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摘要：目前，我國待實施的河流、河道、流域治理類項目繁多，其公益、半公益性質和巨大投資給地方政府財政造成沉重負擔，項目實質開展有限。永定河流域治理模式能夠有效解決政府負擔和區域經濟發展等問題。為明晰市場化模式進行環境治理的優勢，多角度剖析永定河項目案例，提出永定河流域治理模式是值得深入研究，且有推廣潛力的創新模式，并結合實際提出實施建議。

關鍵詞：流域治理；投資模式；市場化；公司化

一、引言

“十二五”規劃期間，我國將生態文明建設提高到了一個前所未有的新高度，政策導向明確，環境保護力度明顯加強，天然林資源保護、退耕退牧還林還草、防護林和涵養林體系建設、河湖和濕地保護修復等一大批重大生態保護與修復工程穩步推進、實施，生態安全狀況不斷改善。但是，我國生態系統歷史遺留舊賬繁多，生態退化形勢嚴峻。流域是指供給河流地表水源的地面集水區和地下水源的地下集水區的總稱，流域治理一般指流域范圍內河流、河道、堤岸、相關區域的整體生態、環境的綜合性、系統性治理，因其范圍廣大、內容廣泛、專業眾多，對區域社會、經濟有很大影響，且投資巨大等因素，流域治理受到極大重視，但仍難以大規模實施。永定河是京津冀區域重要的水源涵養區、生態屏障和生態走廊，但是污染和退化等現狀可謂觸目驚心，水資源過度開發、污染嚴重、河道斷流、生態系統退化，且存在部分河段防洪能力不足等突出問題。在“綠水青山就是金山銀山”“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁”精神指導下，隨著PPP等模式逐步展開，各地推出的環境治理類投資建設項目層出不窮，永定河流域治理也采取了四省市聯合治理，并引進戰略投資方的方式，以市場化、公司化模式推進實施。市場化模式實施準公益性項目，將是未來一段時期實施環境治理類項目必須面對的課題。

二、永定河流域治理的現狀與問題

環境污染、生態系統退化已成為我國制約地區經濟社會健康發展、極度影響居民健康和正常生活的重要問題，環境治理的重要性不言而喻。永定河在京津冀晉四省市范圍內，現有入河排污口116個，每年排入河道的廢污水達3.19億噸，主要污染物COD、氨氮約3.57萬噸、0.56萬噸，超過納污能力1.57倍、7.6倍。全年干涸的河段達到10％，主要河段年平均干涸121天，年均斷流316天，生態系統極度退化。人均水資源量僅為全國的9.8％，而且仍在衰減；水功能區達標率僅為26.8％。永定河上游有1.5萬平方公里水土流失面積需治理，河湖、濕地率僅2％。下游平原河道1996年后完全斷流；2000年后河口入海水量較多年平均值銳減了97.5％。目前，河道和環境治理以行政區域劃分，跨區域、跨行業議事、協調機制較弱，協同管理能力較差。從地區經濟發展歷史來看，城市往往沿河發展，河道至今仍貫穿很多地區的核心區域，河道及兩岸環境遭到污染和破壞后，給區域整體發展帶來極大的負面影響。但河道和流域治理及生態修復往往不能直接帶來經濟效益，這類項目基本歸為公益或準公益性項目。以往的實施模式往往是政府投資，專業企業具體實施，項目完成后政府再逐年撥款，保持項目內河道、涵養林等清潔、健康的狀態，同時對相關設施逐年維護。隨著國家加大環境治理力度，這類項目逐漸增多，而且項目往往呈現大型化趨勢，要求投資力度必須同步加大。但地方政府投資能力受限，難以應對多個大規模項目同步開工。即使如北京等超大型城市，財力保障能力較強，這類項目完工后長期的維護費用也將成為不容忽視的政府財政負擔。在永定河項目中，按國家發改委等三部聯合印發的《永定河綜合治理與生態修復總體方案（公開稿）》，該項目總體囊括重點建設項目78個，匡算項目估算總投資396.8億元。而且需要在2025年前完成全部投資。雖然一般水利項目都會有國家補貼資金，但是一般也只有20％左右，需要地方政府承擔的資金量仍然很大。而且，隨著項目建設逐步推進，即使不考慮估算投資額可能無法覆蓋日益增長的征拆、人工、材料等費用，按50％的資金來源于貸款并且按基準利率計算，項目完工后每年貸款利息都將超過9億元，再考慮865公里河道和相關設施的維修維護費用，將對地方政府構成巨大且長期的財務負擔。

