉引自劉絮、聶玉春主編：《信訪工作手冊》，高等教育出版社1988年版，第26頁。

[17]參見《選集》第5卷，人民出版社1977年版，第72頁。

[18]如《人民日報》1953年1月19日發表的《認真處理人民群眾來信大膽揭發官僚主義罪惡》，1月23日發表的《壓制批評的人是黨的死敵》，11月2日發表的《把處理人民來信工作向前推進一步》等。

[19]參見刁杰成：《人民信訪史略》，北京經濟學院出版社1996年版，75頁。

[20]參見刁杰成：《人民信訪史略》，北京經濟學院出版社1996年版，第63頁。

[21]如勞動部、全國總工會《關于來訪群眾就業問題的歸口、處理暫行辦法》，內務部、北京市民政局《關于解決來訪群眾食、宿、路費的解決辦法》，國務院秘書廳、最高人民檢察院、北京市公安局《關于中央機關、北京市機關接待群眾來訪中處理無理取鬧分子的暫行辦法》，鐵道部《關于防止來訪人騙賣車票的暫行辦法》等。

[22]參見陳柏峰：《纏訟、信訪與新中國法律傳統》。

[23]參見刁杰成：《人民信訪史略》，北京經濟學院出版社1996年版，117頁。

[24]參見刁杰成：《人民信訪史略》，北京經濟學院出版社1996年版，184頁。

[25]參見刁杰成：《人民信訪史略》，北京經濟學院出版社1996年版，236頁。

[26]轉引自陳柏峰：《纏訟、信訪與新中國法律傳統》。

[27]轉引自陳柏峰：《纏訟、信訪與新中國法律傳統》。

[28]比如采取監視上訪人活動，在上訪人可能外出上訪時在火車站等交通要點堵截上訪人，借用行政拘留、勞動教養、精神病院或以“學習班”等非法拘禁形式壓制上訪人，《京華時報》2005年01月29日《上訪者被鑒定為精神病人——委托鑒定方稱遵領導指示緣起于領導“高度重視”》記者石毅。

[29]參見胡奎、姜抒：《2003年中國遭遇信訪洪峰，新領導人面臨非常考驗》，載《瞭望東方周刊》2003年12月8日。

[30]參見姜新菊《為達個人目的煽動上訪，天安門前非法游行者被捕》，載《北京娛樂信報》2004年1月7日。

[31]參見董月玲《我國信訪人群調查：漫漫信訪路何處是歸程》，載《中國青年報》2004年12月8日。

[32]參見許志永：《中原縣信訪調查報告》2005年2月，未刊稿。

[33]參見許志永《中原縣信訪調查報告》2005年2月，未刊稿。

[34]據國家信訪局統計，2003年國家信訪局受理群眾信訪量上升14%，省級只上升0.1%，地級上升0.3%，而縣級反而下降了2.4%.另外，中央和國家機關受理群眾信訪量上升46%，省、地、縣直屬部門增幅較少，有的還是負增長。國家信訪局受理群眾來信同比上升10.7%，接待群眾上訪的批次、人次同比分別上升20.6%、29.9%.2004年第一季度，國家信訪局受理群眾來信同比上升20.2%，接待群眾上訪批次、人次同比分別上升99.4%和94.9%.轉引自于建嶸：《信訪的制度性缺失及其政治后果》。

[35]參見王永前，黃海燕《國家信訪局局長：80%上訪有道理》，載《半月談》2003年11月20日。

[36]參見董月玲：《我國信訪人群調查：漫漫信訪路何處是歸程》，載《中國青年報》2004年12月8日。

[37]轉引自趙凌：《中國信訪制度實行50多年，已經走到制度變遷關口》，載《南方周末》2004年11月4日。

[38]于建嶸：《信訪的制度性缺失及其政治后果》。

[39]參見陳柏峰：《纏訟、信訪與新中國法律傳統》。

[40]轉引自于建嶸：《信訪的制度性缺失及其政治后果》。

[41]參見王永前，黃海燕：《國家信訪局局長：80%上訪有道理》，載《半月談》2003年11月20日。

[42]參見劉輝：《于建嶸：信訪辦應當撤掉》，載《時代人物周報》2004年11月16日。

[43]參見趙凌：《信訪改革引發爭議》，載《南方周末》2004年11月18日。

[44]于建嶸：《信訪的制度性缺失及其政治后果——關于信訪制度改革的調查》。

[45]參見李秋學：《信訪，何去何從？——信訪在法治化背景下的命運之爭》。

[46]參見周梅燕：《中國信訪的制度困境及出路》，資料來源：

/readnews.asp?newsid=

%7BA38FCA7C-A7C2-4CC1-B023-22BBE042D302%7D2005年2月18日搜索。

[47]參見許志永：《中原縣信訪調查報告》2005年2月，未刊稿。

[48]參見于津濤，姜殊：《百姓上訪成因于體制不順，官員下訪破解執政難題》，載《瞭望東方周刊》網絡版2005年2月4日。

[49]參見2004年3月2日《安徽日報》“池州首創信訪案件聽證評議制度”。

[50]參見汪波，劉紅偉：《黑龍江省富裕縣：“陽光辦案”溫暖“老上訪”》，載《人民日報》2004年11月5日。

[51]參見周梅燕：《中國信訪的制度困境及出路》，資料來源：

/readnews.asp?newsid=

%7BA38FCA7C-A7C2-4CC1-B023-22BBE042D302%7D2005年2月18日搜索。

[52]參見2004年9月14日《新華網》“貴陽信訪模式成人大制度創新亮點”。

[53]參見劉英麗：《信訪改制的石獅版本》載《中國新聞周刊》2004年12月27日。

[54]參見劉英麗：《信訪改制的石獅版本》，載《中國新聞周刊》2004年12月27日。

[55]參見“信訪局長和法庭庭長的評價”，許志永：《中原縣信訪調查報告》2005年2月，未刊稿。

[56]如德國的請愿委員會每年受理的請求和申訴一般有2萬件，州一級受理的總量大約有5萬件。轉引自李秋學：《信訪，何去何從？——信訪在法治化背景下的命運之爭》。