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一、引言：“翻番”與問題

新中國50年，我國農業與農村經濟持續增長，農業生產能力大幅度提高的一個重要標志是農業主產品供需基本可以保證總量平衡。大多數農產品的人均占有量達到或超過世界平均水平。尤其是在人口增長翻番、人均耕地面積相應減少了一半的情況下，仍實現了糧食產量翻番：分別從1949年的410億斤/4.5億人，增加到近年來的1萬億斤/12.6億人。

另一方面，近年來農業不斷大豐收導致了農產品的銷售困難，種植業從過去所說的低效益，演變成“負效益”。鄉鎮企業增長幅度和吸納農村過剩勞動力的能力連年下滑，農民收入又出現了連續負增長。不僅造成基層政府稅費征收困難，鄉村組織因此大量負債，而且由于占人口70％的低收入農民滯留在自給自足的傳統鄉村，使“大中國、小市場”的矛盾突出，拖住了“擴大內需”刺激國民經濟增長的后腿。

考察中國農村發展，我們注意到，這50年也是其出現比較顯著的制度變遷的特殊歷史階段。當把50年的農村經濟制度的形成與演變，與國民經濟發展的客觀需要作為一個整體來看待時，也許能夠分析其演進過程中某些規律性的東西。

1三次土地制度變革與農業現代化

縱觀建國50年，我們都會清晰地看到，以農民為主體的、以按社區人口平均分地為實質內容的農村土地制度變革已經進行了三次：第一次是1949～1952年的，第二次是1978～1982年的“大包干”，第三次是1997～1999年落實“30年不變”的延包政策。每次間隔不過20～30年，也就是大約一代人。這就難免使人困惑：假如外部條件難以改變，我們能否走出這樣“二、三十年再來一次”的惡性循環？

而且，在這50年間，農村人口從4億增加到9億，人均耕地面積相應減少了一半多。結果是：人地關系越緊張，土地承擔的對農民人口的社會保障功能就越大于生產功能，也就越得體現公平原則——按人均分。中國農地通過這樣幾次按人均分之后，終于全面“福利化”了。而當土地這個農業第一要素成了9億農民的福利基礎、并被各種長期政策固定下來之后，人們卻發現政府與高度分散的、細碎的、兼業化的小農經濟之間，幾乎無法進行交易，也難以有效管理。而且暴露出下個世紀中國農業的無奈——我國戶均只有0.41公頃的規模細小的家庭農場，沒有可能在WTO原則約束下與國際上平均數百公頃的大農場競爭[1]，更遑論農業的現代化了！難道我們真要把在本世紀末實現4個現代化的戰略目標減1個嗎？

2鄉鎮企業改制與農民收入問題

近年來人們還看到：一方面，過去毀譽參半、但仍然被政策文件肯定為“異軍突起”的鄉鎮企業，近年來正在金融、稅收和政治環境不斷惡化、大面積推行“股份制”改革之中，逐漸脫離過去替政府承擔的“以工補農”和解決農村就業的職能。農民的非農收入在宏觀緊縮和鄉鎮企業“離土離鄉”，追求資本增密、排斥勞動的改革中不斷下降，大量過剩勞動力在全國范圍內涌流以尋找養家糊口機會；城市驚呼出現了以流動人口犯罪為主的“第5次刑事犯罪高峰”。另一方面，農村小城鎮本來已經靜悄悄地搞了十多年，當它現在才終于被當作“小城鎮、大戰略”而予以肯定的時候，卻已經很難再像開始不引人注目時那樣，起到集中鄉鎮企業和吸納農村人口的戰略作用了。

最近下鄉調查的人常常聽到：農戶家庭經營的種植業已經是負收入了；鄉鎮企業改制后也不能補貼農業了；農民外出打工越來越困難了；高利貸死灰復燃了；農民承擔的稅費征收越來越沉重了；農村的社會矛盾越來越尖銳了……這些情況應該不是危言聳聽。

