導語：農村體育公共服務體制弊端及策略一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：采用文獻資料法、實地走訪調研等研究方法，對農村體育公共服務的體制弊端進行了分析，以期為農村體育公共服務體制改革及治理提供理論參考。研究指出，目前農村體育公共服務體制的現實弊端主要體現為：機構設置“中間大底層小”，基層縣、鄉鎮政府職能弱化；政府權力高度集中，基層鄉鎮權責失衡；簡單套借上級政府機構職能定位，有職能無標準；相關制度法規彈性大，專項規范制度缺乏，基層規范制度不細化等。提出：完善農村體育公共服務管理機構設置，平衡基層政府管理權責，大力發揮非政府機構組織的作用，明確政府管理職能，制定政府公共服務職能標準，加強農村體育公共服務制度法規建設，逐級細化相關制度規范等治理策略。

關鍵詞：農村體育；公共服務；體制；治理

在大力推進國家治理體系和治理能力現代化的現實背景下，體育治理體系和治理能力現代化無疑是學界不容忽視的一個重要議題［1］。筆者認為，某種程度上而言，體育治理的問題，根本上還是體育體制改革的問題。因為，體制創新現時已成為開創我國體育事業發展新格局、獲取體育事業新進步的不竭動力［2］。對農村體育公共服務建設而言，體制問題無疑是牽一發而動全身的關鍵及核心問題，其不僅制約著當前農村體育公共服務建設的效度和廣度，而且決定著未來農村體育公共服務發展的遠度和深度。雖然農村體育及其公共服務業已引起了部分體育學人的高度重視，相關研究成果也日益增多，但是，對影響我國農村體育公共服務建設及發展的根本性、深層次的因素———體制性障礙問題，其研究還相對鮮見。誠然，在我國大力構建體育強國、推進體育治理現代化、建設與完善體育公共服務體系的現時背景下，對農村體育公共服務發展體制性障礙問題的研究，無疑顯得尤為迫切和必要。

1農村體育公共服務體制的涵義及構成要素分析

學界較具代表性的觀點認為，體制是機構與規范兩個基本要素所組成的結合體或統一體［3］。所謂公共服務體制，是指以政府為主導、以提供基本而有保障的公共產品為主要任務、以全體社會成員分享改革發展成果為基本目標的一系列制度安排［4］。據此，結合當前我國農村體育公共服務建設和管理由各級政府部門主導的實際來看，筆者將農村體育公共服務體制定義為：農村體育公共服務事業的各級政府組織管理機構及相關規范和制度的總稱。從上述界定不難發現，農村體育公共服務體制的構成主要包括兩個部分，一是農村體育公共服務的各級政府管理機構，二是由農村體育公共服務各級政府管理機構制定的相關規范和制度。從其管理機構設置來看，當前農村體育公共服務管理機構主要由中央及地方各級政府相關管理機構組成。根據2009年的《國務院辦公廳關于印發國家體育總局主要職責內設機構和人員編制規定的通知》（國辦發［2009］23號），從其對國家體育總局內設機構職能的規定可見，代表中央政府具體承擔農村體育公共服務的管理機構實則為國家體育總局群眾體育司［5］。在國務院及國家體育總局的統一領導下，省、地（市）、縣（區）各級人民政府及其體育行政部門，主管、推動著本行政區各項體育工作［6］。各省（市）體育局是各省級政府主管本省體育工作的直屬機構。以湖北省為例，湖北省體育局下屬的群眾體育處，具體負責對全省農村體育公共服務建設的管理，明確指出有指導和推動農村體育發展的職能［7］。從其職能定位來看，主要依據國家體育總局群體司的職能定位，但其與國家體育總局群體司制定的職能內容頗為相似，只是職能管理的范疇僅限于湖北省內。地市級體育局是地市級政府管理全市體育工作的職能部門。