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一、我國城鄉文化發展失衡的表現

(一)城鄉文化發展資金投入失衡，資金短缺已成為

制約農村文化發展的重要因素雖然近年各級政府對文化建設的投入不斷加大，但從總體來看，文化投入的整體水平還低，且資金大多都投向了城市，投向農村的資金寥寥無幾。2012年2月20日，人民網發表評論，題目是《健全公共文化服務，別忘了農民》。評論指出:每個人都有平等享受公共文化服務的權利，但是應該看到，多年來我國文化建設存在“重城市、輕農村”的現象。統計顯示，我國城市文化投入占全國文化事業費的70．6%，農村僅占29．4%;城市人均文化事業費達到了33．27元，而農村人均文化投入只有12．1元。

(二)城鄉文化資源配置失衡，農村文化設施相當落后

在傳統體制下，我國實行的是城市優先發展戰略，城市的公共文化資源配置完全由國家財政提供，農村則由農民自行解決，國家只給予適當補助。近年，隨著新農村建設的不斷推進，我國農村文化資源建設取得了很大進展，但是城鄉在文化設施建設方面的差距仍然很大。幾乎所有一流的文化設施都集中在城市特別是大城市，能夠滿足不同年齡、職業、階層的群眾文化需要。而農村尤其是中西部地區農村文化設施建設相當滯后，公共文化資源極為短缺，有的地方文化設施幾乎還是空白;有的地方文化設施破舊不堪;有的地方雖有相當好的文化設施，但由于缺少設備維修費、活動經費和內容建設費，這些文化設施也是形同虛設。農村文化活動仍然無法有效開展，無法滿足農民文化生活需要。

(三)城鄉文化服務失衡，農村公共文化產品供給嚴重不足

城市公共文化服務體系日益健全，文化產品日益豐富。在農村，日漸富裕的農民渴望豐富多彩的精神生活，而滿足這種需求必須以足夠的、有效的精神文化產品的生產和供應以及良好的文化服務為前提。然而，現實卻是城鄉文化服務失衡，農村公共文化邊緣化，文化機構虛設化，農村公共文化服務體系不健全，農村公共文化供給嚴重不足且供需不吻合現象突出。在知識需求方面，農村圖書資料嚴重不足，農民需求難以滿足。在娛樂需求方面，農民對電影、電視、綜藝演出、民俗文化活動等需求強烈，但這方面的文化產品有效供應嚴重不足。為了彌補這些不足，近年，我國廣泛開展了城市文化反哺農村的活動，如“三下鄉”活動等，但存在著供需不吻合、供非所需等問題，仍然不能滿足農民的文化需求。

(四)城鄉文化消費失衡，文化消費差距不斷拉大，農村文化消費水平偏低

改革開放以來，我國城鄉居民的物質文化生活水平有了很大提高，但城鄉之間的差距進一步拉大，反映在文化生活上存在著明顯的失衡和不公。城里人文化生活比較豐富，農民的文化生活相當貧乏，文化消費結構單一，看電視基本成為廣大農民的唯一消遣。在一些貧窮的農村，“早上聽雞叫，白天聽鳥叫，晚上聽狗叫”仍然是那里農村文化生活的真實寫照。另外，我國有近2．6億的進城農民工，他們身處城市之中，但被隔絕在城市生活之外，生活處于“孤島”狀態。農民工勞動強度大，但收入微薄，既沒有時間又沒有條件去享受城市文明，他們與城市居民缺少交往，形成封閉的群體，過著單調的生活。調查顯示，六成以上農民工從不看電影或參加文體活動，大多靠打撲克、看街景打發時間。當城市居民在信息高速公路上享受多彩的文化生活的時候，看電視、看電影卻成了農民工深切的渴望。一邊是城市文化的熱鬧非凡，另一邊是城市里農民工文化生活的嚴重匱乏，兩者反差極大。

