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新世紀(jì)以來我國文化傳媒政策的演進

自20世紀(jì)70年代末到現(xiàn)在，我國的文化傳媒政策與立法，經(jīng)歷了三個階段:第一階段是1978年至1992年，這一時期文化傳媒政策立法的主要內(nèi)容是，擺脫過去“以階級斗爭為綱”的范式，進行初步的市場化探索，承認了文化市場的地位。第二階段為1993年至2000年，小平同志南巡講話之后，推動市場經(jīng)濟發(fā)展的各項政策和立法相繼出臺，在文化傳媒政策立法方面，明確了文化產(chǎn)業(yè)的地位。第三個階段是2001年至2011年，即新世紀(jì)的第一個十年，這一時期各項政策立法，對于文化市場和文化產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展方面，不斷加大力度，總體上是向著深入推進文化傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向進行。以下是對于這一時期文化傳媒政策的回顧與梳理。2001年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)《、廣電總局、新聞出版總署關(guān)于深化新聞出版廣播影視業(yè)改革的若干意見》，提出了新聞傳媒機構(gòu)集團化的要求，標(biāo)志著從觀念上和實踐上對于文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有了突破性舉措。2002年，中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會召開，將文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)并列提出，指出要將文化產(chǎn)業(yè)建設(shè)成國民經(jīng)濟支柱性產(chǎn)業(yè)。這個文件也為將文化傳媒區(qū)分為公益性和經(jīng)營性兩類提供了基礎(chǔ)，為進一步改革拓展了認識和實踐上的空間。2003年10月，中共十六屆三中全會通過的《完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，提出要促進文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。2004年9月，中共十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，提出了深化文化體制改革，解放和發(fā)展文化生產(chǎn)力的意見。2005年12月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》，對文化體制改革做出全面部署。黨報、黨刊、電臺、電視臺、通訊社、重點新聞網(wǎng)站和時政類報刊，少數(shù)承擔(dān)政治性、公益性出版任務(wù)的單位實行事業(yè)體制，由國家重點扶持。其他出版社和報刊社都要逐步轉(zhuǎn)制為企業(yè)。2006年3月，中共中央全國文化體制改革工作會議在北京召開，確定了全國89個地區(qū)和170個單位作為文化體制改革試點。2006年8月，中辦、國辦下發(fā)《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》，這一文件對于未來文化產(chǎn)業(yè)如何發(fā)展，在思路和具體舉措方面進行了詳細列舉。2007年10月，中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會召開，大會提出興起社會主義文化建設(shè)新高潮，要提高國家文化軟實力，推動社會主義文化大發(fā)展、大繁榮。2008年6月，新聞出版總署明確提出經(jīng)營性報刊轉(zhuǎn)企改制“三年三步走”的計劃③。2009年2月，中共中央政治局常委會做出決定，下發(fā)《關(guān)于深化中央各部門各單位出版社體制改革的意見》，成立中央各部門各單位出版社體制改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組。