導語：住房分配的刑法控制分析一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：陳元工作單位：重慶市人民檢察院

“十二五”規劃把“保障和改善民生”擺在一個十分重要的位置，未來5年將使保障性住房覆蓋率達到20%。也就是說，為了解決國內居民的基本居住條件，政府在未來5年里，計劃建設城鎮保障性安居工程3600萬套，2011年建設1000萬套，2012年建設1000萬套，2013~2015三年建設1600萬套。[1]保障性住房作為一項重大的民生工程，對于改善城市中低收入居民的居住條件，實現“居者有其屋”有著非常重要的現實意義，是經濟社會可持續發展的有力保障，也是實現黨和國家提出的“發展依靠人民，發展成果由人民共享”，實現分配公平的一項非常重要的舉措。目前，保障性住房建設還存在資金、土地等諸多問題，但是“不患寡而患不均”，如果不能實現公平分配，不但不能發揮其保民生、維穩定、促增長的作用，反而會導致建得越多貧富差距越大，激發的社會矛盾越多，不利于經濟社會的可持續發展。因此，如何實現保障性住房的公平分配是需要解決的首要問題。

一、刑法控制的必要性分析

（一）騙取保障性住房社會危害大近期中央電視臺等國內外媒體連連曝光不符合申請條件的家庭或個人通過各種違法手段申請到保障性住房①，及利用保障性住房投資的亂象。如全國人大常委會審議2010年度審計工作報告中稱，16個城市去年開工建設的公共租賃住房出租2.97萬套，其中，有4407套廉租住房被違規租售或另作他用，有4247套廉租住房被分給了不符合條件的家庭。[2]騙取保障性住房的社會危害性遠遠超過一般的財產性犯罪。一般的財產性犯罪侵害的法益只限于財物所有權及其他本權，很少對社會分配秩序造成較大的損害，即使個別案例對社會造成了較大的負面影響也帶有一定的偶然性。但是，騙取保障性住房危害的不僅僅是作為財產權的住房所有權、租賃權或者貨幣補償，更重要的是危害了社會分配的公平原則。目前，我國處在改革的關鍵時期，社會貧富差距逐漸顯現，因此社會公平分配越來越重要。在2010年和2011年政府工作報告中都特別強調要合理調整分配關系，堅決扭轉收入差距擴大的趨勢。分配的公平與否直接關系到社會的和諧穩定，關系到經濟社會的可持續發展及國家的長治久安。居者有其屋，是人們生存與發展的基礎，是體現社會公平正義的一個非常重要的方面，因此，騙取保障性住房其危害性遠遠大于一般財產性犯罪。而目前地方政府出臺的《保障性住房管理條例》中對這類行為的處罰僅限于一定數額罰款和在一定期限內不準申請保障房，而且即使是這種輕微的處罰現在也很難落實到位，導致“贏就贏間廠，輸就輸粒糖”的怪象。②（二）社會誠信危機嚴重，審查很難到位誠信是立身之本，更是立國之基。個人失信，害在數人；社會無信，則人人自危；政府缺乏信用，則德治難行，權威不立。盡管誠信如此重要，但我國社會主義市場經濟卻正面臨嚴重的誠信危機，假冒偽劣、金融詐騙、拖貸逃債等等商業無賴的失信行為屢見不鮮；而直接危害人民生命安全的注水肉、黑心棉、假冒藥、毒大米等更是讓人深惡痛絕。誠信危機案件數不勝數，各種弄虛作假、嚴重的失信行為已到了讓人驚呼的地步。[3]而騙取保障性住房的現象是我國誠信危機的又一體現。按照現有地方政府出臺的《保障性住房管理條例》，對申請保障性住房的審查機關依次有社區居民委員會，街道辦事處（鎮人民政府），區人民政府房地產行政主管部門，市房地產行政主管部門；此外，還有社會的監督。但是，對申請人收入、財產的審查，由于受權限的限制，或者與稅務、工商、銀行、車管所等機構數據不能共享，審查機關根本無法完全查明申請人的收入和財產狀況，特別是社區居民委員會、街道辦事處一般只能對申請人的收入和財產狀況進行形式上的審查。因此，在這種狀況下，申請人的誠信顯得尤為重要。由于目前我國誠信危機比較嚴重、信用管理體系不健全以及信用懲罰機制失效等導致騙取保障性住房的行為屢屢發生，失信者得不到應有的懲罰。（三）在其他地區和國家用刑法保護保障性住房公平分配是普遍現象在我國香港地區，任何人士向房屋委員會虛報資料，騙取經濟適用房可以判罰兩萬港元和監禁6個月。[4]新加坡對違規申請保障性住房者施以高達5000新元的罰款或者6個月的監禁，甚至兩者兼施。美國對騙取保障性住房也是嚴懲不貸。據美國媒體報道，一對男女住著價值百萬的湖景豪宅，開著捷豹車，卻從2003年起一直從美國政府領取租房補助金，每月領取1272美元，近10年來累計領取了大約13.5萬美元。美國執法官員搜查了這對男女的豪宅，正式起訴了他們，這二位已被指控犯有社會保障欺詐、盜用政府資金等罪名。

