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摘　要：本文旨在通過分析近年來政府投資項目的管理現狀，提出目前監管體系中存在的主要問題，明確項目監管中法制化、規范化的發展方向，從而進一步規范和改進政府投資項目行為，保障項目質量安全，提高資金運用效率，推進廉政建設。

關鍵詞：政府投資;工程建設;監督管理

一、政府投資項目監管中存在的問題及原因

從近幾年查處的違法違紀案件中查擺的問題來看，工程建設領域仍是腐敗現象的高發易發區。政府投資項目監管工作仍存在著漏洞和薄弱環節，主要表現在以下幾個方面：1.法律法規不夠健全。雖然我國出臺了工程建設領域的諸多法律法規和配套制度，但是有些很難落到實處。有些法律法規原則規定多，具體細則少；禁止規定多，配套罰則少；違法規定多，認定辦法少。同時在實際的監管過程中行政監管手段相對有限，對串標圍標和資質掛靠等現象處于查證難、認定難、處理難的困境。串標人或者掛靠單位之間一旦因相互利益關系建立攻守同盟，常規的調查手段很難取證和認定。即使認定，處罰手段少，力度小，相對于工程項目建設的巨大資金而言，企業違法成本非常低，在當前社會誠信體系尚不完善的情況下，有些企業缺少自律，盲目追求利益，造成建設市場混亂，串標圍標和資質掛靠等違法行為依然頻頻出現。2.部分領導違規干預。從各級紀檢檢察機關查辦的工程領域重大案件中可以看出，領導干部違規插手干預工程建設的情況屢有發生。有的領導干部面對誘惑，放松了自我要求，把黨和人民賦予的權力當做滿足私欲的手段，插手工程建設領域經濟活動，利用職務上的便利為不法商人牽線搭橋，以此謀取私利；有的領導干部缺乏正確的政績觀，背離了科學發展觀的精神，在項目建設過程中違背客觀規律搶進度，壓縮項目前期工作時間，導致可行性研究不夠充分，勘察不夠細致、設計不夠深入、在未辦理相關審批手續的情況下開工建設，造成后期大量的工程變更，使監管工作陷入被動的局面，嚴重損害了人民群眾的利益。3.行業水平良莠不齊。部分企業置企業誠信不顧，通過投機取巧、弄虛作假等手段謀求利益，建筑行業誠信缺失主要表現在：（1）有的建設單位拖欠施工單位工程款、施工單位拖欠農民工工資等行為。（2）有的項目層層分包，管理人員不到位，組織混亂。（3）有的項目建筑材料以次充好，偷工減料，造成質量安全隱患。隨著建筑行業蓬勃發展，除了傳統的施工企業，也衍生出許多提供相關服務的中介企業。建筑行業中介機構種類繁多，包括建設監理、造價咨詢，招標、項目代管、土地評估，環境評估，工程審計等各個方面。目前我國中介行業入行門檻低，配套制度建設還不成熟，服務水平良莠不齊、魚龍混雜。中介不中的問題突出，主要表現在：一是委托方。中介企業是為委托方服務的，當委托方提出一些不合理要求時不敢拒絕，沒有保持中立的立場。二是中介自身。中介從業人員利用委托方賦予的權力，向和自己有利益關系的相關單位和企業變相輸送利益，為自身謀取不正當利益。4.項目組織管理薄弱。有些建設單位管理人員和業主代表管理經驗不足，對項目建設過程中存在的隱蔽性強、情況復雜的深層次問題，缺少辨識能力和處理手段，有時會被施工單位或監理單位蒙蔽。雖然目前也引入了國際先進的項目代管機制，邀請了很多業內技術力量強的工程咨詢服務機構為政府投資項目提供代管服務和技術支持。但是從目前運行的情況來看，并沒有取得預想的效果。有些代管企業用建設單位賦予的權利謀取自身利益，為建設單位的服務存在不到位、不充分的現象。另外，項目組織結構過于冗長也不利于工作的有序開展和指令傳達，造成工`程建設效率低下。項目代管在國際上是一種成熟的管理模式，但在我國尚處于起步階段，配套的行業監管制度和約束機制還不成熟，代管單位承擔的責任和義務不明確，工作內容和程序也不盡相同，履行職責的隨意性較強，監督缺少抓手和手段。

