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本文作者：杜娟工作單位：吉林大學

在當前經濟危機形勢下，維護社會的穩定和改善民生具有重要的戰略意義，尤其是如何維護社會的穩定，落實科學的發展觀，實現整個社會平穩、和諧的前進。刑法中的一些行政犯罪在維護社會穩定方面起到尤其重要的作用，對這些犯罪的正確審判能夠促進法治的發展，是社會和諧發展的重要法治保障。

一、問題的提出

2008年10月28日，長春市公安局交警支隊車管治安派出所接到舉報：有人在車管處附近買賣偽造機動車牌照。當日15時許，警方將宮、劉等人抓獲，并從宮處收繳偽造機動車號牌六副。2008年11月1日，警方將王和張二人抓獲，繳回造假車牌模具、材料、反光膜等物品。經審查查明，被告人王在2006－2008年間，在不到兩年的時間里共偽造機動車牌300余副，獲利3萬余元。其中被告人宮在王處購買假車牌約160副，賣出后非法獲利3000余元；被告人張從王手處購買假車牌約100副，賣出后非法獲利1000余元；被告人劉從宮處購買假車牌6副，賣出后非法獲利60元。2009年4月21日，長春汽車產業開發區人民法院對王等4人公開宣判，王犯偽造國家機關證件罪，被法院判處有期徒刑5年；宮、張、劉因犯買賣國家機關證件罪，分別被法院判處有期徒刑4年、3年、1年。經該案主審法官介紹，將機動車號牌定位國家機關證件，對偽造買賣機動車號牌行為使用《中華人民共和國刑法》第280條來定罪量刑，這在全省是首例。根據《中華人民共和國道路交通安全法》規定，機動車輛證件不僅包括機動車登記證書，行駛證等證書，也包括號牌，這些都是機動車的合法證件。車輛號牌是公安機關專屬制發的機動車合法權屬及使用的證件之一，是與行駛證書同時使用并起相同證明作用的法定證件，是公安機關依法管理機動車輛的憑證和手段，它與行駛證配套頒發，缺一不可，它以外掛在機動車上的形式，與行駛證一同起證明機動車合法性的作用。根據法律規定，除公安機關以外的任何單位和個人都無權制作、銷售機動車號牌。而本案被告人明知偽造和買賣機動車號牌違法，卻大肆偽造和販賣，因此用刑法此條款定罪是適當的。［1］然而，本案被告人王、張的辯護人認為該案的關鍵在于“機動車號牌”不屬于刑法意義的“國家機關公文、證件、公章”，依照刑法法無明文規定不為罪和禁止不利于行為人的類推解釋的基本原則，本案適用刑法第280條量刑不妥，本案應該屬于治安管理處罰法的適用范圍。這一觀點成為庭審中控辯雙方辯論的焦點問題。該案不僅讓我們產生如下疑問：⑴為什么在法律已經有明確界定的前提下還會出現爭議；⑵行政法與刑法的界限到底在哪；⑶是否一句法無明文規定不為罪，就可以成為那些已經給人民群眾利益造成極大傷害的人逃脫人民追究其責任的救命稻草；⑷在涉及人民群眾根本利益方面，我們如何在保持刑法相對穩定性的同時兼顧社會生活的發展與變化。在筆者看來，解開上述疑問的唯一途徑就在于我們如何運用行政犯的視角去解決成文法體制下刑法條文的機械化與行政法規靈活性之間的矛盾。

二、我國關于行政犯的立法現狀

（一）刑事犯與行政犯

刑事犯與行政犯的概念來源于自然犯與法定犯的觀念，一般認為自然犯與法定犯最早淵源于古代羅馬法制度。［2］（p140）但真正完整的提出自然犯法定犯分類并在理論上系統的加以闡述的是意大利刑事人類學派的代表人物———加羅法洛。他認為，“在一個行為被公認為是犯罪前所必需的不道德因素是對道德的傷害，而這種傷害又絕對表現為憐憫和正直這兩種基本利他情感的傷害。而且，對這些情感的傷害不是在較高級和較優良的層次上，而是在全社會都具有的平常的程度上，而這種程度對于個人適應社會來說是必不可少的。我們可以確切地把傷害以上兩種情感之一的行為稱為‘自然犯罪’；”［3］（p44）“那些未被我們列入的犯罪不屬于社會學研究的犯罪范疇，他們與特定國家的特定環境有關，他們并不說明行為人的異常……被排除的犯罪常常僅是侵害了偏見或違反了習慣，或者只是違背了特定社會的法律，而這些法律根據國家的不同而不同，且對社會的共同存在并非必不可少……”［4］（p53）可見，加羅法洛將道德情感作為劃分自然犯與法定犯的標尺，違背人類最基本的道德情感的犯罪行為就是自然犯，而那些并未違背基本道德情感，僅僅是由于國家法律的規定而成為犯罪的行為即是法定犯，各國由于各自的地區和習俗、法律、習慣不同也有著不同的規定。于是自然犯和法定犯的概念形成，后來逐漸演變為刑事犯和行政犯之分。行政犯是前置性地違反國家行政經濟管理法規，達到一定程度，需要進行刑事評價的行為。而刑事犯一般不存在典型意義上的行政違法問題，在犯罪與治安不法行為相分離的國家，通常表現為嚴重違反治安法，直接破壞人類與生俱來的共同倫理準則和道德情感，而且需要對其進行刑法評價。［5］由于國家的經濟發展和社會進步，刑法的變化發展主要是行政犯的增加，而非刑事犯的增加，因為刑事犯是刑法最基礎也是最重要的組成部分，是刑法發展過程中最先發展起來且最受法學家和學者重視的部分。從我國情況來看，也是如此，我國從1979年頒布刑法典到1997年修改以及目前的7個刑法修正案，主要是對行政犯的修改和完善，由于時代的變遷很多行政犯的罪名甚至發生了很大的變化，例如1979年刑法中的投機倒把罪已經不復存在。1979年刑法典中規定的投機倒把行為也不認為是犯罪了。