(五)城鄉文化人才分布失衡，大量文化人才集中在城市，農村優秀文化人才奇缺

文化事業發展的好壞與文化工作隊伍狀況密切相關。在我國，大量優秀文化人才都集中在城市尤其是大城市，城市一般都配備有文化專業人員，這些人員具有良好的職業素質和專業知識，對文化事業的發展起到了巨大的推動作用。而在農村，優秀文化人才相當缺乏，阻礙了農村文化工作的開展。雖然近年國家對農村文化建設的重視程度不斷加大，但是農村文化建設“說起來重要、干起來次要、忙起來不要”的現象依然存在，一些鄉鎮文化站的人員編制被挪作他用，農村文化活動無人組織，文化專干干而不專，不懂文化的干部卻被分派到鄉鎮文化站。更為嚴重的是，農村普遍沒有專門負責文化工作的管理人員，有的干部身兼數職，而其文化職能往往排在最后。

二、我國城鄉文化發展失衡的原因

(一)城鄉文化二元體制是我國城鄉文化發展嚴重失衡的總根源

新中國成立以來，我國形成了城鄉分割的二元體制。這種體制剝奪了包括文化權利在內的廣大農民的最基本的公民權利。城鄉二元體制反映在文化資源的分配上，主要是兩種不同的資源配置制度。政府投資傾向于城市是政府的慣常行為，因為中國歷來的治律顯示的均是“重城市、輕農村”。城鄉二元體制導致幾乎所有一流的文化設施、文化人才、文化資源和文化活動均集中在城市之中，城市文化日益發展，而農村文化不斷被邊緣化，不斷衰落，從而形成了發展相對分割、互動機制缺乏、體系嚴重失衡的城鄉二元文化結構。城市公共文化設施的投入幾乎完全由國家財政承擔，而農村文化設施的投入幾乎都由農民自己來承擔，國家的投入則相當有限，由于經濟上的限制和文化素質的制約，農村公共文化設施相當薄弱，農村文化資源相當匱乏，農民文化生活相當單調。

(二)城鄉經濟發展差距拉大，農村經濟大大落后于城市，是我國城鄉文化發展嚴重失衡的物質根源

經濟在文化發展中起決定性作用，文化的發展需要一定的物質載體做支撐。改革開放以來我國城市經濟快速發展，而農村經濟發展相對滯后，城鄉差距進一步拉大。從城鄉收入差距看，1978年城鄉之間名義收入比率為2．56，2005年城鄉名義收入比率達到3．22，若把城鄉在公共服務方面的差距考慮在內，城鄉收入差距大概在五六倍，居世界首位。城鄉收入差距大在城鄉文化消費上表現得相當充分。例如:2006年，河南居民家庭文化消費總量為129．9億元，其中城鎮居民為90．1億元，農村居民為39．8億元，城鎮和農村居民人均文化消費支出分別為423．9元和50．5元，占全部消費支出的比重分別為6．3%和2．3%。農村經濟落后、農民收入低下，加之農村文化基本要靠農民自己來辦，而農民又無能力去辦，因而農村文化自然就不可能有大的發展，城鄉文化差距自然拉大。

(三)重視城市文化建設、輕視農村文化建設，重視

發展農村經濟、輕視發展農村文化，是我國城鄉文化嚴重失衡的思想根源長期以來，一些地方政府對農村文化建設缺乏必要的認識，存在著重視城市文化建設、輕視農村文化建設的觀念，缺乏城鄉文化統籌協調、一體化發展的思想。有人認為，城里人有時間、有能力去從事文化活動，文化活動是城里人的事，文化建設重點在城市;農民本身文化水平不高，而且忙于農活或打工掙錢，根本沒有時間、精力和金錢去從事文化活動。一些地方政府重視農村經濟建設，輕視農村文化建設，沒有把農村文化建設放到與經濟建設同等重要的地位、納入干部考核體系、列入重要議事日程。在一些官員眼中，GDP就是一切，文化建設是“軟”的，短期難以產生實際效益，同時文化設施建設、文化活動開展又都需要財政投入，而且文化建設并非考核官員的指標。相反，他們認為經濟建設才是硬任務，是中心工作，發展農村經濟是看得見、摸得著的，具有立竿見影的效果，容易出政績。因此就出現了重經濟輕文化的現象。

