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一、引言

由于文化自身的特殊性、文化價值觀的多元性、文化傳統及各國各地發展情況的差異性，迄今為止，并沒有一套全球公認的權威的文化指標體系可供測量文化發展、文化服務，或對其各項指標應達到的指標值提出權威“標準值”要求。[1](P80)本研究正是基于公共文化服務評價體系的現實需要和現有評價方案的不足，從公共文化服務效能的內涵出發，從公共文化服務體系功能視角設定評價指標體系，以期設計一套能客觀反映公共文化服務體系功能實現程度的評價指標體系，為公共文化服務體系建設服務。

二、公共文化服務效能評價的內涵及特點

（一）公共文化服務效能評價的內涵

公共文化服務效能是公共文化服務體系達到預期結果或影響的程度，也即公共文化服務體系功能的實現程度。公共文化服務效能評價就是通過設定的指標體系對公共文化服務體系的功能實現程度進行測量，以此作為調整工作思路，改進工作措施的必要手段，確保公共文化服務體系的良性運行。公共文化服務體系有著鮮明的價值規定性和內在的功能要求，在該體系初步建成以后，其服務效能如何是該體系運行狀況的晴雨表，對公共文化服務效能的評價成為一種客觀需要。從戰略地位看，公共文化服務效能的高低決定著文化改革發展的成敗。公共文化服務體系與文化體制改革有著直接的邏輯聯系。2002年黨的十六大第一次將傳統的大文化事業進行了公益性文化事業和經營性文化產業的劃分，掀開了“兩手抓、兩加強”文化改革發展戰略的序幕。正是在文化體制改革的推動下，2005年10月黨的十六屆五中全會第一次正式提出了國家公共文化服務體系的大框架，提出“加大政府對文化事業的投入，逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務體系”。國家公共文化服務體系建設成為中國文化體制改革進入到較高階段出現的文化建設目標，在文化事業與文化產業分途改革發展的總體戰略下，國家公共文化服務體系建設體現了深化文化體制改革階段文化事業體制改革和發展的方向，是文化體制改革進入到深化拓展階段的必然選擇。[2]只有公共文化服務效能不斷提高，才能真正實現黨的十八大報告提出的“發揮文化引領風尚、教育人民、服務社會、推動發展的作用”。從發展歷程看，公共文化服務效能命題的提出是事業發展的邏輯必然。隨著國家公共文化服務體系建設的推進，黨和政府更加明確了自身的文化職能定位，充分認識到了公共文化服務體系建設在改善文化民生、構建社會主義和諧社會和實現全面小康、建設文化強國中的重要地位，體現了新的文化自覺。2006年黨的十六屆六中全會作出《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中將“加快建立覆蓋全社會的公共文化服務體系”作為和諧社會建設的內在要求。黨的十七大把建立“覆蓋全社會的公共文化服務體系”作為實現全社會建設小康社會的重要目標之一。2010年7月，在中共中央政治局第22次集體學習會上的講話中將“加快構建公共文化服務體系”作為文化改革要做好的“三加快一加強”四項重要工作之一。2011年《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》明確提出“十二五”時期要“建立健全公共文化服務體系”。黨的十七屆六中全會提出了建設社會主義文化強國的宏偉目標，要求“到2020年，文化事業全面繁榮，覆蓋全社會的公共文化服務體系基本建立，努力實現基本公共文化服務均等化”。黨的十八大提出“完善公共文化服務體系，提高服務效能”成為公共文化服務體系建設的邏輯必然。從現實需要看，公共文化服務效能評估恰逢其時。隨著國家公共文化服務設施網絡的逐步完善和制度體系的構建，國家公共文化服務體系的主要矛盾已經開始從供給不足向供給質量不高轉變，提高服務效能將成為國家公共文化服務體系完善后的一個永恒主題，著手對公共文化服務效能評估的研究可謂恰逢其時。