三、永定河流域治理市場化的基本方式

以往的河道治理以行政區劃為界限，各行政區負責本區域內治理項目，并由政府全額出資。這不僅不符合流域治理的本質要求，也將形成長期的政府財政負擔。永定河項目進行了大膽創新，建立了全新的協同治理機制，采取市場方式進行整體運作，由京津冀晉四省市、中國交通建設集團（以下簡稱中交集團）共同出資，共同組建“永定河流域投資有限公司”（以下簡稱永定河公司），由該公司負責項目的總體實施和投融資運作。在實際治理工作中，永定河公司將構建“1＋N”的公司體系?！?”是總公司，主要負責項目實施和投融資運作；“N”是若干分（子）公司，由永定河公司、項目所在地政府、企業、社會資本方等共同組建項目公司，具體負責項目建設和運營。成立公司后，項目總體由永定河公司投資。為了不給財政帶來過重負擔，該公司需進行多種經營，實行“一地一策”發開盈利模式，主要依靠三個方向的發展實現長期的資金平衡和公司的可持續發展：依托區域生態環境改善帶來的土地增值等收益、提供永定河生態水量服務、產業開發。同時，永定河公司依靠治理帶來的生態、環境空間的提升，與沿線政府洽談合作，實施體育休閑、健康養老服務、文化旅游產業、拓展項目供水服務和林業資源綜合開發經營等獲取收益。保持該公司長期現金流入，用以保障項目長久資金需求。（一）市場化模式的優勢1.減輕政府財政壓力永定河項目采用市場化模式進行整體運作，由京津冀晉四省市政府和引入的戰略投資方———中交集團共同投資。這類投資一般僅限于資本金部分，部分資金需求可以依據水利項目的基本情況申請國家和地方補貼。按一般基建項目融資比例，至少一半以上的投資可以融資解決。如果各類融資方式使用恰當，按照國家關于固定資產投資項目資本金的規定，理論上最高可以融資80％的資金，但考慮到這類項目盈利能力有限，預計融資規模不會超過60％～70％。在這種情況下，政府投資壓力達到很大程度的降低。由于流域面積廣大，而且沿河周邊包括一些經濟較發達的區域，這對于社會投資人的吸引力極大。社會投資人往往不只是關注河道治理和環境改善項目，而是對流域內涉及的相關產業存在很多設想。永定河公司就綜合考慮了通過土地增值、體育休閑、健康養老服務、文化旅游產業、拓展項目供水服務和林業資源綜合開發經營等獲取收益。2.提高項目管理水平流域治理項目涉及的區域和細分領域跨度都較大、相關的行業管理部門多，以往需各政府部門相互配合，各自落實自己管轄的領域，如水利部門管河道、林業部門管樹木、農業部門管農田，還有排污工廠、居民違建、集體土地違規使用等問題。相關部門繁多，相互配合推進效率極低，而且互相之間經常難分主次，一個流域治理項目實際變成了各領域的多個行業項目，整體項目管理水平很難提高。但是通過市場化實施后，必然采取公司化治理方式。在永定河項目中，永定河公司設立多個對應部門，實際是將相應的政府責任進行集成。這些部門在公司的統一指揮下，上對各政府部門，下對用永定河總體項目，在公司層面實現了責權利的統一，管理水平可以得到很大提升。3.打通跨行政區治理界限行政區劃是我國管理各項事物和各類項目基本區分界限，但對于河道、水流或流域來說，卻違背了客觀規律。流域治理中水、岸、植被、設施等環環相扣，是一個緊密的復雜系統，但歸口管理上，涉及水、農、林、牧、漁多個領域，如有建設內容還需發改、建設、環境等政府部門審批，上下游又由多個、多級政府部門管理。流域治理本身復雜程度高，再對應分而治之的各級、各地、各行業政府部門，可以說難上加難。雖然各區域行政機構之間有著正常的溝通協調程序，但這種程序繁雜、拖沓，效率很低。尤其在上下游存在利益沖突或各行業部門存在職責不清的情況下，項目推進難度極大。由一個公司總體統籌實施可以使上下游進展計劃性更強，更加科學有序，水里岸上更加匹配。在制定實施計劃后，由公司分頭去向各政府部門申請、報批，秩序性更強，可有效解決項目跨區域問題。4.提升沿線經濟發展活力永定河項目治理河長865公里，流域面積4.7萬平方公里，跨度極大，流經區域經濟狀況各異，既有北京、天津和某些經濟情況較好地區，也有河北、山西大片區域亟待開發。永定河項目實行公司化治理，公司為了解決持續發展和賺取利潤的壓力，會主動摸索沿岸休閑、旅游、林業等資源和區域供水、土地綜合開發等各類商業機會。尤其對于旅游產業，各地開發熱情高漲，但往往一個區域一個景點，難以構成吸引客流量的關鍵因素，各地區相互配合又往往難以實質推進。而永定河公司則是既有開發動力，又有統籌開發高度和資源整合能力的理想主體。按照目前“區域旅游”或“全流域旅游”概念，區域或流域內的旅游資源必須要經過整合，組合式、搭配式開發，讓流域旅游具備深度、廣度和多樣性優勢，使之具備開發深度游和特色游等旅游產品的基礎。（二）仍需解決的問題1.對政府財政的依賴流域治理類項目由于需求資金規模較大、公益性或準公益性屬性較強，所以即使采用市場化和公司化模式，一定時期內往往也不能脫離政府財政支持，政府難以完全擺脫負擔。如果流域治理公司在經營中由于其自身經驗、能力或管理等問題不能整體掌控流域內多種產業的經營開發，或經營開發模式、規模不當，導致虧損，或不能對流域治理項目形成資金支持和收益補足，那么肯定會轉向政府要求補助，從而形成了實質上的政府兜底，這與市場化模式的基本方向是有一定沖突的。2.地區產業發展中的不公平競爭在明確市場化、公司化實施流域治理多方面優勢的基礎上，還要充分認識到組建一家公司實施各類項目、開發各類型產業的難度。如果該公司優先介入了流域優質資源，但未能建立足夠的執行能力或吸引整合行業領先資源、合作伙伴，則會形成對資源開發深度不足，不能完全體現資源價值，形成一定程度的浪費。如流域治理公司未能形成平臺屬性，專業公司又不能與其達成合作意向，則難以進入該流域范圍開展業務，形成流域內產業公司不公平的競爭環境，這本身有悖于市場化的本質，也不利于流域經濟的可持續快速發展。