以湖北省荊州市為例，湖北省荊州市體育局目前有局機關編制21名，下屬5個二級單位，干部職工214人，局機關內設6個職能科室。其農村體育公共服務相關職能規定的表述幾乎與上級部門的職能規定完全一樣。其下屬群眾體育科農村體育公共服務相關職能也與湖北省體育局群體處的規定一樣，只是籠統地指出具有指導和推動農村體育發展的職能［8］。縣（市）體育局是縣級政府管理全縣體育工作的職能部門。以湖北省荊州市公安縣為例，公安縣體育局的機構級別相當正科級，為公安縣人民政府辦公室所屬事業單位，其農村體育公共服務職能的相關規定為：推進多元化體育服務體系建設和體育公共服務［9］。無疑，其相關職能規定的表述與上級湖北省體育局以及荊州市體育局的相關規定高度一致。其下屬群眾體育科的相關職能規定為：指導和推動農村體育的發展。可見，其下屬群眾體育科的相關職能規定與上級機構的相關職能定位也是如出一轍。我國鄉鎮政府體育管理機構設置比較復雜，一般根據各鄉鎮的工作特點而定，各鄉鎮的機構設置也不完全一樣，有的設置為文體站，有的設置為綜合站，有的設置為文化服務中心等。如前面列舉的湖北省荊州市公安縣，其下屬鄉鎮1990年至2003年期間成立了體育站或體育辦公室，與文化站合署辦公，兩塊牌子、一套班子，2003年后更名為鄉鎮文化體育服務中心。課題組調研走訪中發現，公安縣下屬鄉鎮文化體育服務中心一般配置有1－2名工作人員，且不少是由兼職人員擔任，中心常常處于“閉門狀態”，中心工作職責鮮少予以明文規定，其實際工作也是文多體少。事實上，基層文體機構合并重組導致其體育服務職能弱化的現象在全國已較為普遍。從相關規范和制度建設來看，就國家層面而言，國家制定有關農村體育事業發展及其公共服務建設的相關規范制度和準則始于1995年，《全民健身計劃綱要》的頒布可謂拉開了相關規范和制度建設的帷幕。至今，我國有關農村體育公共服務建設的相關規范制度和準則在不斷增多，符合當前我國建設服務型政府、建設城鄉一體化公共服務體系的戰略部署要求。然而，盡管有關農村體育公共服務發展的相關規范和制度建設日益得以加強，但是，在當前加強體育公共服務體系建設、構建體育強國的背景下，還尚未見到專門針對農村體育公共服務建設的專項制度規范。此外，就地方層面來看，省級政府對于中共中央國務院下發的有關農村體育公共服務的文件，一般能給予及時回應，但對于部委及其司局文件，有時則情況迥然。以湖北省為例，查閱相關文獻資料發現，為貫徹實施國家及中央政府頒布的有關農村體育公共服務建設的相關規范制度和準則的文件精神，湖北省委省政府及相關行政部門也頒布了與農村體育公共服務建設相關的規范制度和準則。例如，1995年國務院下發的《全民健身計劃綱要》、2002年中共中央國務院《關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》以及2006年中央關于建設新農村、實施農民體育健身工程等文件規章，與之相對應，湖北省均制定了相關文件予以貫徹落實。然而，對于國家體育總局群體司2002年頒發的《農村體育工作暫行規定》，卻尚未見湖北省政府及湖北省體育局制定相關制度規范或意見。查閱發現，河南省、安徽省等省級政府也未針對《農村體育工作暫行規定》制定相應制度規范予以回應。可見，僅從制度規范的制定層面看（暫不論其實施成效），對于中共中央國務院的規定，一般省級政府會不折不扣地“遵照執行”，而對于平級的相關部委及其下屬司局的意見，省級政府常常只是“轉發或參照執行”，并安排相應廳局予以處理。當然，從某種程度上來看，這也有利于省級政府部門工作的創新。調研中發現，地市、縣、鄉鎮三級政府主要以接收、傳達上級政府的文件精神為主。