(四)城市偏向型的文化供給制度和城鄉分割的財政分配制度直接造成城鄉文化投入失衡

公共文化服務需要大量的資金投入作為保障。長期以來，我國采取的是城市偏向型的供給制度，公共財政對于農村的投入比例一直較低，國家財政對文化事業的投入總量偏少，用于農村公共文化服務的財政支出比例則更低。2006年，全國文體事業費地方專款中，直接用于農村的專款所占的比例僅占24．88%。近年，此種情況雖有好轉，但仍不能彌補多年來農村公共文化投入缺乏所累積的欠賬。這種城市優先的發展戰略，使農村公共文化的投入遠低于城市，從而造成了城鄉公共文化發展的不均衡。此外，除去上級政府的資金投入外，城市政府公共財政和鄉鎮集體財力也是城鄉公共文化供給的主體，而在目前的財政體制下，城市政府財力相對充足，鄉鎮政府的財力則非常有限，致使農村公共服務的供給處于低水平狀態。在政府公共財政投入長期偏向城市，農村基層政府財力又明顯不足的情況下，城鄉公共文化資源實現了差別化配置，成長為非均衡發展模式，并逐漸固化為現實的利益分割體系。

(五)“輸入偏好型”的農村文化扶貧造成農村文化供血不足

“輸入偏好型”的農村公共文化扶持制度造成農村公共文化生產不足，進而導致城鄉公共文化非均衡發展。所謂“輸入偏好型”的農村公共文化扶持制度，是指對于農村公共文化的支持走的是一條只“送”不“種”的路子，注重的是“輸送”而不是“培育”。“輸送”對于基礎設施、圖書資料等一些硬件設施的建設來講，是一條很好的途徑，但是對于人才、文化意識、文化觀念等軟件的培育來講，則收效甚微。長期“輸入”的結果是農村公共文化供血不足，真正扎根在農村、服務農民的文化人才不足，一旦外部力量從農村撤出，這種“根系”不夠發達的文化就很容易“凋謝”。

(六)文化管理體制不健全、機制不靈活阻礙了農村文化發展

縣市文化主管部門和鄉鎮文化站是開展公共文化服務的重要載體。為了擺脫財政壓力，20世紀80年代縣級政府對文化站實行“三權下放”，文化站的人權、財權和物權由鄉鎮政府直接管理，縣文化局同鄉鎮文化站只有業務指導關系。這種條塊關系模式，客觀上導致了兩種后果:鄉鎮政府為了開展具有“硬指標”的中心工作，往往把鄉鎮文化站的工作人員抽調到其他業務上來，導致鄉鎮文化站虛置;縣文化主管部門對鄉鎮文化站失去監管和約束，甚至失去聯系，無法對公共文化服務進行具體業務指導。這種分割的條塊關系無法強化對公共文化服務的管理和監督，也不利于開展具有較強專業性的公共文化服務。

三、推動我國城鄉文化發展一體化的措施

(一)改革城鄉二元體制，推進城鄉文化由二元結構

向一體化發展由于城鄉二元體制是造成城鄉文化差距擴大的總根源，因此，必須從制度創新入手，改革城鄉二元體制，將城鄉文化作為一個有機的統一整體，進行一體化建設，實現城鄉文化由二元到一體的轉化。第一，以解放思想為先導，推進城鄉文化發展規劃一體化。必須解放思想，轉變觀念，打破“城鄉分割”的思維模式，徹底改變重視城市文化建設、輕視農村文化建設，重視農村經濟建設、輕視農村文化建設的觀念，牢固樹立文化也是生產力和城鄉文化發展“一盤棋”的思想，統籌規劃城鄉文化發展，積極推進城鄉文化發展規劃一體化。要堅持城鄉并重、經濟發展與文化發展并重、城鄉互動、共建共榮的原則，將城鄉文化發展納入統一部署、統一規劃、統一投入的軌道，早日形成城鄉文化發展一體化新格局。第二，以資金投入為保障，推進城鄉文化設施建設一體化。要根據城鄉文化資源分布現狀和城鄉文化一體化的整體規劃，調整公共財政投入結構，加大對農村文化建設的投入，實現城鄉文化基礎設施建設一體化，縮小城鄉文化“剪刀差”，促進城鄉文化均衡發展。特別要向遠離城區和經濟薄弱的鄉鎮傾斜，有重點地幫助欠發達鄉鎮發展重點文化項目，實施文化惠民工程，改善農村文化基礎設施條件。第三，以雙向對接為路徑，推進城鄉文化市場發展一體化。在堅持文化公益性的前提下，要積極培育城鄉文化市場，把城鄉文化資源和文化市場緊密聯系起來，建立城鄉文化雙向交流機制，形成城鄉一體的市場體系。通過加快城鄉之間的市場對接，提高農村文化資源商品化程度，為農村文化產業的開發和進入城市市場提供更加便捷的渠道。同時，鼓勵城市開拓農村文化市場，把真正符合農民消費需求的各種文化產品、文化服務及時送到農民身邊，帶動農村文化產業和文化市場的繁榮與發展。