（二）公共文化服務效能評價的特征

公共文化服務效能評價屬于公共文化服務績效評價的一種。相對于理論和實踐中存在的相關評估，主要具有三個方面的突出特征。

1、綜合性。公共文化服務效能評價是針對整個公共文化服務體系的功能發揮而言的，無論是從考核內容、評價技術來看都具有明顯的綜合性特征。就考核內容而言，公共文化服務體系涉及圖書館、文化館、視覺藝術、表演藝術、民間藝術、藝術培訓與輔導、文化遺產保護等諸多行業。現行的一些傳統考核，如文化部全國文化先進縣評比、全國文化工作先進集體評比、國家公共文化服務體系示范區創建、公共圖書館和文化館的等級評估和達標率評估等相對具有行業性或者專業性特征；文化部門限于政府內部的目標責任制考核，由于其政府主導引領的意志十分明確，其中不少評估指標系統的研究設定都直接指向了公共文化服務體系中的條塊建設方面，目的在于服務于政府文化建設績效的目標管理；而文化部門和公共文化服務機構的財務審計、人事管理中的考核則更難反應公共文化服務體系的整體運行質量。從技術選擇上，由于“公共文化服務績效與生俱來的‘模糊性’及‘滯后性’，顯然，是我們在選取績效評估指標時需要面對和考慮的問題。必要的定性指標和社會調查、公眾評估或許是應對這種‘模糊性’和‘滯后性’的唯一辦法”，[2]公共文化服務績效評價設計必須堅持綜合性的取向，采取定量評價與定性評價相結合，適時借用其它評估模型的測量結果。

2、終端性。由于公共文化服務的績效受制于公共文化服務建設資金和人才等方面投入力度、體制機制等制度性因素的運行狀態、文化服務內容的創新性等多方面因素的影響，因此現行對公共文化服務體系的績效考評總體上都是從投入和產出兩個向度綜合權衡比較。國家幅員遼闊，中東西各地區、各民族的發展現狀和發展模式都有一定的特殊性，如果從投入和產出的雙向角度來確立考評指標，很難設計出具有較強通用性的指標體系。相對于傳統的績效評估，公共文化服務效能評價采取單向性的策略，即回避投入結構、供給體制、供給機制、供給內容等方面的內容，只從公共文化服務體系的功能實現程度進行考核，體現了單向性的終端評價特征。

3、通用性。通用性既是本研究的基本目標，也是公共文化服務效能評價指標體系的重要特征。我國公共文化服務體系績效評估指標體系除了專業性的評估外，具有全國范圍內通用性的評估指標體系還很缺乏。公共文化服務效能評價的通用性特征主要緣起于兩個方面的因素：一是考核維度的抽象性決定了全國范圍內的通用性。國家初步建立了國家、省、市、縣、鄉、村6級公共文化服務網絡，不管哪個層面的公共文化服務體系都有一個服務效能的問題，而這個服務效能被定為功能實現程度，國家公共文化服務體系的功能的統一性決定了公共文化服務效能評價的通用性；二是單向性的終端評價設計為通用性掃除了障礙。考核指標體系只針對功能實現程度，減少了從投入產出雙向考核存在的復雜性，有效回避了地區產業、民族差異、行業差異等制約公共文化服務體系考評通用性的技術難題。

三、構建公共文化服務效能評價指標體系的基本原則

構建公共文化服務效能評價指標體系除了堅持科學性、合理性、可獲得性、可操作性等評價指標體系通用的基本原則外，還應該堅持如下四個方面的基本原則。

（一）堅持善治理念

堅持善治理念就是在公共文化服務效能評價指標體系構建中要借鑒善治理論的積極作用。善治是指一種良好的治理，其基本內涵是指政府的管理活動能以耗費最少的社會資本獲得最大限度的公共利益，滿足最大多數人的公共需要，實現政府、市場與公民社會三者的和諧發展。[3]公共文化服務以滿足公民基本文化需求、保障公民基本文化權益為主旨，在公共文化服務體系建設中，除了政府這一承擔主要責任的主體外，市場和社會都是利益相關者。為此，政府不應該在公共文化服務體系建設中唱“獨角戲”，應該善于發揮引導和規范作用，借力于市場和社會，形成在公共文化服務體系建設中政府、市場、社會協調互動、共同發力的局面，這既是衡量公共文化服務效能的重要參照，更是構建公共文化服務效能評價指標體系必須堅持的原則。

（二）堅持功能導向

公共文化服務效能評價就是公共文化服務體系功能的實現程度評價。功能是對象滿足需要的屬性。公共文化服務體系能滿足國家、社會、市場、公民等不同主體的特有需要。對這些需要的滿足程度就是公共文化服務體系功能的實現程度。構建公共文化服務效能評價指標體系堅持功能導向原則，就是構建公共文化服務效能評價指標體系要以公共文化服務體系功能分析為基本前提。公共文化服務體系的功能是預設的，既有顯性功能又有隱性功能；既有直接功能又有間接功能。應在科學分析公共文化服務體系功能的基礎上，圍繞功能來確定評價指標體系。