就湖北省下屬的地市、縣、鄉鎮政府而言，除了近年來湖北省下屬的地市縣級政府普遍制定了《體育事業發展規劃》、《全民健身實施計劃（2011－2015年）》以及針對《“健康湖北”全民行動計劃（2011－2015年）》［10］了相應制度文件外，鮮少見制定專門針對基層農村體育公共服務建設的專項制度規范。而對于最基層的鄉鎮政府而言，更多的則是按照縣級政府的文件規劃執行，鮮見制定更為細化的相關規范制度文件。盡管近年來“農民體育健身工程”的實施在基層農村取得了累累碩果，然而遺憾的是，鮮少見基層鄉鎮政府制定專門針對基層農村體育發展及其公共服務建設的專項制度規范。按理說，從省到地市，再到縣鄉，越是基層政府，越接近農村，對農村體育事業的發展及其公共服務建設的相關政策措施越宜得以細化、制度化和規范化，這樣才能保證一個良好的政策在基層農村有效施行。無疑，這是今后我國農村體育公共服務及其體系建設進程中有待予以完善的一個重要問題。

2農村體育公共服務體制現有弊端分析

2．1機構設置“中間大底層小”，機構重組導致縣、鄉鎮政府職能弱化從前述對農村體育公共服務管理機構設置的分析不難發現，從國家體育總局及其群體司，到省級政府及其體育局，再到地市級政府及其體育局，然后到縣級政府及其體育局（或文體局等），最后到鄉鎮政府及其文體站（或文體服務中心等），其行政管理機構設置秉承的是我國典型的五級政府管理機構設置模式。事實上，根據我國憲法，我國的地方行政區劃實則為三級，即省、縣、鄉鎮。然而，由于歷史及現實原因，實際中我國地方政府的行政區劃為四級，即省、地市、縣、鄉鎮。這樣，從國家到基層鄉鎮，中間就隔有省、地市、縣三級政府機構，中間層無疑顯得“過大”，機構冗贅，人員繁雜。而對于基層鄉鎮而言，直接面對廣大農村和農民并為其提供體育公共服務的卻只是由1－2名工作人員構成的文體站或文體中心，在當前作為鄉鎮行政職能延伸的行政村的體育機構更是尚付闕如的窘境下，我國基層農村體育公共服務管理機構的底層誠然顯得太小和過于薄弱。對于基層縣、鄉鎮二級政府而言，“文體等機構合并”、人員編制和機構重組等，造成的實則是縣、鄉鎮二級政府農村體育公共服務管理機構職能的弱化。2．2政府權力高度集中，基層鄉鎮權責失衡眾所周知，從中央到地方，我國政府機構采取的是垂直型行政管理模式，其權力層層上移，越是高一級政府，權力也越大，政府權力可謂層層向上集中。前述政府機構設置“中間大底層小”的狀況，更是加劇了政府權力的向上集中。因為縣、鄉鎮二級政府作為農村體育公共服務建設管理的實際承載主體，其上級中間環節的政府機構設置越多，其在整個垂直型權力構架中的位置就越低，權力相對就越小。而且，從中央政府到基層縣鄉政府，中間層級政府設置越多，導致中央政府投入基層農村體育公共服務建設的資源折扣可能就越大，因為中間層級政府極易對中央政府的投入進行截留使其“雁過留痕”，這無異于相對縮減了基層縣鄉二級政府農村體育公共服務建設管理的權力，確切地說是縮小了基層政府的財權。正如有研究所言，近年來省以下政府的財權劃分模式與事權劃分模式出現了兩相背離的格局，省以下政府層層向上集中資金，基本事權卻有所下移，特別是縣、鄉兩級政府，履行事權所需財力與其可用財力高度不對稱，出現“財權在上、事權在下”的局面［11］。尤其是對于基層鄉鎮政府而言，其財權與事權失衡是其農村體育公共服務職能弱化的一個根本性原因。有研究指出，在2006年農業稅免除后，主要依靠傳統農業稅來源的鄉鎮財政現今普遍吃緊［12］，而且據調查統計，全國鄉鎮負債總額已超過2000億元，全國負債鄉鎮占鄉鎮總數的84％［13］，可見，目前主要來源于上級財政撥款的鄉鎮財政幾乎無力投入農村體育公共服務建設。