2009年4月國家新聞出版總署日前印發(fā)《關(guān)于進一步推進新聞出版體制改革的指導(dǎo)意見》。2009年9月，中共中央對外宣傳辦公室下發(fā)《關(guān)于重點新聞網(wǎng)站轉(zhuǎn)企改制試點工作方案》文件，被媒體稱為“官網(wǎng)”的國家重點新聞網(wǎng)站的改制上市由此提上日程。2009年9月，中國第一部文化產(chǎn)業(yè)專項規(guī)劃《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》由國務(wù)院常務(wù)會議審議通過。這些文件的主要精神都是將能夠進行經(jīng)營的傳媒部分推向市場。2010年4月，中共中央、人民銀行、財政部、文化部、廣電總局、新聞出版署、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會九個部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于支持金融文化產(chǎn)業(yè)振興和繁榮的指導(dǎo)意見》。2011年4月，國務(wù)院新聞辦公室下發(fā)《關(guān)于積極推進新聞網(wǎng)站轉(zhuǎn)企改制和上市融資的意見》。2011年5月，全國文化體制改革工作會議在合肥舉行。2011年5月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于深化非時政類報刊出版單位體制改革的意見》。這些政策性文件對于鼓勵刺激產(chǎn)業(yè)的發(fā)展的自覺意識和符合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的手段的運用，表明國家、政府對于文化傳媒產(chǎn)業(yè)的發(fā)展的推動進入到了依據(jù)科學(xué)發(fā)展觀進行的一個新時期。2011年10月，中國共產(chǎn)黨十七屆六中全會，做出關(guān)于《深化文化體制改革促進文化大發(fā)展大繁榮的決定》，這一決定，既是對于過去十年發(fā)展改革的肯定，也是今后文化領(lǐng)域改革與發(fā)展的的總體戰(zhàn)略部署。以此為標(biāo)志，一個新的階段開始了。我們發(fā)現(xiàn)，在這個大約十年的過程中，我國的文化傳媒政策與立法，從過去主要是將文化傳媒作為意識形態(tài)工具、宣傳教育平臺、精神生活領(lǐng)域?qū)Υ?，雖然承認了文化市場、意識到要發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，但是這還僅僅停留在意識層面，到開始尊重其產(chǎn)業(yè)屬性，并逐漸采取符合經(jīng)濟規(guī)律和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的措施和手段，將經(jīng)濟杠桿的調(diào)控刺激機制引入政策立法。綜觀這十年來的一些重要的政策立法，其培育市場、推進產(chǎn)業(yè)的追求非常明顯。同時，我們還發(fā)現(xiàn)，這一領(lǐng)域的意識形態(tài)屬性又是政策制定者始終不忘的焦點，即始終不放松或不愿放松對于內(nèi)容的控制。2001年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《中央宣傳部、國家廣電總局、新聞出版總署關(guān)于深化新聞出版廣播影視業(yè)改革的若干意見》，雖然標(biāo)志著新時期文化傳媒領(lǐng)域改革的新突破，但是其中的一段經(jīng)典表述，在后來的政策立法文獻中經(jīng)常被重復(fù)和強調(diào):“深化新聞出版改革必須堅持黨性原則，牢牢把握正確導(dǎo)向。新聞出版業(yè)既有一般行業(yè)屬性，又有意識形態(tài)屬性，既是大眾傳媒，又是黨的宣傳思想陣地，事關(guān)國家安全和政治穩(wěn)定，負有重要社會責(zé)任。無論在什么情況下，黨和人民喉舌的性質(zhì)不能變，黨管媒體不能變，黨管干部不能變，正確的輿論導(dǎo)向不能變。