3我國農村的經濟制度取決于“內生性變量”

百年近代史上，無論是通過革命，例如解放前的“三次土地革命戰爭”；還是通過改良，例如“大包干”或者“股份合作制”；總之最終形成的基本制度，必然要取決于我們這個人多地少、農民人口占多數的國家的某種“內生性變量”。換言之：中國農村發展的必然趨勢和基本模式，既不可能是外生變量決定的，也不可能移植外國的，因此，對于我國農村問題的認識就不能照搬外來的理論去解釋。

此外，出于現實意義，農村發展戰略的研究不僅應該針對關系農村穩定和農業可持續發展的重大問題，而且應該有助于人們對“有中國特色的社會主義初級階段理論”的理解；尤其是應該對大包干以來兼顧了各種不同意見的四句政策語言[2]和現在已經重新修改過的文件提法奠定科學的理論解釋。我們也看到，在農村發展決策領域的研究上，這種通過文件語言表述的農業基本政策，從來就因其與國家法律和外部制度環境的差別而不斷引起爭論。農村改革20多年了，爭論不僅沒有結束，而且由于資源稟賦這種宏觀環境對制度變遷的制約日益嚴峻而不斷深入著。

其實，早在80年代中期大包干得到中央認可全面推開之后，當時中央農村政策的主管部門就討論過這個重大問題：認為有必要適時提出與農村分戶經營相應的能夠保證農村經濟發展的“基本經營制度和基層經濟組織建設”，作為第二步深化農村改革的主要政策內容。那時討論這個問題的背景有兩個[3]：

其一是由于1984年糧食大豐收形成“賣糧難”壓力下為財政甩包袱而進行的農產品流通體制改革，又在1985年接踵而至的糧食產量下降560億斤的壓力下進退兩難。由此導致有關部門和領導干部不僅對“第二步”農村改革內容產生分歧，而且對家庭承包經營能否繼續堅持下去，也重新提出不同意見。

其二，中央農村政策部門自身并不以大包干所創造的農產品產量增長自詡，并且認為：“包產到戶所解決的問題，遠不如它引發出來的問題更多”，因此才有必要進一步深化改革；隨之在1986年開展了在“國民經濟成長新階段”的農業和農村經濟如何進行組織創新和制度創新的討論，亦即“后包（后包產到戶的簡稱）”問題的討論。

在這兩個方面的背景影響下，曾經在我國農村改革中起重大推動作用的、老百姓年年盼的“中共中央1號文件”，從1982～1986年共了5個，此后則由于上述爭論而不宜再。1987年的經過政治局討論通過的中央5號文件系統闡述了今后農村改革與經濟發展的總體思路，并且強調了在全國有選擇地建立涵蓋農村發展主要內容的“改革試驗區”，有目的地進行分類指導、分區突破、弱化改革風險的政策性試驗。

4主要觀點

近年來我們逐漸認識到：農村社區內部隨人口增加不得不平均分地、使小農經濟日益分割細碎，與農業可持續發展和國家實現農業現代化目標構成根本矛盾。但是，這是農民現實利益決定的，在長期政策上中央對農民所做的承諾是不能退回去的。因此，我們對中和農村發展問題的基本脈絡所作的描述，與一般理論界的規范研究有所不同。我們認為，在國家追求工業化和現代化的不可逆轉的進程中，中國社會經濟在二元結構制約下追求發展所面臨的問題，既有如何完成工業化必須的資本原始積累的“前現代”問題，又有如何保護資源、環境，以維持農業可持續發展的“后現代”問題?，F存的經濟理論中，無法找到解決這種交織復合在一起的歷史性矛盾的現成答案。

有鑒于此，本文把農業和農村經濟的微觀研究置于宏觀制度和資源環境的前提之下。從宏觀上看中國的問題，基本上是“一個資源秉賦較差的發展中的農民國家通過內向型自我積累追求工業化的發展問題”[4]。