二、吳江區政府投資項目監管的實踐與探索

隨著區域經濟的快速發展，城市生活水平的日益提高，為滿足廣大群眾日益增長的物質文化需求，加快推進“樂居吳江”建設，我區以公共基礎設施、社會公益事業等領域為重點，不斷加大政府投資力度。同時加強對政府投資項目的監管，從制度建設、規范管理、資金運用、監督問責等方面著手，促進政府投資項目建設權力運行公開化，資金運用合理化，建設行為透明化，監督管理法制化。1.多方監督并舉確保責任落實。我區建立健全了政府投資項目的領導體系和工作機制，各部門各司其職，領導牽頭，齊抓共管，確保責任落實。區人大、政協、紀檢監察等部門就工程建設領域的各個方面開展全面督查，對工程建設決策行為、管理行為、執法行為中的違規違紀現象進行查糾，把“工程優質、干部清廉”的要求落實到每一項工作中，貫穿于建設全過程。2.推進誠信建設規范市場運行。為增強工程建設相關主體的信用風險意識，確立誠信為本的經營理念，整頓和規范建設市場秩序，2013年，我區制定了《吳江區政府投資工程建設項目誠信保證金制度實施辦法》和《吳江區建設工程招標投標嚴重不良行為懲戒實施辦法》。通過經濟手段和行政手段對相關企業的不誠信行為進行制約，確保工程建設領域的正常秩序。標后管理是誠信體系建設的重要抓手，是相關職能部門對項目確定中標人后的延伸跟蹤監督工作。標后管理包括對合同訂立、合同變更、施工分包、設備采購、人員到位、施工行為、工程進度、工程安全、工程質量、資金運用等內容的監督管理。標后管理運用明察暗訪、日常檢查等手段，對發現的企業不良行為勒令其限期改正，根據規定給予通報、扣分、暫停投標資格等相應行政處罰，并對其不誠信行為進行公示。3.完善財經制度嚴控資金運用。2014年，我區《吳江區政府投資項目管理辦法》及其實施細則，對政府投資項目的計劃管理、變更管理、資金管理、建設管理等方面提出了明確的規定和要求，進一步保障政府投資項目的規范化運行。同時，為約束項目管理費用，我區《關于明確吳江區政府投資項目建設單位管理費和代建費標準的通知》，規范建設單位和代建單位管理支出的范圍和標準。近年來，吳江區財政局評審中心逐步建立和完善了項目評審制度。項目評審，即財政局通過自有力量、購買中介機構專業化服務、邀請行業內專家做顧問等方式，對項目建設全過程進行全方位的評審。分為概算評審、標底評審、變更評審、結算評審、全過程評審五個方面，覆蓋了項目從立項直到竣工驗收的全過程。項目全過程評審有助于提高項目投資的全局性，提供項目決策的依據，保證項目建設的科學性；有助于合理控制項目造價，推動項目建設精細化，確保投資性價比；有助于廉政監督更深一步，從資金運用角度發現問題，確保權力規范運行。隨著政府對民生項目的投資力度逐年加大，評審項目的數量和金額也逐年遞增。目前，全過程評審的做法在吳江區東西快速干線工程、勝地生態公園等幾個試點項目上取得了一定的效果，有效地控制了項目的投資規模，降低了項目建設成本，節省了財政資金支出。我區于2005年出臺《吳江市政府投資項目審計監督管理辦法》及《市政府重點建設項目跟蹤審計實施辦法》，跟蹤審計制度在我區已實行將近十年，通過前移審計監督關口，實施源頭把關，在監督財政資金的管理使用、促進國家有關政策的貫徹落實、提高資金使用效益等方面發揮了積極作用，取得了顯著的成效。2012年至今，我區開展跟蹤審計項目84個，項目金額105億元。同時，為了提高政府投資項目監管實效性，保障相關規章制度執行到位，根據《吳江區政府投資項目管理辦法》及其實施細則，結合政府投資評審制度，我區啟動建設政府投資項目監管平臺。目前吳江區政府投資項目監管平臺建設正在有序推進中，通過項目管理、項目評審、中介監管、信息公開等板塊的建設完善，旨在深入監控項目建設每一個步驟，有效控制各風險環節，推進項目規范化管理。4.運用三位一體監督中介領域。面對如雨后春筍般成立的各種中介企業，我區運用政府監管、協會自律、社會監督三位一體的監管模式，對中介行業進行整頓治理和規范管理。（1）加強政府監督管理。吳江區行政服務局成立中介機構監督管理科，負責對我區中介機構的監督和管理。以《吳江市中介機構管理辦法》和《吳江市中介機構信用評價管理辦法》為基礎，進一步深化細則，完善制度，強化長效管理。通過聯合財政局、審計局、國土局、住建局等單位，對造價咨詢、土地評估、招標等工程建設相關中介機構進行信用評價及考核。同時我區積極開展中介行業服務品牌創建工作。（2）發揮行業協會作用。通過制定完善本行業職業準則、執業規范和獎懲規則等制度，加強行業自律監督手段。通過制度對違規的中介機構或執業人員進行業內處理，規范中介執業行為。（3）強化社會輿論監督。2011年我區建立了中介機構監管網，旨在進一步公開中介執業行為和誠信情況，強化社會和輿論監督，督促企業注重自身信譽度的提升。