要確保黨對新聞出版業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，確保國家對新聞出版業(yè)的宏觀控制力，堅持以科學(xué)的理論武裝人，以正確的輿論引導(dǎo)人，以高尚的精神塑造人，以優(yōu)秀的作品鼓舞人。”作為政策立法文獻，其所表達的決策者的意志，堅定而又明確，即在改革和發(fā)展的過程中，任何在決策者看來任何不利于黨的領(lǐng)導(dǎo)，損害現(xiàn)行統(tǒng)治秩序的做法都是不被允許的。所以我們在改革探索過程中，關(guān)于投資政策、運行機制、內(nèi)容管制方面的政策立法的的搖擺與變動，總體上是對于產(chǎn)業(yè)化、市場化的制約。都是在確保輿論導(dǎo)向正確、維護大局穩(wěn)定的要求下發(fā)生的。這一時期存在于政策和立法中的各種力量和訴求的博弈表現(xiàn)得最為激烈。傳媒政策與立法的制定和實施，便成為做出決策最艱難，又是容易搖擺的領(lǐng)域。

新世紀(jì)我國文化傳媒政策立法的價值取向分析

(一)新世紀(jì)文化傳媒政策立法的兩種價值取向“法律，作為主體本質(zhì)力量的對象化，本身就是一個價值體系。立法者把他對社會發(fā)展和社會秩序的價值期望和追求賦予法律，法律也就成為立法者實現(xiàn)其社會目標(biāo)的有效工具。這種體現(xiàn)在法律之中的特定時代和特定社會的立法者的社會目標(biāo)和價值取向就是法律價值目標(biāo)”。④在現(xiàn)代社會，國家權(quán)力通過政府管制行為涉入到社會領(lǐng)域，在這些領(lǐng)域，法律和政策往往成為同一事物。同樣在我國，由于我們堅持黨對于一切事物的絕對領(lǐng)導(dǎo)，法律的價值目標(biāo)也正是黨和國家的政策的價值目標(biāo)的具體體現(xiàn)。前已分析，新世紀(jì)以來，我們的文化傳媒政策和立法的目標(biāo)一直在追求培育市場、推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，盡可能提升文化傳媒領(lǐng)域的各項經(jīng)濟指標(biāo)。如，將文化領(lǐng)域區(qū)分為公益性與經(jīng)營性兩大部分;擴大文化傳媒領(lǐng)域業(yè)界組織的轉(zhuǎn)企范圍;政府各部門各項刺激文化傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展的舉措出臺，如擴大業(yè)外資本的投資領(lǐng)域、推動多種投融資方式的使用、對文化傳媒企業(yè)進行稅收優(yōu)惠減免、設(shè)立發(fā)展基金;改革國有資產(chǎn)的監(jiān)管機制，明確產(chǎn)權(quán)等……所有這些具體制度和措施，實際上便是“效率”這種法律價值取向的具體體現(xiàn)，“效率”價值取向的選擇與確立，有其深刻的現(xiàn)實根據(jù)。20世紀(jì)80年代以來，我們確立的宏偉理想———國家富強、人民安康，使政策制定者和立法者在很大程度上認識到，效率價值取向的重要。被譽為改革開放的總設(shè)計師的鄧小平強調(diào)，堅持改革開放一百年不動搖，發(fā)展是硬道理。這為各項政策和改革措施的制定確立了基調(diào)。同時不斷開放的政策，使國人看到了與外部的巨大差距，于是，力求從數(shù)量上縮小與外部的差距，凡事強調(diào)發(fā)展速度，凡事強調(diào)規(guī)模，于是“效率”成為各項決策的價值標(biāo)準(zhǔn)⑤。因此，這種價值取向指導(dǎo)下政策和立法推進的改革，被有的學(xué)者稱為“增量改革”⑥。但是，如果僅僅以此就認為“效率”是新的時期的文化傳媒政策立法的首要的價值目標(biāo)，這就會失之表面。實際上，體現(xiàn)國家主義意識形態(tài)的核心價值———“秩序”價值⑦，無時不在地制約著文化傳媒政策的制定和實施。無論從改革開放之初就一直在強調(diào)的堅持“四項基本原則”，還是根據(jù)黨的全國代表大會在不同時期提出的“堅持鄧小平理論”、“堅持三個代表重要思想”、“堅持科學(xué)發(fā)展觀”的精神，“穩(wěn)定是大局”、“穩(wěn)定壓倒一切”的表述，都非常堅定地表明我國新時期的各項政策和立法、特別是文化傳媒和立法的核心價值取向是“秩序”，價值目標(biāo)是穩(wěn)定。