然而，2002年下發的《農村體育工作暫行規定》，對鄉鎮一級政府的農村體育工作職責提出了較多要求，2004年第十屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議重新修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，賦予了鄉鎮政府管理農村體育的事權，可謂明確了鄉鎮政府具有承擔農村體育公共服務的職責。但是，現有相關法律和法規卻未賦予鄉鎮政府的財權。不難得出，基層鄉鎮政府在農村體育公共服務建設中權責失衡的問題，已成為其農村體育公共服務職能發揮的一個根本性桎梏，使其陷入“無米之炊”的窘境。2．3簡單套借上級政府機構職能定位，有職能無標準縱觀從國家體育總局群體司，到省級政府體育局群體處，再到地市縣體育局（文體局等）群體科，其職能定位顯得頗似“線性機械照搬”，其唯一的創造性體現乃是在其職能的地域范疇上限定了“我省”、“我市”、“我縣”等字眼。從一定程度上來看，與其說這是嚴格遵照上級機構職能定位設置權限，不如說是行政職能設置過程中的慵懶表現。因為，從中央到地方省市，再到基層農村，對于農村體育事業發展及其公共服務職能的定位，絕不是簡單地照搬上級政府機構的職能設置，而應逐級細化和具體化，“農味”和基層的泥土氣息應該愈來愈濃才合理，不能如出一轍地概念化、抽象化。然而，最應該得以細化和具體化的最底層鄉鎮政府文體站或文體服務中心的職能定位卻常常鮮少予以明確，在基層農村體育公共服務職能的定位上顯得甚是“底氣不足”。當然，這與其最基層政府的權、財相對有限不無關系。此外，與政府機構宏觀的職能定位一脈相承的乃是其具體舉措和執行標準及評價標準的缺失。例如其職能定位中言及的“指導和推動農村體育的發展”，對于如何推動、運用哪些舉措、發展到什么程度等卻未予以細化明確，這無疑對于其農村體育公共服務職能的發揮留下了彈性空間。2．4相關制度法規彈性大，專項規范制度缺乏，基層規范制度不細化當前及今后一段時期，我國體育事業的發展誠然應以《體育事業發展“十二五”規劃》為指引，以建立完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的公共體育服務體系為重點，同時，這也要求進一步轉變體育發展的觀念，深化改革體育管理體制，提高體育管理的科學化、法制化水平［14］。無疑，農村體育公共服務及其體系建設作為我國完善全民體育公共服務體系中的弱點和難點，更亟需制定相關制度規范予以保障。盡管從1995年我國頒布實施《全民健身計劃綱要》以來，國家相關制度規范不斷增多，各級地方政府也有一定程度上的跟進和創新舉措，但是現有規范制度的彈性卻較大。例如，1995年頒布并經2009年第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議《關于修改部分法律的決定》修正的《中華人民共和國體育法》，其對體育事業發展提出的要求字眼多是“應當”，鮮見“必須”，其中對涉及農村體育事業發展保障條件的相關表述為“縣級以上各級人民政府應當將體育事業經費體育基本建設資金列入本級財政預算和基本建設投資計劃，并隨著國民經濟的發展逐步增加對體育事業的投入。鄉、民族鄉、鎮應當隨著經濟發展，逐步建設和完善體育設施”［15］。可見，我國迄今唯一的一部體育法律《中華人民共和國體育法》的約束力還有待加強。可想而知，《中華人民共和國體育法》的約束力尚且如此，其他行政法規的約束力與執行力無疑更為有限。不僅已有的相關制度規范彈性較大，而且現今還尚未制定有關農村體育公共服務建設的專項制度規范。