三、對政府投資項目監管的幾點建議

1.健全責任體系。各建設單位是工程建設的責任主體，單位負責人及管理人員要強化責任意識，明確自身責任定位，在日常工作中認真履職，確保項目按時按質完成。進一步建立健全切實可行的責任體系及責任追究制度，把責任明確分解到部門、單位、個人。應對責任主體、責任認定和責任追究等方面給予明確，對建設過程中違反基本建設程序、管理不善、監督不力造成損失和不良影響等行為進行問責。從而進一步強化監管人員的責任意識，提高監管人員的能力，提升政府投資項目的監督管理水平。2.凝聚監管力量。各監督單位要通過定期會議，信息通報等方式加強交流，完善大監督體系，通過部門聯動，形成監管合力。同時，各監管單位應深入挖掘目前監管工作中的漏洞和不足，進一步從制度建設、組織協調、監督檢查、懲治措施等方面強化監管能力。進一步規范建設行業從業行為，營造良性的競爭環境，促進行業整體發展，保障政府投資項目依法高效推進。3.強化對新興行業監管能力。隨著建設行業的整體發展，工程項目專業分支越來越多，專業化程度越來越高，涌現了一批新興的技術含量高的行業，比如項目代管、綠化景觀、智能化、仿古建筑等，這些行業在現如今的政府投資項目中的比重越來越大。但是，與之相對應相配套的制度規范卻存在滯后的情況，出現了很多監管的“真空區”。所以一方面應盡快出臺相關行業的監督管理制度和規范準則，明確監管職責和標準要求；另一方面應提升監管人員的業務素質能力和監管能力，同時引進或借助行業內的專業技術力量輔助監管。只有保持制度與市場并進，才能確保監督到位，保障項目的整體效果。4.開展建后評價。項目建后評價是指通過對已完成的政府投資項目的經濟性、環保性、功能性、持續性等方面的評價，對項目的決策、實施、竣工、運行情況進行后考核，從而有效克服重施工輕準備、重建設輕管理、重投入輕效益等問題，提高政府投資項目的綜合長遠效益。5.加強廉潔自律。工程建設領域由于其技術復雜，涉及面廣，資金量大等特點，是腐敗問題的高發區和重災區，是廉政建設的重要陣地。從事工程建設監督管理的政府部門及其工作人員往往面對著更為復雜和嚴峻的形勢。所以，要加強工程建設領域的隊伍作風建設，從增強干部自律性和加大外部監督力度兩方面出發，要有切實可行的具體措施。通過對建設管理重點崗位和關鍵環節的廉政風險進行排查，強化對相關人員的宣傳教育和廉政警示，對發現有違法違紀情況的人員嚴肅處理等方式，促進工程建設領域的廉政建設，尋求從源頭防腐的有效途徑。

作者:袁京 單位:西北農林科技大學人文學院