(二)拓寬投入渠道，建立農村文化多元投入機制

第一，優化財政投入結構，變城市偏向型為城鄉共進型財政支出體系。中央財政要加大農村文化建設投入，文化資金重點向農村傾斜，并保證一定數量的中央轉移支付資金用于農村文化建設;省級財政要加大對農村公共文化建設的投入，確保對農村公共文化建設投入的增幅高于同期經常性財政收入的增幅;市、縣區要設立扶持農村公共文化建設的專項資金，用于支持農村公共文化建設。第二，增加農村公共文化的供給主體，拓展農村公共文化的供給模式。打破政府是農村公共文化唯一的供給者這個桎梏，完善文化經濟政策，探索市場化運作方式，拓展融資渠道，鼓勵社會力量通過多種形式參與農村文化建設，實現農村文化建設資金來源多元化，探尋農村公共文化的社會化和市場化道路。當前最重要的是要建立激勵機制、制定優惠政策，搭建市場化融資平臺，廣泛吸引社會資本和產業資本對農村公共文化進行投入和供給。要放寬公共文化服務的準入門檻，在國家沒有明文限制的投資主體項目上，支持和促進各種所有制文化單位、外來資本、民營資本或公民個人以合資、合作、獨資方式興辦農村文化實體，投資公共文化設施，提供公共文化服務。