二、騙取保障性住房行為分析

騙取保障性住房的行為主要包括虛假申請保障性住房和不及時退出保障性住房兩種形式。（一）虛假申請保障性住房虛假申請保障性住房指家庭或個人以隱瞞或者虛報人口、戶籍、收入（資產）和住房等狀況的方式作假，不向房地產行政主管部門如實申報，使房地產行政主管部門陷入錯誤認識，并錯誤處置保障性住房，進而達到不法侵占保障性住房目的的行為。1.行為主體根據我國目前相關法律、法規，租賃或購買保障性住房以家庭為單位申請，符合條件的單身個人也可以申請。家庭在刑法上有別于公司、企業或者其他單位，因此申請行為主體應該是自然人。虛假申請保障性住房有時還涉及到為申請人開具虛假財產、收入證明單位或濫用職權、玩忽職守的保障性住房審查工作人員。2.主觀罪過行為人明知自己的行為會使保障性住房審查部門陷入錯誤認識，進而發生國家錯誤處置保障性住房，并且希望這種結果發生，還具有不法侵占保障性住房的目的。因此，虛假申請保障性住房的主觀罪過只能是故意。3.侵犯的法益虛假申請保障性住房侵犯的法益即保障性住房所有權或低于市場價格的使用權以及貨幣性補償等財產性利益，同時還破壞了保障性住房的公平分配秩序。4.客觀方面申請保障性住房的家庭或者單身居民以隱瞞或者虛報人口、戶籍、收入、財產和住房等狀況的方式弄虛作假騙取保障性住房。首先，行為人實施了欺詐行為，欺詐行為在形式上包括兩類，一是虛構事實，二是隱瞞真相；從實質上看是使審查機關陷入處分保障性住房的認識錯誤的行為。欺詐行為的內容是，在具體狀況下，使審查機關產生錯誤認識，并做出申請人所希望的保障性住房處理意見。詐騙罪，是指以不法占有為目的，使用虛構事實或者隱瞞真相的方法，騙取數額較大的公私財物的行為。詐騙罪的基本構造為：行為人以不法所有為目的實施欺詐行為——對方產生錯誤認識——對方基于錯誤認識處分財產——行為人取得財產——被害人受到財產上的損害。[5]從以上虛假申請保障性住房的行為分析，完全符合詐騙罪的犯罪構成要件，具有嚴重的社會危害性，嚴重地破壞了保障性住房分配的公平性，構成詐騙罪。（二）不及時退出保障性住房退出保障性住房是實現保障性住房再分配的一種重要形式。地方《保障性住房管理條例》對保障性住房退出機制都做了較為詳細的規定。如保障性住房租賃合同或者貨幣補貼協議期限屆滿需要續期的，申請人應當在期滿前3個月重新提出申請并申報有關材料，由主管部門予以審核并公示。經審核通過且公示無異議或者有異議但經核實異議不成立的，申請人可以重新簽訂相應的合同或者協議。未依照規定申報材料，或者已申報材料但經審核不再符合條件的，主管部門應當在原合同或者協議期限屆滿之日收回保障性住房，或者停止發放貨幣補貼。享受住房保障的家庭，因收入（資產）或者住房面積增加等原因不再符合規定條件的，房地產行政主管部門應當解除保障性住房合同或者貨幣補貼協議，收回或者回購保障性住房，或者停止發放住房貨幣補貼。弄虛作假騙取保障性住房或者貨幣補貼的，市房地產行政主管部門應當解除保障性住房合同或者貨幣補貼協議，收回保障性住房或者補貼資金，并處一定罰款或一定期限內不允許其再申請保障性住房。不及時退出表現為不再符合規定條件的情況下繼續自己居住保障性住房或擅自出租、出售保障性住房。對于上述行為可以細分為兩種，第一種是行為人明知道自己已經不再符合保障性住房享受條件，不向審查部門如實申報，使審查部門陷入錯誤認識，并錯誤處置保障性住房，進而達到不法侵占保障性住房目的的行為。第二種是行為人已經不再符合保障性住房享受條件，房地產行政主管部門要求其在規定期限內退還或搬離保障性住房，其拒不退還或搬離的行為。對于第一種行為，顯然符合詐騙罪的犯罪構成要件，與虛假申報保障性住房的行為具有一致性，都是在不符合申請保障性住房條件的情況下，采取虛構事實或者隱瞞真相的方法達到獲得保障性住房的目的。區別在于二者所處的時間點不同，前者是在已經合法獲得保障性住房的前提下為了繼續非法享受而實施的詐騙行為，后者則是在申請保障性住房的初始階段實施的詐騙行為。而對于第二種行為則可以通過民事強制執行等方法解決，沒有必要納入刑法規制的范圍。此外，在騙取保障性住房過程當中，具有偽造、變造國家機關公文、證件、印章等行為并符合偽造、變造國家機關公文、證件、印章罪的犯罪構成要件的，構成典型的牽連犯。偽造、變造國家機關公文、證件、印章行為是方法行為，騙取審查機關的行為是目的行為，司法機關應當根據實際情況選取偽造、變造國家機關公文、證件、印章罪或詐騙罪，從一重罪處罰。從以上騙取保障性住房的行為分析來看，用刑法對其進行規制是完全可行的。此外，刑法是地方性法規的上位法，不管是執法機關還是司法機關在處理案件過程當中都首先要嚴格適用刑法，再參照地方性法規，因此不管地方性法規有沒有規定騙取保障性住房的行為入罪，都不存在用刑法對這類行為進行規制的任何障礙。但是令人遺憾的是，到目前為止，我國大陸地區沒有一例騙取保障性住房的行為入罪，這與地方《保障性住房管理條例》的弱性處罰規定不無關系。