既然《體育事業發展“十二五”規劃》已把公共體育服務體系建設列入了當前體育事業發展的核心和重點，而農村體育公共服務問題一直是最為薄弱的環節和決定我國全民健身服務體系完善與否的關鍵，在2012年《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》業已頒布的時局下，完全有必要專項制定“農村體育公共服務發展規劃及其服務標準”，為農村體育公共服務建設及其發展提供法規制度保障。此外，從地方各級政府對上級政府相關規范制度的執行情況來看，地方各級政府普遍缺乏逐級細化的舉措，從省級到地市級，再到縣級政府，多是簡單地制定下發上級政府的相關規范制度要求，粗糙地將上級政策的實施地域范疇變為“我省”、“我市”和“我縣”，而缺乏逐級下移制定實施計劃、設置實施目標、規劃實施內容、設定考核標準等一系列細化舉措。從國家政策執行的有效性來看，只有逐級細化上級政府的相關政策措施，方能保證國家政策逐級有效地施行。所謂政策執行，是指政策方案被采納以后，政策執行者通過一定的組織形式，運用各種政策資源，經解釋、實施、服務和宣傳等行動方式將政策觀念形式的內容轉化為現實效果，從而使既定的政策目標得以實現的過程［16］。誠然，如果只是簡單地轉化下發上級政府的相關規范制度，那么這種表面形式上的執行必定難以將上級政府的政策轉化為現實效果。這一問題對于基層鄉鎮政府而言，則顯得更為突出。囿于財力困境，基層鄉鎮政府目前大多處于“領會學習”縣級政府下發的相關規范制度文件層面，除了對諸如“農民體育健身工程”由國家和上級地方政府直接撥款的專項建設任務抱以熱情并欣然接受外，根本無力切實執行需要鄉鎮政府自籌經費開展實施的有關農村體育公共服務建設的規范制度要求。也許正因于此，本應該制定最為細化和具體化的有關農村體育公共服務建設相關規范制度的基層鄉鎮政府，可能由于財力所限而不敢制定具體的相關規范制度，可謂不僅無力，而且無奈。因此，在基層鄉鎮一級，難見細化、具體化、可操作性的有關農村體育公共服務建設的規范制度也就不足為怪了。

3農村體育公共服務體制問題的治理策略

3．1完善農村體育公共服務管理機構設置，保障基層縣鄉政府機構設置科學合理。科學設置農村體育公共服務管理機構是完善農村體育公共服務體制的基礎和前提。針對農村體育公共服務管理機構設置“中間大底層小”的現有問題，在地方農村體育公共服務管理體制改革中，可嘗試施行“省直管縣”的模式，也即撤銷、縮減地市一級農村體育公共服務管理機構。正如有研究指出，地區級管理部門在省與縣級管理部門之間發揮著職能上承上啟下的作用，但隨著市場經濟的發展、行政治理方式的變化以及逐步融合的城鄉社會環境來看，地區級體育管理部門的存在不僅增加了地方的財政支出，同時由于層級過多，也影響了行政效率，因而需要進行變革［17］。2012年十八大報告也為未來“省直管縣”改革指明了方向，并突出了鄉鎮行政體制改革問題。十八大報告強調，要“優化行政層級和行政區劃設置，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革，深化鄉鎮行政體制改革”［18］。對于農村體育公共服務體制改革而言，縮減地市一級政府管理機構，既可以自下而上地倒逼、強化省級政府對基層縣鄉農村體育事業及其公共服務的管理職責，又可以精簡中間機構、縮減行政事業經費開支，把節余的事業編制和經費用于解決基層縣鄉機構編制不足和經費短缺的問題。對于縣鄉農村體育公共服務管理機構的設置，建議采用以“養事”而非“養人”的導向予以科學設置相關機構及人事編制。