因此，效率價值目標(biāo)的實現(xiàn)不是絕對的，而是被設(shè)定有前提條件的，即必須是在堅持和維護黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，以維護現(xiàn)行統(tǒng)治秩序的穩(wěn)定為皈依。這就是我國在傳媒領(lǐng)域堅持“四個不變”的內(nèi)在價值依據(jù)?！爸刃颉眱r值取向不是一個新的選擇，它實際上是我國從傳統(tǒng)到現(xiàn)在始終不變的選擇。“秩序”價值取向的主導(dǎo)地位，也同樣有其更為深刻的歷史與現(xiàn)實依據(jù)。因為，文化領(lǐng)域，即使作為產(chǎn)業(yè)，也不同于其他物質(zhì)生產(chǎn)部門和服務(wù)部門，尤其是傳媒業(yè)，由于涉及人們思想觀念的傳播、意見表達、以及對于現(xiàn)行政治治理結(jié)構(gòu)的合法性認識，同時更涉及統(tǒng)治集團既得利益的維護，涉及到傳統(tǒng)思想影響和現(xiàn)行政治制度。所以，在更為深刻的認識層面，傳統(tǒng)政治文化熏陶出的思維方式和心態(tài)，使當(dāng)權(quán)者會將統(tǒng)治秩序的穩(wěn)定當(dāng)做更為重要的，或者是最終的價值目標(biāo);還有，當(dāng)權(quán)者對于在現(xiàn)實既得利益的考量與追逐，保證穩(wěn)定的秩序價值取向，也是維護其現(xiàn)實利益的有效保障。當(dāng)然，在當(dāng)今時代，毫無顧忌地強調(diào)統(tǒng)治者的利益，即使在形式上也難以維持其合理性和合法性。因此，秩序價值取向要實現(xiàn)的目標(biāo)，在官方意識形態(tài)的話語中，往往用另外一個與“效率”很近似的詞來表述，這就是“社會效益”。在當(dāng)代中國語境下，“社會效益”意涵復(fù)雜多重。有時它意味著國家主義之下的統(tǒng)治秩序的穩(wěn)定，有時也意指公民的基本權(quán)利或社會文化福利，有時也指某種倫理道德層面的提升?；蛘咴诹⒎ㄕ吆驼邲Q定者那里，有時會認為統(tǒng)治秩序的穩(wěn)定與社會成員的福利是同一事情。盡管邏輯理性地分析，二者并非一碼事，實際上二者之間還會有深刻的緊張和沖突。在社會效益的不同意義中，應(yīng)該說體現(xiàn)為確保現(xiàn)行統(tǒng)治秩序穩(wěn)定的“秩序”價值目標(biāo)成為始終不變、而且還居于優(yōu)先地位的選擇，這體現(xiàn)為在我們的政策文獻中經(jīng)常出現(xiàn)的“將社會效益放在首位”的表述中。無論是在改革開放以來的前兩個時期，還是新世紀(jì)以來，對于傳媒來說，堅持正確輿論導(dǎo)向、堅持黨管媒體，即黨對于傳媒重大事務(wù)的決定權(quán)的原則始終不變，如果基于“效率”價值的追求，影響和損害了對于“秩序”價值追求，失去“穩(wěn)定”的局面，那么就要犧牲效率價值。由此，我們看到，很多時候由于秩序價值追求的制約，政策的效率目標(biāo)實際上已經(jīng)偏離⑧，在高喊追求效率的時候⑨，政策實施的效果往往與效率價值的追求背道而馳。(二)兩種價值取向博弈帶來的問題兩種價值取向之間的博弈，始終占據(jù)更為主導(dǎo)的地位的是“秩序“價值取向，由此決定的文化傳媒政策立法及運行實踐帶來的問題，其中最突出的是，在規(guī)范層面是公平價值的缺失，在實踐層面是對傳媒領(lǐng)域管制的非科學(xué)性。具體體現(xiàn)在:1．內(nèi)容管控制度缺乏科學(xué)性大多數(shù)研究傳媒法律或相關(guān)學(xué)科的學(xué)者認為，現(xiàn)行中國傳媒政策和立法對于內(nèi)容控制過于嚴(yán)格，因而人民的表達自由、創(chuàng)作自由不能充分享有和實現(xiàn)。比如，根據(jù)我國新聞出版領(lǐng)域的法律和制度要求，設(shè)立出版單位，必須要有政府認可的主管機關(guān)和主辦單位，它們對出版單位負有直接的管理責(zé)任，2011年修訂的《出版管理條例》依然堅持這一制度。