三、共同犯罪分析

共同犯罪，即2人以上共同故意實施的犯罪。由于騙取保障性住房的主體包括家庭、單身個人、出具虛假證明材料的單位以及審查機關的工作人員等，因此可能會形成較為復雜的共同犯罪。（一）以家庭為單位騙取保障性住房共同犯罪分析首先，從犯罪主體來看，詐騙罪作為一般犯罪，承擔刑事責任的年齡必須達到16周歲以上，不滿16周歲的家庭人員無論其在騙取保障性住房中發揮何種作用都不應當納入刑法控制的范圍。因此，以家庭為單位騙取保障房構成詐騙罪共同犯罪的，必須有兩名家庭人員年滿16周歲。其次，家庭人員對騙取保障性住房必須有共同的故意。即要求家庭人員均知道自己的家庭不符合申請保障性住房條件，并知道隱瞞或者虛報人口、戶籍、收入、財產和住房等狀況的方式弄虛作假欺騙審查部門會導致其錯誤處置保障性住房的危害社會的結果。再次，在隱瞞或者虛報人口、戶籍、收入、財產和住房等狀況過程當中家庭人員必須有主觀上的意思聯絡，即都認識到自己不是在孤立地完成這些活動。如果是幾個家庭人員獨立地完成騙取保障性住房的所有行為，那當然不能構成共同犯罪。最后，家庭人員必須有共同的行為，包括共同實行行為，共同預備行為，共同共謀后、部分人實施實行行為。騙取保障性住房的實行行為應當是填寫申報表以后的一系列行為。預備行為應當是為騙取保障性住房偽造資料等一系列行為。共謀應當指為騙取保障性住房共同出謀劃策。（二）為騙取保障性住房出具虛假證明材料的單位能否成為詐騙罪的共犯首先，從主體上分析，詐騙罪的主體只能是自然人，因此，出具虛假證明材料的單位顯然不符合詐騙罪的主體，但是出具虛假證明材料的主管人員和直接責任人應當成為詐騙罪的適合主體。其次，出具虛假證明材料的單位應當知道其開具的虛假材料的用途，如果騙取保障性住房的家庭或個人隱瞞騙取保障性住房的事實真相，讓單位開具虛假證明，由于缺乏共同的故意，則出具虛假材料單位的直接責任人和直接承辦人不構成詐騙罪的共犯，但須按照法律規定承擔相應的其他責任。上述分析可以看出，當出具虛假證明材料的單位直接責任人和直接承辦人明知道行為人用于騙取保障性住房的情況下仍然為其開具虛假證明材料的當然構成詐騙罪的共犯。（三）保障性住房審查人員能否成為詐騙罪的共犯前文已經提到審查申請人資料的依次有4個主管部門。首先，這些部門的工作人員如果與申請人合謀騙取保障性住房，能否構成詐騙罪的共犯。在申請人與審查人員相互勾結騙取保障性住房的情況下，申請人既是詐騙罪的實行犯，又是貪污罪的教唆犯、幫助犯；而審查人員既是貪污罪的實行犯，又是詐騙罪的教唆犯、幫助犯。基于這樣的理由，對內外勾結騙取保障性住房的案件，既可以認定為詐騙罪的共同犯罪，也可能認定為貪污罪的共同犯罪。至于最后如何確定為何種犯罪的共犯，筆者傾向于取決于申請人和審查人在騙取保障性住房中誰扮演了核心角色。其次，保障性住房審查人員還可能觸犯詐騙罪以外的其他罪名。如果是保障性住房審查人員利用職務上的便利采用隱瞞事實真相或虛構事實單獨騙取保障性住房的行為則依法構成貪污罪。如果這些部門的工作人員嚴重不負責任，玩忽職守，或濫用職權以權謀私、假公濟私包庇申請人，致使不符合資格的申請人騙取保障性住房的就有可能構成濫用職權罪和玩忽職守罪。由于這兩個罪名的主體均是國家機關工作人員，社區居民委員會這個非政府機構的工作人員是在履行國家委托其履行的行政職能，因此可以參照全國人大常委會2000年4月29日九屆全國人大常委會第十五次會議關于對村委會等基層組織協助人民政府從事行政管理工作時，屬于刑法第93條第2款規定的“其他依照法律從事公務的人員”的解釋，確定社區居民委員會的工作人員的行為也可以構成玩忽職守罪和濫用職權罪。當然，除上述相關人員騙取保障性住房可以成為詐騙罪的共犯外，其他為騙取保障性住房出謀劃策，提供幫助等的人員也可以成為詐騙罪的共犯。