眾所周知，長期以來我國實行的是以“養人”為依據的預算編制模式，即使是在機構合并重組的轉型過程中，也是按照上級編制部門下達的編制數確定，沒有認真研究機構改革轉型過程中每個部門職能轉變后的實際人數需求。這種機構編制設置是計劃經濟時期各級政府層層機構設置相對應、人員編制數由上級政府部門行政指令規定安排的歷史產物，極易導致機構設置龐大、人員冗余嚴重等弊端，對于基層縣鄉來說，更是直接增加了人事財政支出的負擔，而相對縮減了公共事業經費支出的力度。在當前各級政府職能轉向公共服務的背景下，縣鄉一級政府機構的設置誠然不應是簡單的合并重組，把一些更易體現社會公共服務價值、需要政府更多財力投入的文體管理部門粗放式地濃縮于精簡政府機構的行政命令之下，而應該根據縣鄉地域面積、農業人口數量、財政收入、農村體育公共服務需求等因素科學設置體育管理部門并確定人事編制數。同時，還要提高縣鄉農村體育公共服務的科學化、信息化、現代化管理水平，以提高農村體育公共服務管理效率，縮減人力成本財政支出。3．2平衡基層政府農村體育公共服務管理權責，大力發揮非政府機構組織的作用。值得注意的是，在我國政府機構不斷精簡的今天，對鄉鎮相關管理機構及其職能予以合并已成事實的情況下，目前亟待思考的是如何順勢而為、如何使其體育公共服務職能落到實處。基于當前基層鄉鎮政府的實際，筆者認為一方面應著力改變基層鄉鎮“財小事多”的窘境，平衡其財權事權，為其體育公共服務職能的有效發揮提供保障。另一方面，應致力改善基層政府農村體育公共服務的方式，變目前由政府既掌舵又劃槳的單一供給模式，向政府主導、政府購買農村體育基本公共服務、非政府組織積極參與的合力共治的模式轉變。具體體現為如下兩個方面。其一，基層縣鄉政府在農村體育公共服務建設中財權事權不平衡，即事權大于財權，無疑是制約其農村體育公共服務職能發揮的一個重要因素。誠如有研究所描述，中央財政實力增強，省級財政喜氣洋洋，縣級財政拆東墻補西墻，鄉級財政哭爹喊娘。在此情景下，把基層農村體育公共服務建設問題的重要性強調再三也是枉然，把縣鄉農村體育公共服務管理機構設置得無論多么完善、人員配備無論怎么充足也將無濟于事。因此，當前亟需平衡基層縣鄉政府農村體育公共服務管理的權責，使其財權事權一致。這無疑需要國家對各級政府制定農村體育公共服務管理的權責予以明確規定，確保基層縣鄉農村體育公共服務管理權責相匹配，尤其是對于鄉鎮一級政府，要明確規定加大上級財政轉移支付的力度及其比例和標準，保障其財力能有效行使基層農村體育公共服務職能，避免因“財小事大”而出現“小馬拉大車”的問題。其二，要解決基層縣鄉農村體育公共服務管理權責失衡的問題，除了從內部調整財事權的分配外，在當前政府財力相對有限、農村體育公共服務需求缺口巨大的現實背景下，還需要調整農村體育公共服務的方式，設法從外部釋壓。一方面，應充分發揮非政府機構農村體育組織的作用，如基層農民體育協會、鄉鎮和行政村民間體育組織等群眾性體育組織，可結合農村地域特點和人口基數大的特點，實行“非政府、大機構”的設置模式，構建由縣、鄉鎮、村三級農民體育協會構成的基層體育組織網絡，調動其投入開展農村體育公共服務的積極性，以彌補縣鄉政府機構農村體育公共服務管理人員的不足。另一方面，可以嘗試向社會力量購買農村體育公共服務。國家向社會力量購買公共服務的問題業已納入了我國政府的議事日程，2013年7月國務院常務會議曾專門研究推進政府向社會力量購買公共服務的問題。國家通過委托、承包、采購等方式向社會組織、機構和企業等購買農村體育公共服務，既有利于政府簡政放權、加快政府職能轉變，也有利于利用社會力量建設農村體育公共服務事業，把有限的財力投入通過市場化運作實現最大的效益產出。