(三)建立以城帶鄉聯動機制，加大城市對農村文化的幫扶力度

第一，加強城鄉文化人才配置的宏觀調控，吸引優秀文化人才向農村流動。首先要用待遇、用感情、用事業留住農村文化人才。有關部門應出臺優惠政策措施，向農村基層文化工作者傾斜，要給予農村文化人才合理的甚至比城市文化人才更優厚的生活待遇，切實改善他們的生活和工作條件，充分調動他們獻身農村文化建設的積極性，使他們不愿向別處“飛”。其次要吸引城市文化人才到農村去。要加強人才配置的宏觀調控，通過實施優厚的文化人才政策，吸引城市文化人才自愿到農村去。在城市文化人才基本飽和、城市就業壓力巨大的背景下，城市大學生的文化優勢是一個潛在的、巨大的發展農村文化的人力資源優勢。要根據當前大學生就業難的現實，結合政府的各項政策，做好引導和培訓，多渠道促進大學生到農村就業和返鄉建設，這是解決農村文化人才短缺問題的有效措施。第二，加強文化設施共建，構建城鄉一體的網絡體系。要加強以縣級公共文化設施為龍頭、鄉鎮文化站為紐帶、村文化活動室和文化示范戶為基礎的城鄉三級文化基礎設施體系建設，在城區重點推進大型公益性文化設施建設，在農村重點加強文化站、文化活動室的建設及文化示范戶的培育，推進城鄉公共文化服務設施均衡發展。目前，多數農村的文化設施殘缺不全、功能單一、管理滯后，遠遠不能滿足農民多層次、多樣化的精神文化需求。這就要求在實際工作中依托城市文化資源的優勢，合理規劃和建設一批功能全、設施齊的農村文化陣地，提供多種多樣的文化娛樂設施，進一步完善農村文化設施功能，協調文化傳播渠道，加強文化設施共建，構建城鄉一體的網絡體系。第三，加強信息資源共享，促進城鄉文化信息交流，以信息化帶動均衡化。“文化共享工程”開辟了一個不受地域、時空限制的嶄新的文化傳播渠道，是加強城鄉文化資源共建共享的有力措施，是一項縮小城鄉差別、消除數字鴻溝的文化惠民工程。實施“文化共享工程”涉及各級各類文化單位，覆蓋地域廣，要充分體現統一規劃、統一標準、資源共享的原則。要利用現有的網絡和軟、硬件環境，整合現有的文化藝術資源來實現共建共享，不搞重復建設。城鄉文化有各自的特色和優勢，有很強的互補性，要彰顯各自的特色和發揮各自的優勢，必須開展雙向互動與交流，既要加大城市文化下鄉的力度，讓城市文明深入農村，又要使農村民間文化大膽進城。在信息經濟時代，由于互聯網絡等現代傳媒的迅猛發展，加之城鄉聯系通道的暢通，城市的物質文明以及城市人的現代生活方式、價值觀念、思想意識等向農村快速擴散，以現代都市文明為特征的城市文化和以傳統鄉土文明為代表的鄉村文化在不斷沖突中走向融合。城鄉信息傳播途徑的多樣化和便捷化，使城鄉之間信息能夠及時溝通，減少了城鄉之間的文化沖突，縮小了城鄉思想觀念上的差距。可見，信息化對城鄉文化一體化的實現具有十分重大的意義，必須高度重視并充分利用之。必須加速發展信息產業，加大現代信息基礎設施建設力度，為實現以信息化帶動城鄉文化一體化和均衡化發展提供物質技術支撐;必須加大培訓力度，提高農民的科學文化素質，以便加強城鄉文化交流，實現城鄉文化資源共享。第四，加大城市文化對農村的援助力度，創新城市文化反哺農村的形式。“動員社會力量支持農村文化建設，建立健全新農村文化建設的援助機制，是促進新農村文化建設的重要途徑”［2］。一要深入開展科技、文化、衛生“三下鄉”活動。堅持“三下鄉”與“三貼近”緊密結合，在內容和形式上不斷創新，不斷增強“三下鄉”活動的吸引力和感召力。積極探索“三下鄉”活動的長效機制，對重要項目和產品實行政府補貼，以政府采購的形式直接送到農村，常年貼近農民群眾開展“零距離”的文化服務活動。二要實現農村支教活動制度化。統籌城市優質教育資源支援農村，積極開展“農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃”“城鎮教師支援農村教育”等活動，組織城鎮教師到農村支教;同時繼續實施“免費師范生教育”，吸引大學畢業生到農村任教，并逐步使這一活動制度化，促進城鄉教育資源均衡化。三要推行科技特派員制度。選拔科技人員到農村工作，能實現科技與農業生產的“高位嫁接”，將大量先進實用技術、優良品種、生產開發性項目快速導入農村，促進農村經濟發展與農業科技進步，提高農民的科技文化素質。推行科技特派員制度，應突出市場機制，努力探索新的方式方法，不斷提高科技特派員為“三農”服務的效益和效率，使這一制度成為城市反哺農村，服務“三農”的長效機制。四要繼續開展下派村支書工作。選派一批有才干的優秀干部下到基層工作，帶動農村基層組織建設，增強農村經濟發展的后勁，為新農村建設提供有力支持。五要繼續實施大學生村官計劃。繼續選聘優秀大學生服務農村，優化農村基層干部隊伍，通過人才回流為農村注入新鮮血液，為新農村建設提供人才保障。六要開展“一幫一”文化對口幫扶活動。開展城市單位對農村的文化幫扶活動，充分發揮部門優勢，大力支持鄉鎮文化站、文化大院、“農家書屋工程”建設，幫助農村解決文化產品、文化服務相對匱乏問題;同時動員城市居民以各種方式捐贈電視機、收音機、計算機和農民需要的圖書雜志、音像出版物等。第五，把農民工納入城市公共文化服務體系。近年，農民工文化工作受到黨和政府的高度重視。為將農民工納入城市公共文化服務體系，進一步保障農民工基本文化權益，豐富農民工精神文化生活，文化部、人力資源和社會保障部聯合中華全國總工會于2011年9月下發了《關于進一步加強農民工文化工作的意見》。這是我國第一次對農民工文化建設進行全面部署的文件。文件指出，文化是農民工融入城市的橋梁，對增強農民工的歸屬感、尊嚴感和幸福感具有重要作用。加強農民工文化工作，建設農民工精神家園，保障農民工享有與城市居民同等的文化權益，是提升農民工文化素質和道德素養，實現農民工融入城市的必然要求，對于提升城鎮化水平和質量，統籌城鄉發展，維護社會公平正義，促進社會和諧穩定具有重要意義。該文件還指出:到2015年，我國將形成相對完善的“政府主導、企業共建、社會參與”的農民工文化工作機制，建立相對穩定的農民工文化經費保障機制，農民工文化服務將切實被納入公共文化服務體系。