根據這個前提，新提出的思路構成了一個因果相關的發展過程：

中國這個人均資源有限的農業人口大國，在戰爭環境和沒有外部市場的壓力下，不得不追求重工業優先的國家工業化——工業要求從農業提取資本的原始積累與形成的小農經濟相矛盾，于是國家發動集體化——重結構的工業必然產生“資本增密、排斥勞動”——城市工業不能充分吸納就業、形成了包括“工農差別”的城鄉對立的二元結構——農業人口滯留農村、資本流入城市工業——集體化內部人均農業剩余減少到難以維持簡單再生產——以社區人口的生存保障為先決條件的體現成員權的分配原則形成，勞動投入的積極性下降，集體化難以為繼——大包干再次按照社區人口均分土地、農戶經營規模細碎化——加快城市化改變外部條件與加強小農村社經濟內部化制度建設并重，提高農業經營規模——實現農業在市場經濟條件下的可持續發展。

在這個歷史性的工業化變遷中我們看到，我國傳統小農村社條件下不規模的農業在土地產出率和商品率不斷提高的同時，勞動生產率卻不能同步提高，由此造成農業的相對低效益和農產品供給的較大波動，并總會反作用于國家的工業化。實際上，近半個世紀以來我國農村的變革，一直試圖對傳統組織制度資源進行改造和利用，盡可能相對低成本地改變農業外部條件，擴大農戶經營規模，為農業向市場經濟進步和可持續發展奠定必要的制度基礎。

綜上所述，中國農村發展戰略研究所面對的首要任務恰恰是個典型的微觀問題，就是要盡可能提高農戶所從事的家庭農業的內部規模和外部規模。相對緩解這個小農經濟條件下農業發展的根本矛盾的辦法，只能是不斷改革，努力進行制度和組織創新。、背景：國情矛盾與經濟增長

1“人地關系高度緊張”的基本國情矛盾

無論社會性質如何變化，“人地關系高度緊張”都是對農村基本制度變遷發生長期影響的內生性制約。

解放前我國農村盡管土地占有絕對不平等，但地權呈分散趨向；土地制度的主要形式演變為：地主占有權與農民租佃使用權的“兩權分離”，以及村社公田與農民私田“兩田制”。因此，不論今天人們怎樣評價，“兩權分離”和“兩田制”其實古已有之，而且是內生的長期性制度。

解放前主要社會矛盾從現象上看是地主與農民，實質是工業化發展提高了農業商品率，使剝削率大大高于地租率的“剪刀差”和高利貸有了破壞穩態結構的小農經濟的歷史機會。解放后，50年代的、80年代的大包干和當前推行的“30年不變”，事實上每次都只能以村社為單位實行內部均分制，于是形成了我國特有的“小農村社經濟”，而不是與其他東亞國家類似的以土地私有制為基礎的“小農經濟”?，F在我國農村大多數地區的土地制度，在形式上與解放前是相似的，即：村社所有與農民承包使用“兩權分離”、責任田與口糧田“兩田制”。

隨人口增長，對農村土地制度變遷起主要制約作用的基本國情矛盾越來越突出。而且從中長期看不可能根本改變，只可能有所緩解。是否真正能夠緩解，則要取決于對基本體制矛盾的改革。

2“城鄉二元結構”的基本體制矛盾

基本國情矛盾壓力下，土地分割細碎的分散的小農經濟造成：農業剩余量少且過度分散，客觀上與國家工業化、城市化從農業提取原始積累的必然要求相沖突。政府與分散的農民之間的交易費用過高，50～80年代通過建立與計劃經濟配合的高度集體化制度作為統購統銷的組織載體，才得以完成工農兩大部類交換。這個問題至今亦然，而且由于農戶成倍增加而使制度成本更大。由于在小農村社經濟條件下實現國家工業化的需要，而派生了“城鄉分割對立的二元結構”這個基本體制矛盾。由此加劇了城鄉差別，直到改革開放以來逐步建立了社會主義市場經濟新體制，城鄉差別才有所調整。