四、流域治理實施市場化模式的建議

（一）謹慎評估開發價值，控制政府或有負債。在實行市場化開發前，必須進行區域謹慎評估，對當地可開發的土地、旅游、康養、農、林、漁等資源進行摸排，并對開發可能帶來的資源價值的提升進行謹慎預判。在資源價值充分的情況下，可以進行較為完全的市場化，由政府和投資人進行公司化運作。如果資源價值不足以支持整體流域治理，那么要對可能形成的政府負擔作出較為清晰的判斷，避免形成在開發過程中投資越大、潛在政府負擔越大的局面，造成大量的政府或有負債，違背了市場化的初衷。（二）明確政策界限，維持適當競爭。市場化、公司化運作必然要求政府給予一定的政策支持，否則也不足以吸引投資人，不能形成流域治理提升資源價值、資源價值支持流域治理的良性循環。但如果政策支持沒有界限，為了加快治理和開發進度失去了“裁判員”的控制地位，那么就容易造成區域的無序發展，也可能失去對某些細分行業優質企業進駐的吸引力，甚至造成其進入的障礙。市場化的流域治理公司可能在一定程度上形成政府之下的“管理機構”，從而失去了市場化的優勢，形成變異的審批制度。所以，政府各部門需要對市場化開發提供明確的政策支持清單，讓企業依法、按政策開展經營，同時維持區域內各領域投資吸引力和整體經濟活力。

五、結論

目前，我國已逐步展開了大規模的環境治理，在中央各項政策引導下，各級政府普遍認識到了環保的重要性，大量的環保項目陸續實施。流域治理屬于綜合性的環保項目，區域廣、難度大，且涉及細分專業很多、需要的投資量極大，而且普遍沒有投資收益，屬于公益、半公益類項目，對政府造成很大的財政負擔。類似永定河項目的市場化流域開發模式，可以降低政府負擔，及時落實流域治理與環境提升項目，同時加速開發流域內多種資源，增強沿岸地區的經濟活力，提升經濟發展水平，一舉多得。只要能夠控制其對財政的依賴處在合理水平，并進行適當的政策支持和監管，將是極具普遍推廣潛力的創新模式。

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作者:馬海玉 陳占濤 單位:中交投資有限公司