廣播電視播出機構(gòu)必須由政府設(shè)立，廣播電視管理部門對內(nèi)容控制更是緊抓不放，節(jié)目制作有嚴(yán)格多重的審查環(huán)節(jié)，節(jié)目播出有嚴(yán)格的審查環(huán)節(jié)，節(jié)目播出之后還有相應(yīng)的審查制度。黨的宣傳部門每天都會就新聞報道向媒體下達各式各樣的指令。我國的電影也幾乎是全世界最嚴(yán)格的官方審查制度，2012初提交社會討論的《電影產(chǎn)業(yè)促進法》草案依然對此進行保留。因此，有學(xué)者將中國的傳媒制度概括為“公民有自由，媒體歸國家”⑩。如果將其作為一個事實判斷，這也只是對于規(guī)范意義上的國家、媒體、公民關(guān)系的解讀?；趯θ诵员举|(zhì)的認識、對權(quán)力運行效果的科學(xué)分析以及對于我們現(xiàn)行媒體實踐的經(jīng)驗觀察，在媒體歸國家的情況下，公民的“自由”不可能是真正的“自由”。我們的媒體難以發(fā)揮其作為公共空間的社會功能。而且更為嚴(yán)重的是公民的基本權(quán)益也難以得到切實有效的保障。在堅持“維持穩(wěn)定大局”的名義之下，各種不同的有益的意見和聲音被壓制，很多問題不能夠通過充分的公共討論所形成的恰當(dāng)決策予以及時解決。我國現(xiàn)行對于媒體內(nèi)容的管控的非科學(xué)性，不僅體現(xiàn)在基于意識形態(tài)的要求對于一些內(nèi)容控制得極端嚴(yán)格的一面，同時還體現(xiàn)在某些內(nèi)容規(guī)范方面專業(yè)性低、過度粗放、缺少應(yīng)有標(biāo)準(zhǔn)的一面。如，基于國家主義的意識形態(tài)，凡是被內(nèi)容管控部門和人員認為是歌頌現(xiàn)行統(tǒng)治，有助于論證現(xiàn)行統(tǒng)治正當(dāng)性、合法性、神圣性的節(jié)目，在審查時都會被審查部門開綠燈。因此，在電視熒屏和電影銀幕上，有太多的革命戰(zhàn)爭題材的影視劇充斥著暴力和血腥鏡頭，表現(xiàn)過度的殘忍、冷漠、對于生命的不尊重，而這些都完全可以通過環(huán)節(jié)繁多的審查，在播映時沒有任何限制。同時，由于我國的媒體自律組織并非真正意義上的自律組織(它實際上是黨和政府的主管機構(gòu)和部門的一種延伸)，因此，它難以發(fā)揮自律組織自身獨特的、無法替代的功能。對于黨的紀(jì)律和國家法律的他律難以奏效的領(lǐng)域，媒體內(nèi)容就處于規(guī)范的盲區(qū)，缺失道德水準(zhǔn)要素的“三俗”瑏瑡、內(nèi)容虛假，又成為當(dāng)今中國傳媒領(lǐng)域的另一突出問題，而對于效率追求的政策，導(dǎo)致的過度商業(yè)化，追求收視率，更加劇了這種情形。2．管控機關(guān)權(quán)力約束的非制度性我國涉及文化與傳媒的內(nèi)容控制與產(chǎn)業(yè)發(fā)展管理的部門眾多。在中央層面，從政府主管部門方面看，有文化部、廣電總局、新聞出版總署，工業(yè)與信息化部;從經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)角度看，除行業(yè)主管部門外，還有財政部、國家工商總局、發(fā)展與改革委員會、國家稅務(wù)總局等綜合和專門的經(jīng)濟管理機關(guān)以及金融、證券等專業(yè)監(jiān)管部門;從內(nèi)容管制方面來看，除行業(yè)主管部門外，在中央層面，有中共中央宣傳部、中共中央對外宣傳辦公室、國務(wù)院新聞辦公室、國務(wù)院互聯(lián)網(wǎng)辦公室、國務(wù)院掃黃打非辦公室等職能機構(gòu)，以及公安部、安全部等相關(guān)部門等等。在地方層面各級政府中也幾乎一一對應(yīng)與中央的層面設(shè)置，五臟俱全。在內(nèi)容管制與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的眾多管理與監(jiān)督部門之中，其有許多部門職責(zé)范圍重疊或劃分不清。為了保證“秩序”目標(biāo)的實現(xiàn)，管控部門常常采取非制度化的做法，對內(nèi)容進行控制。由于管控部門權(quán)力過大以及非制度化，使得很多的政策和立法的出臺具有隨意性，而產(chǎn)業(yè)組織、文化事業(yè)單位、公民個人在多數(shù)時候不能訴諸行政訴訟救濟。