從某種程度上看，這不失為破解政府在農村體育公共服務建設中供給主體單一、基層縣鄉政府農村體育公共服務財力困境的佳途。當然，政府向社會力量購買農村體育公共服務，并非表示政府部門可以當“甩手掌柜”，并非是要轉移政府的主體責任，而只是政府農村體育公共服務方式的轉變和創新。值得強調的是，政府應該始終、也必須在農村體育基本公共服務的提供上承擔主體責任和發揮主導作用。3．3明確政府農村體育公共服務管理職能，制定政府農村體育公共服務職能標準。黨的十八大報告指出：“行政體制改革是推動上層建筑適應經濟基礎的必然要求。要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。深化行政審批制度改革，繼續簡政放權，推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變。穩步推進大部門制改革，健全部門職責體系”［18］。誠然，要建設服務型政府，必須首先根據服務型政府的要求，對各級政府部門的職能予以科學定位，明確劃分其服務職能和職責。然而，現行的各級政府管理機構有關農村體育公共服務職能的定位，雖然提出了要“推動建設全民健身服務體系和體育公共服務”，但是未就我國體育公共服務體系建設中的農村體育公共服務問題予以突出強調，這無疑不利于我國全面建設體育公共服務體系中重難點問題的解決，因為現今我國體育公共服務體系的完善，從某種程度上來看實則是廣大農村體育公共服務的“補課”和“跟進”問題。此外，現有各級政府的職能定位，其關鍵字眼多為“推動”、“指導”、“推進”等“大氣而宏觀”的表述，鮮見“履行”、“承擔”等“主動擔責”的切實行動規定。如果說國家層面的相關職能表述由于其指導地位的特殊性可以略顯宏觀外，那么地方政府尤其是基層縣鄉政府的職能定位則必須清楚、具體。因此，根據黨的十八大報告對“建設職能科學的服務型政府”的要求，在當前創建服務型政府、大力發展體育公共服務的現時代，各級政府農村體育公共服務的管理職能必須予以明確，不能太過籠統，更不容回避。明確政府農村體育公共服務管理職能，關鍵是要制定政府農村體育公共服務職能標準。制定政府農村體育公共服務職能標準，就是要對各級政府承擔哪些主體職責、如何提供農村體育公共服務、提供什么樣以及何種程度的農村體育公共服務等作出明確規定。制定各級政府農村體育公共服務職能標準，在某種程度上即為政府農村體育公共服務職能的發揮提供了評價依據和參照，有利于促進、激勵各級政府履行農村體育公共服務職能。值得指出的是，無論是現時期農村體育公共服務職能標準的制定，還是農村體育公共服務職能的履行，都必須以現今的“農情”為基本依據。也即，在現今農村常住人口以老人和留守兒童居多的現狀下，政府該如何有針對性地提供體育公共服務。據相關研究，當前中國一般農業型地區中，“以代際分工為基礎的半工半耕”家庭類型最為普遍，即家庭中的年輕子女進城務工，年老的父母種田。因此，如何針對農村老年人及留守兒童開展體育公共服務，是目前農村體育公共服務建設中亟待解決的課題。一方面，對于農村老年人而言，目前“農民體育健身工程”的實施應因地因人制宜，改變原有的“一塊標準化籃球場、一個乒乓球臺”的一統模式，多建適宜老年人活動的康樂型、康復型健身設施，多組織適合老年人參與的體育活動項目和比賽，并加強農村老年人體育協會等相關組織建設。另一方面，對于農村留守兒童而言，主要應依托農村學校體育活動的開展為其提供體育公共服務。試想，倘若農村學校體育活動都無法得到保證，何談其他？