（三）堅持整體思維

公共文化服務體系在發揮作用和實現效果方面必然表現為體系本身的整體推進與協調運作，而公共文化服務體系同其他相關觀念、政策、制度的互動也會產生某種促進作用或約束條件，影響預期功能的發揮。[4]王列生指出，在我們思考公共文化服務體系的功能實現方式之際，必須從一開始就超越于機構尤其是政府行政機構的現行文化職能去拓展我們的視野和思路，清醒地意識到“官僚制”文化機構甚至會有“反功能”的負面作用。[5](P25)為此，構建公共文化服務效能評價指標體系必須堅持整體思維原則，即在效能評價指標體系設計中，一方面要將公共文化服務體系放在整個政府公共服務體系建設的總體框架中去思考；另一方面，在公共文化服務體系內部，還需自覺克服“大文化”與“小文化”以及“大服務”與“小服務”之間的結構性體制矛盾，防止“小文化”遮掩“大文化”和以“小服務”遮掩“大服務”的現象出現。

（四）堅持包容精神

在公共文化服務績效評價指標體系構建中堅持包容精神，就是要將“包容性”理念運用到指標體系的設計中。一要體現公共文化服務體系建設主體的包容性。黨的十七屆六中全會強調的“引導社會力量通過興辦實體、資助項目、贊助活動、提供設施等形式參與公共文化服務”，表明了除政府外，公共文化機構、文化類社會組織、民間文化團體等多元主體參與建設和多種途徑供給服務的重要意義，評價體系要體現出各類主體在公共文化服務體系功能實現中的重要作用。二要體現公共文化服務體系受益對象的包容性。黨的十七屆六中全會提出要“基本建立覆蓋全社會的公共文化服務體系，努力實現基本公共文化服務均等化”，這體現了公共文化服務體系的包容性。為此，使憲法賦予每個公民享有的基本公共文化服務的權利惠及全體公民，特別是弱勢群體和欠發達地區[6]是包容精神的重要體現。目前，公共文化服務體系發展呈現出城鄉之間、區域之間、階層之間發展的不平衡，克服這種發展的不平衡是國家公共文化服務體系建設的重要內容，在構建公共文化服務效能評價指標體系過程中，要將受益對象的包容性作為功能實現程度的重要內容。

四、公共文化服務體系的功能：效能評價的基本維度

分析公共文化服務體系的功能既要立足于國家文化體制改革以及隱藏在文化體制改革背后的中國社會基礎結構的變遷，[2]將其放到中國文化現代化的整體框架中去理解，又要放眼全面建設小康社會新的歷史條件下，政治、經濟、文化、社會和生態建設“五位一體”總布局的宏觀背景。筆者認為，公共文化服務體系的功能主要體現在以下四個方面。

（一）滿足基本文化需求

滿足群眾的基本文化需求、維護群眾的基本文化權益是公共文化服務體系的直接目標。哲學理念上，公共文化服務體系是一種以保障公民基本文化權利為出發點的制度體系。[7]2007年6月16日，同志主持政治局會議，專題研究加強公共文化服務體系建設，指出要“著力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的基本文化權益問題”，“切實保障人民群眾看電視、聽廣播、讀書看報、進行公共文化鑒賞、參加大眾文化活動等”基本文化需求。這既表明了國家構建公共文化服務體系的初衷，也表明了公共文化服務體系的最直接功能。隨著人民生活水平的提高，對文化需求的數量和質量提出了更高的要求。在社會分層加快、文化需求差距逐步拉大的情況下，政府必須通過滿足基本文化需求來保障公民最基本的文化權益，這是公共文化服務體系的基本功能。隨著社會的發展和人民生活水平的提高，基本文化需求也會“水漲船高”，為此，公共文化服務體系必須適時調整基本文化需求的內容界定。

（二）促進文化產業發展

文化產業是國家文化體制改革的結果，發展文化產業是社會主義市場經濟條件下滿足人民多樣化精神文化需求的重要途徑。公共文化服務體系作為政府特有的一種功能框架，對文化產業起著極大的制度支撐作用。[5](P147)一個地方文化產業的發展情況與其公共文化服務體系的服務效能密切相關。因為“公共文化服務提供者主要是政府，政府雄厚的資金和執行力優勢恰恰可以整合產業鏈條上的各個環節；它不以營利為目的，不以資本理性行事，恰恰可以向發展文化價值導向的行業、項目傾斜，完成一些文化產業所需、卻也無力做或不愿意做的舉措。這樣舉措不僅僅能夠為公眾提供層次更豐富的整體文化環境，還能夠為一些當前利潤附加值低的文化行業進行市場培育，從而幫助這些行業拉動需求，促進其產業發展。”[8]只有公共文化服務體系對文化產業發展的支撐功能得以正常發揮，才能促進文化產業生產出更多更好的精神文化產品。