同時由于我國還缺乏憲法訴訟制度，一些惡法劣法的出臺難以得到及時糾正。比如2011年廣電總局下發(fā)、2012年實施的《關(guān)于進一步加強電視上星綜合頻道節(jié)目管理的意見》，雖然一定程度上控制了衛(wèi)星電視播放娛樂節(jié)目的時間，但是否由此提升了電視娛樂節(jié)目的品質(zhì)，這一政策實施的結(jié)果，就目前觀察而言，效果并不理想。但是，這一規(guī)定對于廣播電視的商業(yè)利益和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的消極影響則已相當(dāng)明顯瑏瑢。這種非科學(xué)性，使產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到很多制約和束縛，帶來的結(jié)果是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不均衡，競爭力整體不強。文化傳媒領(lǐng)域的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)的提升，一要依賴于自由的經(jīng)營，二要依賴于自由的創(chuàng)作，這樣各種生產(chǎn)要素才能有效結(jié)合，提升效率，創(chuàng)造效益;其次作為這一領(lǐng)域的核心競爭要素，智力成果、創(chuàng)意產(chǎn)品才能不斷涌現(xiàn)，真正提升競爭力。在傳媒各領(lǐng)域，平面媒體、廣播電視，作為傳統(tǒng)媒體，長期受制于嚴(yán)格的內(nèi)容控制，即使現(xiàn)在依然如此，特別是廣播電視方面，從產(chǎn)業(yè)角度來說，和世界發(fā)達國家相比，競爭力很弱。而互聯(lián)網(wǎng)，作為新興傳媒領(lǐng)域，傳統(tǒng)管控制度和措施要嚴(yán)格控制這種基于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和數(shù)字技術(shù)帶來的新的傳播方式，難以奏效，恰恰阻滯了對其產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過多束縛?；ヂ?lián)網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的問題在于，作為公共空間，雖然相對于傳統(tǒng)媒體，它發(fā)揮了無可替代的作用，但是，其中所存在的非理性傾向、網(wǎng)絡(luò)暴力、質(zhì)量不高則是一個很嚴(yán)重的問題。

對未來的思考

無論是新世紀(jì)之前，還是新世紀(jì)后的十年，我們的文化傳媒政策立法始終堅持不變的是秩序價值取向的主導(dǎo)，穩(wěn)定目標(biāo)的追求。這主要是由于決策者和宣傳部門的意識深處的憂慮，擔(dān)心媒體的喉舌功能被削弱，擔(dān)心由此帶來對統(tǒng)治的合法性、神圣性和現(xiàn)有社會秩序的沖擊。人民網(wǎng)上市這是對自2001年以來始終堅持的黨對于新聞媒體要“始終掌握對重大事項的決策權(quán)，對資產(chǎn)配置的控制權(quán)，對宣傳業(yè)務(wù)的審核權(quán)，對主要領(lǐng)導(dǎo)干部的任免權(quán)”狀況一定程度的松動。人民網(wǎng)———作為一個國家重點新聞網(wǎng)站運營模式的改變，將其編輯業(yè)務(wù)納入到上市公司的整體業(yè)務(wù)之中，這是媒體內(nèi)容管控機制的重大改變。因為按照公司法的要求，作為上市公司，公司的最高決策機構(gòu)是股東大會，董事會是其常設(shè)機構(gòu)。公司重大事項的決議，應(yīng)由董事會或股東會決策。從形式來說，作為關(guān)涉編輯業(yè)務(wù)的重大事項，也應(yīng)依照規(guī)則由董事會或股東會決定。這樣，相對于作為事業(yè)單位的新聞媒體由當(dāng)?shù)匦麄鞑块T、政府主管部門和媒體主辦單位的領(lǐng)導(dǎo)任意指揮和決定的情形，就有了明顯的進步。