四、既遂與未遂分析

騙取保障性住房與一般的詐騙罪相比，其行為過程相對較長，特別是虛假申請保障性住房按照現有的地方《保障性住房管理條例》，從申請到獲得批準有很多環節，因此虛假申請保障性住房的既遂與未遂分析非常重要，這樣才能準確地對騙取保障性住房的行為定罪量刑。申請保障性住房一般要經4道程序審查，最后進入房地產行政主管部門建立的保障性住房輪候冊，按輪候號先后順序配租或者配售給申請人。輪候冊應當向社會公開，任何單位和個人有權查閱。現在通行的詐騙罪既遂與未遂理論以財物或財產權利是否為行為人獲取、控制作為分界線，虛假申請保障性住房包括騙租、騙買和騙取住房補貼。對于騙租和騙買，是進入房地產行政主管部門建立的保障性住房輪候冊視為既遂，還是當配租或者配售完成后才視為既遂。作為行為人而言，其通過了4道審查程序后，對保障性住房審查部門實質性的騙取行為已經完成，但是其此時并未占有或控制保障性住房，其只是享有了一種期權，而沒有享有實質性的相關權利，國家的保障性住房尚未有實質性的損失。同時，輪候冊向社會公開，任何單位和個人有權查閱，說明騙取行為還要經過社會的考驗，如果此時有人舉報，行為人最終達不到騙租、騙買的目的。綜上所述，在國家對行為人進行配租和配售之前，行為人無法獲得保障性住房的財產權利，騙取行為無法達到詐騙罪的既遂狀態。只有當國家對行為人進行了配租和配售，行為人通過購買合同、租賃合同獲得了保障性住房的財產權利，并開始享受保障性住房帶來的優惠權利時，其才對國家的財產權利進行了控制，且國家因此受到了損失，此時應當構成詐騙罪的既遂。對于騙取住房補貼可以參照上述分析認定既遂與未遂。當然，“已經著手實行騙取保障性住房的行為，只是由于行為人意志以外的原因而未獲取保障性住房的財產權利，才是詐騙未遂。”前面已經提到，騙取保障性住房的實行行為應當是從填寫申報表以后的一系列行為。行為人明知道自己已經不再符合保障性住房享受條件，不向審查部門如實申報，使審查部門陷入錯誤認識，并錯誤處置保障性住房，進而達到不法侵占保障性住房目的的行為。因為這種情況行為人享有保障性住房的權利是一種既成事實狀態，所以判斷這種行為的既遂與未遂，應當以行為人明知道自己不再符合保障性住房享受條件時為界限。五、量刑根據我國刑法第266條的規定，犯詐騙罪的，處3年以下有期徒刑、拘役、或管制，并處或單處罰金；數額巨大或有其他嚴重情節的，處3年以上10年以下有期徒刑，并處罰金；數額特別巨大或者有其他嚴重情節的，處10年以上有期徒刑或者無期徒刑，并處罰金或者沒收財產。詐騙罪作為一種財產性犯罪，基本上是以非法占有財產的多少來確定量刑的輕重，因此，如何確定騙取保障性住房的犯罪金額對于量刑極為重要也亟待解決。