上述分析表明，在兩個基本矛盾的制約下，中國應加快城市化以緩解土地超載的人口壓力，否則微觀農業政策研究難以在宏觀矛盾制約下有所突破。應該予以強調的是，農業基本經營制度研究所面臨的主要是小農村社經濟條件下的農村發展和農民問題。

3縮小兩個差別的關鍵

我國城鄉之間和東西部的收入差別，只是表面現象。資本量及其資本收益之差，應是實質性差別。因此現行財政轉移支付政策即使合理，也只能有利于治標。

農民收入增長的關鍵，一是國家通過金融體制改革，建立完善適應小農村社經濟的合作金融，減少資本從農業流出；二是繼續以優惠稅收、信貸政策鼓勵發展勞動密集型的、以工補農的鄉鎮企業；三是同時輔之以加快調整農村就業結構和提高城市化率的綜合改革。

西部經濟起飛的關鍵，在于利于均衡增長的地方資源的市場化開發；地方政府應有地方資源開發的自主權，這也有利于政治安定團結。但地方自主開發必須在國家統一的可持續發展規劃的嚴格控制之下。

4新的經濟增長來源

由于抑制市場需求的主要矛盾是城鄉人口結構調整過分滯后于產業結構和就業結構的高度化；又由于農民只要生活在鄉村就只能是自給或半自給人口，而縣及縣以下城鎮人口嚴重不規模，不利于拉動消費增長和基本建設投資的需求。因此，我國中長期經濟增長的主要需求，來源于小城鎮綜合改革打頭的城市化。

這也是緩解農業面臨的國情矛盾制約的主要措施。

三、分析：宏觀制約下的農業穩定性問題

我國推行以大包干為主的農村體制改革之后，小農村社經濟條件下的農業和農村經濟如何完成自我改造，如何成為自我積累、自主發展的獨立產業，與國際化的市場經濟接軌，都還尚未破題。

1農村土地制度與市場經濟

由于“人地關系高度緊張”，過去的“分家析產”或現在的“土地均分”，都只能體現公平原則；不僅與市場經濟要求的效率原則相悖，并且人口增長、重分土地的實惠由農戶占有，而負擔由社會承受的制度作用，必然導致人口過剩，這幾乎已呈惡性循環之勢。

已經進行了11年的土地制度建設試驗的實證經驗表明，人口壓力下村社內部均分的土地制度，在大多數傳統農區實際上是農民的需求難以改變，由此造成種植業的不規模和農戶維持半自給的問題，因此也不可能靠延長承包期之后市場化的土地流轉解決。

2農戶經濟內部的機制性改變與價格調控

近現代我國小農經濟條件下農業最主要的問題是，在人地關系不能改善的壓力下土地生產率高、勞動生產率低的矛盾，并未隨商品化程度提高而根本改變。過去農民從事種植、養殖業，是在勞動力無限供給條件下不計代價地以勞動替代資本投入，這是相對有效地維持農業生產穩定的內在機制。集體化在農業上不成功，也主要是因為對生產成果的過度榨取從而壓抑了有效勞動投入。

現在，這個機制已經改變：由于勞動力價格已經在流動就業中變成市場決定，生產要素的可替代性明顯增強，在國際上大農業的競爭和國內市場波動壓力下，我國高度分散的種植業隨之普遍出現小農戶更加不規模的兼業化和農戶內部種植業結構調整（什么都種一點），造成農業生產的細碎化。這又使得小農戶內部不同作物的級差地租顯化，于是價格調控失靈。因為政府價格政策主觀上是要保護農民“種糧”積極性，但是，如果不能彌平糧食和其他經濟作物之間的級差地租，政策就不僅無顯著作用、而且會形成農民與政府談判的價格慣性。近年來客觀上已經出現了農民對價格微調反應冷淡而對價格波動則反應過度、甚至把存糧也向市場拋售，遂使糧食等農業主產品供給波動加劇等現象。