雖然，在人民網(wǎng)的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)中設(shè)有編輯委員會，在業(yè)務(wù)上受人民日報的指導(dǎo)，但是，上市公司的信息公開和披露制度，公司要受到監(jiān)管部門和社會的監(jiān)督的制度，無疑對現(xiàn)行媒體內(nèi)容、編輯工作管控會產(chǎn)生制約和影響。通過人民網(wǎng)上市，這些都可以從觀念和心理上對于以往僵化、保守、狹隘的管制理念的改變，提供一些可觀察的經(jīng)驗，那種非理性的憂慮即以往認為黨對新聞媒體的絕對嚴(yán)密的領(lǐng)導(dǎo)一旦松動或改變，就會帶來洪水猛獸般的嚴(yán)重后果的情緒反應(yīng)，可以得到一些改變。進而言之，一個公司上市，意味著產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的多元，這對于長期堅持在文化、特別傳媒領(lǐng)域黨對媒體資產(chǎn)的嚴(yán)格控制權(quán)的原則來說，也帶來了改變。雖然在社會上還有人認為，人民網(wǎng)的產(chǎn)權(quán)，其實屬于中國共產(chǎn)黨的“黨產(chǎn)”，但根據(jù)人民網(wǎng)招股說明書對于人民日報社性質(zhì)的描述，人民日報社是中共中央舉辦的國有事業(yè)單位，無論這一界定還有多少需要探討和質(zhì)疑的地方，但是從法律上表明了喉舌媒體的產(chǎn)權(quán)歸屬，這便是比過去那種理論上模糊不清，不予探討，制度上沒有規(guī)定、實踐上可以被黨任意處置的情況，有了一定程度的進步。因此，2011年中共十七屆六中全會的召開，隨之而來的人民網(wǎng)的上市，在接下來我們看到的各個文化領(lǐng)域的主管部門和綜合經(jīng)濟部門和專門機構(gòu)，所采取的反映經(jīng)濟規(guī)律的政策和立法瑏瑣，使我們有理由認為，2012年會是一個新的時期的開始。這意味著，經(jīng)濟發(fā)展的訴求，會促使對于穩(wěn)定目標(biāo)的非理性訴求的減弱。而在這樣的背景下，更深刻地反映社會發(fā)展規(guī)律和全體社會成員普遍訴求的一種更為重要的價值便有了被重視，會逐漸成為主導(dǎo)性地位的取向的可能。這種價值就是“公平”，即在文化傳媒政策與立法的制定過程中，更多注意考慮公民的基本權(quán)利的保護與滿足會逐漸成為更為主導(dǎo)型的價值取向。事實上，這種趨勢已經(jīng)顯現(xiàn)。2004年憲法修正案，關(guān)于國家尊重并保護人權(quán)的條款的規(guī)定，無論從意識方面，還是從制度層面，都帶來的深刻的影響，雖然這種影響的顯現(xiàn)在一個古老龐大的國度，必須要經(jīng)過相當(dāng)?shù)臅r間。

自20世紀(jì)初以來，發(fā)達國家在傳媒領(lǐng)域，為了防止以效率為生命的商業(yè)利益和具有擴展天性的公權(quán)力對于公民權(quán)利的損害，一直將體現(xiàn)公民在民主社會所應(yīng)享有的基本自由和權(quán)益的公共利益的實現(xiàn)作為政策制定的核心考量因素。因此，媒體的產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計，便是以尊重商業(yè)利益和表達自由，與保證公民的表達自由與知情的公共利益之間尋求平衡為目標(biāo)的。如今，在媒介融合時代，雖然對于媒體管控帶來許多新的問題，媒體政策何去何從成為發(fā)達國家廣泛討論、全面熱議的議題，但是問題的核心和實質(zhì)依然沒有脫離如何在尊重對于效率價值目標(biāo)追求的同時，更好地確保公民積極自由的實現(xiàn)。在此前提下需要政府權(quán)力的介入時候，又要把政府權(quán)力限制在不損害公民的消極自由的限度內(nèi)。質(zhì)言之，是效率價值目標(biāo)與公平價值目標(biāo)如何協(xié)調(diào)與平衡的問題，即傳媒立法與政策中公共利益問題。這一點是需要我們今后在制定文化傳媒政策時認真思考和借鑒的。我們需要把過度對于秩序價值目標(biāo)的強調(diào)逐漸轉(zhuǎn)向?qū)τ诠絻r值目標(biāo)的追求。

本文作者：李丹林工作單位：中國傳媒大學(xué)法律系主任暨媒體法規(guī)政策研究中心