課題組在國家社科基金重大項目《新時期我國學校體育重大理論與實踐問題研究》的調研中發現，大多農村中小學生及其家長沒有認識到體育課程學習的重要性，80％以上的農村中小學每周只安排有1－2節體育課，與2007年中央7號文件要求的“小學1－2年級每周4課時，小學3－6年級和初中每周3課時，高中每周2課時”存在較大差距。在體育課的時間尚且無法得以保證的情況下，對于課外鍛煉的安排而言，其遭遇不言而喻。筆者認為，為農村留守兒童提供體育基本公共服務，當前務必落實兩個主體責任、兩個文件精神。即應落實鄉鎮政府主管教育事業領導的責任以及農村中小學校長的責任，并建立相應的考評和問責機制，深入貫徹十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的精神，落實其“強化體育課和課外鍛煉，促進青少年身心健康、體魄強健”的要求，按照2007年中央7號文件規定的“確保學生每天鍛煉一小時”的要求不折不扣地開展農村中小學學校體育活動。3．4加強農村體育公共服務制度法規建設，逐級細化農村體育公共服務制度規范。農村體育公共服務制度法規能對農村體育公共服務建設進行必要的政策引領和制度約束，既是農村體育公共服務體制改革及其建設的重要內容，也是農村體育公共服務建設及其體制完善的制度保障。雖然有關農村體育公共服務建設的規范制度和準則已為數不少，如2002年下發的《農村體育工作暫行規定》以及2006年下發的《關于實施農民體育健身工程的意見》等直接相關的行政法規和文件，但目前尚未出臺專門針對農村體育公共服務建設的專項規范制度和準則。然而，有鑒于農村體育公共服務及其體系建設現已成為學界及群眾體育實踐中的重難點這一不爭事實，在當前建設體育強國、加快完善全民健身服務體系的現實背景下，確有必要與時俱進地加強農村體育公共服務專項制度法規建設，建議國家及相關部門及時出臺諸如《關于農村體育公共服務體系建設的意見》、《農村體育公共服務建設暫行規定》、《農村體育公共服務發展規劃及其服務標準》等專項制度規范，并適時修改《中華人民共和國體育法》和《全民健身條例》，將農村體育公共服務及其體系建設明確納入其中，適當增加相關制度法規的“剛性要求”，以促進和規制農村體育公共服務及其體系建設更好、更快地發展。誠然，即使頂層設計做得再好，而國家有關農村體育公共服務建設的制度規范如果在基層得不到細化和有效落實，那么國家的相關制度法規也將被束之高閣而成為一紙空文。因此，國家有關農村體育公共服務建設的制度規范最終有賴于基層的細化方能取得實效。基層各級政府必須以高度的事業心和強烈的責任感來對待農村體育公共服務建設，結合地方實際，通過科學的規劃和設計，將國家相關制度規范予以細化落實，塑造農村體育公共服務相關制度規范“頂天立地”的實踐品格，打造即符合國家頂層設計的要求、又切合地方基層實際的富有可操作性的“活的制度規范”。

4結束語

十八屆三中全會強調：要推進文化體制機制創新。對于農村體育公共服務體制改革創新而言，也需與時俱進地予以跟進。毋庸置疑，發掘并正視當前農村體育公共服務體制的弊端問題，是推動農村體育治理現代化及農村體育公共服務體制改革創新的前提。不可否認，當前農村體育公共服務體制所呈現出的機構設置不合理、基層政府職能弱化、職能定位機械照搬、規范制度無細化標準等弊端，是影響我國農村體育公共服務體系建設及完善的深層問題。值得指出的是，要破解農村體育公共服務的體制性障礙，推動農村體育公共服務體制改革創新，必須將其置于我國政治體制、經濟體制、社會體制、文化體制改革的大環境中予以綜合施治。換言之，農村體育公共服務體制改革創新是一個系統工程，破除農村體育公共服務體制的現實弊端也非一蹴而就。

作者:胡慶山 呂鈳 王健 單位:華中師范大學