因此，我們既不能簡單地寄希望于大包干所恢復的農戶經營機制，又不能過分依靠“看不見的手”。市場經濟條件下對我國傳統農業的改造，一方面是對小農村社制度、即對農戶和社區經濟的改造，另一方面也是對政府如何實現糧食安全和可持續發展戰略的挑戰。在此種情況下，已經沒有也不可能有萬全之策，只有“兩害相權取其輕”。除了寄望于國家采取打破城鄉二元結構的決策、主動推進勞動密集就業和城市化，以及還有可能再度調整人地關系、緩解基本國情矛盾之外，近期看農村基本經濟制度建設仍有擴大農業內外部規模、穩定農業生產的潛力。

四、改革：農村基本經濟制度

任何制度安排都不過是宏觀條件約束的結果。

1以土地為中心的農村產權制度建設

以清晰農村各類經濟主體的財產關系為內容的產權制度改革，是建立農村基本經濟制度的首要任務。解放前我國農村既在人口不斷增加、社會沖突加劇的約束下，不再具有形成完全私有制的資源條件，農村土地產權基本上以“部分公田”和“兩權分離”為主，并且由于使用權得以向最有經營能力的自耕農集中而使農業資源配置相對合理。解放后的農村基本制度變遷，大體上是在國家權利介入之下，從“兩田制”與“兩權分離”，到使村社內部完全私有化和的完全公有化，再通過大包干回到“兩田制”的輪回。雖然形式上都是“兩權分離”，但后者與前者不同：經歷過集體化前后的制度經驗及其相應的政治和法律約束，村社內部已經形成了土地和集體企業產權在集體與農戶之間共有共享的“產權兩級構造”。大包干以后15年的改革，大都是對在這種國家權利介入下形成的、不完全排他的殘缺產權基礎上、農村基層進行的制度創新的承認。

近年來農村基層不斷出現例如“股田制”、“反租倒包”、“股份水”、“股份城”，鄉村兼并，乃至于“以土地為中心的社區股份合作制”等多樣化的、有利于在農業生產領域中提高規?；潭鹊闹贫葎撔?。在國家推進城市化大范圍調整人地關系真正發揮作用（達到一般市場經濟國家農村人口低于10％）之前，這些在農村現有產權結構基礎上漸進式的有中國農村特色的新的產權制度安排，對于穩定我國小農村社經濟進而穩定全局，仍有不可替代的重要意義。

2農村基層經濟主體建設

為了維持農業生產和農村經濟的穩定發展，有必要明確村社集體經濟組織和農戶各自作為不同經濟主體的地位和相互關系，并且建立起長期有效的組織制度體系。

農村9萬億資產的96％是在承包經濟名義下由農戶占有和使用著。盡管農戶實際上已經有部分產權，但由于財產關系不獨立而經濟主體地位不完善，社區經濟組織雖然擁有集體資產的另一部分產權，并且名義上是合法經濟主體，但以往的政策只強調其通過收取承包費體現收益權，而沒有明確其行使所有者對集體資產的管理、處置權。

為了實現農業的可持續發展，應該建立既能夠保護集體和農戶各自的部分產權、又能夠讓村社集體調整內部資源和收益的組織制度。當前可行的改革是利用上述村社內部產權兩級構造和傳統組織資源，建立內部化的農業基本經濟制度，完善農村經濟主體：一是明確產權相對清晰的農民以最終所有者身份擁有委托權，按照一“戶”一票制選舉村社經濟組織做為擁有管理權和處置權的人；重建基層合作經濟；二是改變村社集體組織功能實際上越來越政治化的局面，把以參與收益分配（代上級收費）為主的對上負責，改為在必要的監督之下能夠對內部資源和收益進行調節的對下負責為主；三是輔之以專業合作組織建設，以及必要的積累、管理、服務等配套制度建設；四是允許合作社在一切能夠產生規模效益的領域開展規模經營，有效地擴大農業的內部和外部規模，對外參與市場競爭；這些結合基層實際、部分采納合作經濟原則的做法，有可能減少小農村社經濟向市場經濟轉化過程的制度成本。