（三）引領社會生活風尚

隨著人民群眾生活水平的提高，文化生活在社會生活中的地位越來越突出，成為衡量社會生活質量的風向標。公共文化服務體系通過供給公共文化產品和服務的方式發揮著引領社會生活風尚的功能。一方面，培育和引導社會轉型階段社會公眾的文化生活方式。公共文化服務產品和服務帶有明顯的倡導性和示范性，除了滿足基本文化需求外，還培育著潛在的文化需求，這種培育過程是“以文化人”的過程，改善著社會公眾的閑暇生活質量，引導社會生活方式。另一方面，在市場經濟條件下，大眾文化無孔不入，人們的文化生活取向和方式豐富多彩，但不乏平面化、快餐化、反主流等負面特征，“公共文化服務體系當中的群眾文化事業是對社會成員進行終身社會教育、文化藝術輔導的重要平臺，把它建設好，可以提升民眾的藝術鑒賞能力，有效抵制大眾文化的部分消極影響”，[9]間接起到引領社會生活風尚的作用。

（四）培育共有精神家園

隨著市場經濟的深入發展和社會個體化的推進，必須有意識地將真正具有知識和思想內涵的公共文化空間的構建當作一個重要的目標來完成。[10]公共文化服務設施網絡體系就是為社會公眾提供的物質層面的公共文化空間，這是培育共有精神家園的物質載體。公共文化服務體系內容供給不僅是通過提供公共文化產品和服務讓公眾享受到基本文化娛樂權利,而且也蘊含著引導人民通過接受文化產品而接受其背后的文化價值觀和行為準則的目的。[8]公共文化服務體系具有鮮明的國家意識形態前置性，以社會主義核心價值體系為靈魂，共鑄“中國夢”；公共文化服務體系也具有自覺的意識形態自律，注重文化多樣性、包容宗教和民間信仰，將非物質文化遺產作為中華民族的文化符號促其得以有效傳承。這些都體現了公共文化服務體系在社會轉型階段，培育共有精神家園的功能。

五、公共文化服務效能評價指標體系的框架

（一）指標體系框架

基于對公共文化效能評價內涵的理解以及公共文化服務體系功能的分析，依據公共文化服務效能評價指標體系設計的基本原則，筆者圍繞公共文化服務體系滿足基本文化需求、促進文化產業發展、引領社會生活風尚、培育共有精神家園4個方面的功能實現，提出了一套綜合評價指標體系（見表1）。該指標體系共分為三個層次：目標層、準則層、指標層，共16個指標作為綜合指標的參數，采取綜合評價方法提煉出一個總和指標。用公共文化服務效能指數來反映公共文化服務體系的功能實現程度。

（二）評價指標值的測量

1、評估主體。本指標體系評估的應用堅持政府主導、多主體參與的基本原則。采取政府委托學術機構、中介組織等具體實施，充分保障社會公眾對服務效能評價方面的參與性和主體性。2、測量范圍。空間上，既可以是對全國的測量，也可以是對某一行政區域，包括省、市、縣、鄉鎮、村（社區）的測量。16個評價指標需要根據實際情況采取問卷調查、抽樣調查等確定，部分指標則根據權威統計數據進行測量。時間上，對不同行政區域的比較可以隨時進行測評，對于同一行政區域的測評要選擇一定的時間跨度，比如5年時間，以此衡量一個時間段（一屆政府）內公共文化服務效能的變化狀態，以此作為改進工作的依據。

六、結語

在國家公共文化服務體系初步建立并逐步完善以后，探索構建公共文化服務效能評價指標體系具有理論和實踐的緊迫性。筆者基于公共文化服務體系的功能分析，將功能實現程度作為服務效能評價的基本依據，并確立了由16個指標組成的評價指標體系框架。這個評價框架不同于現有公共文化服務體系建設績效評估方面的評價指標體系，從公共文化服務功能實現程度的角度來考察公共文化服務體系的效能，具有一定的創新性。但是，本評價指標體系只是提供了一個基本框架，在具體應用過程中，還需要借助于公共文化服務體系單項（行業性）的評價數據、文化產業統計數據、精神文明創建等方面的測量數據等。如何讓本評價指標體系的測量更具有可操作性是仍有待于進一步深化研究。

作者：胡守勇工作單位：湖南省社會科學院