騙取保障性住房包括租賃保障性住房、購買保障性住房、申請貨幣補貼3種形式。騙租的詐騙金額基本計算公式（市場同類房屋租金價格-保障性住房租金價格）×租賃時間；騙購的詐騙金額基本計算公式（市場同類房屋市場價格-保障性住房價格）×面積；騙取補貼的詐騙金額就是騙取的補貼款總額。騙租、騙購及騙取補貼進行投資得到的收益是否要納入詐騙罪的詐騙金額，比如說把保障性住房出租、出售獲得的收益，把騙取的補貼款投入股市賺取的收益等。筆者認為，以受害人直接經濟損失來作為詐騙罪的金額較為合理，這一方面體現刑法的謙抑性，另一方面也為科學合理地確定詐騙金額劃定了范圍。因詐騙行為產生的其他影響均可以納入量刑的其他情節當中，至于用詐騙取得的財產獲得的收益，在有確鑿證據查證屬實的情況下，可以作為非法所得予以沒收。因此，對騙取保障性住房的量刑，要以詐騙的金額為基礎，充分考慮行為人的主觀罪過、犯罪的其他情節以及對社會產生的影響等。六、預期效果分析騙取保障性住房是一種侵財性犯罪，而追求經濟收益是侵財類犯罪的主要目的。在刑法領域，我們會發現一種現象：許多種犯罪行為的發生與犯罪行為的收益有一定的聯系。尤其在經濟類犯罪和侵財類犯罪中這種收益和成本的關系非常明顯。[6]侵財類犯罪收益主要是經濟收益；犯罪成本主要包括：詐騙過程中的時間、勞動、費用開支，法律制裁的風險，社會對犯罪分子評價的減損和犯罪分子自身的心理道德損失。犯罪分子在實施騙取保障性住房行為之前往往衡量風險和收益的關系，具體考慮他們的犯罪成本，一旦認為實施某種犯罪的收益大而風險小或刑法規定的法定刑相對于犯罪獲得較低，他們往往會鋌而走險，走上犯罪道路。目前地方性《保障性住房管理條例》甚至沒有把騙取保障性住房的行為引入刑法，只是當作一般的違法行為，違法成本就是一定數額的罰款和一定期限內不允許申請保障性住房，這使得騙取保障性住房的行為大行其道。騙取保障性住房行為入罪后，首先，其由一般違法行為轉為犯罪行為，大大提高了對行為人的心理威懾力；其次，不管是構成詐騙罪還是由于特殊共犯構成貪污罪，或者由于犯罪預備、未遂構成了偽造國家機關公文、證件、印章罪等，行為人可能會被判處監禁刑以及較高的罰金刑，甚至沒收財產；最后，行為人還要承擔社會對其評價的減損和自身的心理道德損失。因此，把騙取保障性住房行為入罪，會大幅度提高其犯罪成本，同時如果執法機關和司法機關不斷提高破案率和強化刑罰執行力度，從犯罪收益與成本理論角度分析，相信這類犯罪行為會大大減少。騙取保障性住房比一般詐騙罪具有更大的危害性，用刑法來控制保障性住房的分配是非常必要的。但是，除了用刑法進行控制外，要盡快制定全國統一的《保障性住房管理法規》，加強我國誠信體系建設，強化審查手段，防范于未然，確保未來5年3600萬套保障性住房實現公平分配。