五、配套：農村政治體制與稅費改革

1問題分析

由于小農經濟剩余太少，自秦置郡縣以來，歷史上從來是“皇權不下縣”。解放前縣以下雖然設立派駐性質的區、鄉公所，但并不設財政，不是一級完全政府。農村仍然維持鄉村自治，地主和自耕農納稅，貧雇農則只交租。這種政治制度得以延續幾千年的原因在于統治層次簡單、冗員少，運行成本低。

過去地主收50％高額地租農民仍然搶著租地，現在規定5％的攤派提留農民都不滿；可見當前反映很大的農民負擔過重其實是現象，現行制度的運行和維持費用過重才是實質問題。我國在國家工業化初期階段建立了政社合一的體制，歷史上第一次使代表國家的黨政權力下設到村，當時有利于為國家資本原始積累而控制農村資源。但是經過約30年的國家工業化建設，公社組織提取積累的歷史性任務完成、農村已經推行大包干分戶經營之后，如果改制為鄉公所、鄉以下實行村自治，則本來不必建立約7萬個以追求自身利益為第一目標的鄉鎮完全政府，不應設立完全財政和“6套班子”，更不應允許“條條系統”下伸，增加近千萬向農民伸手要錢才能生存的冗員。此外，政府若按照現行復雜的稅種和稅率，向2億多分散的、什么都種一點點的小農戶去征收稅費，則徒然增加交易成本而得不償失。更何況農民對公共品的需求與政府的供給之間很多并不對稱。所有這些問題現在頻繁演化為黨和農民之間的政治矛盾，靠“大檢查”、“糾風”，甚至立法，都不是治本之策。

2解決辦法

在上述農村基本經濟制度建設、財產關系清晰的基礎上，鄉村兩級應進行以稅費改革為主的基層政治體制改革：全面貫徹村民委員會自治法，同時鄉、村兩級建立合作社組織作為獨立經濟法人和納稅主體；農民作為村民和合作社員，只根據村民委員會和社員代表大會議定的項目在村社內交費或租金，在合作社之外的經營例如進入市場則依法繳納交易環節稅；只對約4萬個鄉級、70萬個村級合作社征收稅費，可以把過去對2億多兼業農戶進行稅費征收的過高成本大大減少；在基層管理成本下降的同時鄉政府可以改制為由縣財政直接開支的鄉公所。政府精簡分流的經濟人才可由鄉村兩級合作社聘用，領導干部可以安排到中心鎮任副職；中等縣按照區域發展規劃設少數改制為副縣級的中心鎮，一般鎮保留現行建制；但鎮級政府只管鎮建成區，不得管轄有自治權的村；在農村政治體制理順、制度費用下降的同時，可以進一步試驗中央監督下糧食主產區和調入區雙方財政專項劃撥方式的、稅費折實征收的“公糧制”改革。注釋：

[1]溫鐵軍：“中美WTO談判中的農業條款對我國的影響”，中國社科院世界經濟政治研究所《國際政治經濟評論》1999年第4期。

[2]“統分結合，雙層經營，穩定家庭聯產承包責任制，發展壯大集體經濟”這4句中央農村工作部門之外的人常常感到語焉不詳、但我們必須重復的政策語言，是融合各種不同的、甚至對立意見的表述。自從1984年的第三個一號文件全面肯定了農民創造的大包干以來，歷年的中央農村工作文件都必須把這4句話一字不改地寫全，直到1998年的15屆3中全會才修改為：“以家庭承包經營為基礎、統分結合的經營制度”（《中共中央關于農業和農村工作的重大決定》第7～8頁，人民出版社，1998年）。

[3]杜鷹、溫鐵軍等主編：《認識與實踐的對話》的“開篇”中國農業出版社，1997年。

[4]溫鐵軍，“小農均平地權與農業規模經營”，《戰略與管理》，1997年第3期。