(四)完善干部考核機制，把農村文化建設和幫扶農村文化建設作為政績考核的重要內容

長期以來，農村文化建設之所以落后于城市文化建設、滯后于農村經濟建設，之所以長期嚴重存在著經濟建設“一手硬”、文化建設“一手軟”的現象，根本原因在于我們的干部政績考核機制不完善，只重視考核物質方面的GDP，而忽視文化方面的GDP。要改變這種狀況，必須完善干部考核機制，切實把農村文化建設和幫扶農村文化建設作為政績考核的重要內容。第一，建立健全農村文化建設目標責任制及配套的考評機制。實行目標責任制，使責任層層落實，指標縱橫分解，并與自己利益掛鉤，這樣，任務具體了，考核強硬了，責任心就強了，“懶”和“混”就行不通了。抓好農村文化建設目標責任制的落實，關鍵在于農村領導干部，關鍵在于同考核和獎懲掛鉤。黨的十七屆六中全會決定指出:“切實擔負起推進文化改革發展的政治責任……把文化建設納入經濟社會發展總體規劃，與經濟社會發展一同研究部署、一同組織實施、一同督促檢查。把文化改革發展成效納入科學發展考核評價體系，作為衡量領導班子和領導干部工作業績的重要依據。”［3］要把這些要求落到實處，必須建立健全考評機制，堅持正確的考評原則。一是動態性原則。考評的內容應是動態的，考評的重點也應隨著實際情況的變化而變化，考評的形式和結果應是動態的。二是公開性原則。包括考評標準公開，考評程序公開，考評結果公開。三是全面考評與重點考評相結合原則。既要堅持兩點論，力求全連系統，又要堅持重點論，避免繁瑣，突出重點。四是定性考評與定量考評相結合原則。既要做定性分析，又要做定量分析，以便得出客觀、全面、科學的結論。第二，建立城鄉文化幫扶責任制，把支持農村文化建設作為創建文明城市的基本指標。黨的十七屆六中全會決定指出:“建立以城帶鄉聯動機制，合理配置城鄉文化資源，鼓勵城市對農村進行文化幫扶，把支持農村文化建設作為創建文明城市基本指標。”［4］這是黨中央為了支持農村文化建設，實現城鄉文化一體化均衡發展而作出的重大戰略部署和向城市提出的特殊要求。城市市民和單位要以高度的責任心和使命感去認真落實黨中央的要求，帶著真情去幫扶農村搞好文化建設，讓農民和城里人一樣享受文化發展的成果。為了城市的發展，我國曾實行過“以農促工”的政策，實行了向城市傾斜的戰略，農民為此作出過極大的犧牲。即使在今天，作為農民重要組成部分的農民工也為城市的發展付出了心血，作出了巨大貢獻。城市對農村進行文化幫扶合情又合理，是完全應該的。為了增強城市對農村文化幫扶的責任感，黨中央提出了把支持農村文化建設作為創建文明城市的基本指標的要求。這就要求城市各單位切實將支持農村文化建設工作納入本單位工作的全局來考慮、安排和實施;作為負責文明單位評選工作的各級文明辦要切實負起責任，嚴格按照中央的這一要求辦事，對于幫扶工作沒做好的要實行一票否決。

本文作者:徐學慶工作單位:河南行政學院