（二）我國行政犯的立法現狀

我國目前針對行政犯采用的是一種依附性的立法模式，就是有關于行政犯的基本罪狀和法定刑都是在刑法典及其修正案或刑法單行法規中規定的，行政法規中不設定獨立的罪名和法定刑，只是在處罰罰則中對追究刑事責任做出籠統的宣告式表述，例如“構成犯罪的，依法追究刑事責任”，或者“構成犯罪的，依照有關法律規定追究刑事責任”。但是這種依附性的立法模式不具有獨立性，缺陷很大：⒈系統性較差，不利于法律的適用。有關于行政犯的規定散見于行政法規和刑法及其修正案以及刑法單行法規，尤其是我國的行政法規比較繁雜，數量大，種類多，造成法律工作者在適用法律時具有較大的工作量和難度。而且如此繁雜的法規和法律更會造成相似的案件適用的法律不同，使公眾對法律的信賴度降低，不利于社會的穩定和維護法律的尊嚴。⒉獨立性差，不利于維護刑法的穩定性。此種立法模式的依賴性很強，不具有獨立的應用性，而且由于刑法典中大量有關行政犯的條款，而歷次刑法的修改多數都是關于行政犯的內容，由此造成刑法頻繁的變動，不利于維護刑法的穩定性和威嚴性。⒊操作性差，不利于法律的執行。有的行政法規中，只是概括的指出“構成犯罪的，依法追究刑事責任”或者“構成犯罪的，依照有關法律規定追究刑事責任”并沒有明確地指出適用刑法典的哪一條款或哪一罪名，導致在具體實踐過程中，很難將行政法規的條款與刑法典中條款相對應，甚至出現對應不準、對應不上，相同或相似的案情，由于審判人員的差異導致雖然都是從行政法規出發，但是對應出不同的刑法罪名，最后得出不同的刑罰結果。還有一部分行政法規，雖然明確列出了適用刑法的條款，但是由于時代的變遷，刑法已多次修改，但是附屬性法規并沒有做出相應的調整，導致適用上非常混亂，新法、舊法交錯，甚至無法適用。例如，我國1992年4月3日通過的《婦女保障法》第51條規定：“雇傭、容留婦女與他人進行猥褻活動的，比照《治安管理處罰條例》第19條的規定處罰；情節嚴重，構成犯罪的，比照《刑法》第160條的規定追究刑事責任。”此條款中所提到的《治安管理處罰條例》已經被《治安管理處罰法》所取代，而且此處提到的第19條是關于行政拘留的款項，但是治安管理處罰法的第19條已經變更為關于減輕處罰或不予處罰的內容了，毫不相關。而且此處的比照《刑法》第160條，是指1979年《刑法》中第160條規定的流氓罪，而1997年《刑法》第160條是欺詐發行股票、債券罪。兩者之間簡直是風馬牛不相及。［6］

三、對行政犯整合的立法構想

目前關于行政犯的立法模式，主要有以下幾種：⑴將刑事犯和行政犯都規定在一部刑法典之中，可以稱之為大一統的立法模式，目前采用這種模式的有法國。⑵將刑事犯和行政犯分別規定在不同的法典之中，可以稱之為并列式立法模式，目前采用這種模式的有德國。⑶將行政犯規定在具體不同的行政法規之中，可以稱之為分散性立法模式，目前采用這種模式的有日本。⑷將行政犯的罪名和法定刑規定在刑法典之中，而在行政法規中只是指向刑法典，目前，我國就是這種模式。綜觀上述四種立法模式，都不同程度上存在缺陷，大一統的立法模式雖然整體性很強，但是很難適應社會發展對行政法的需要，而如果頻繁的修改刑法來適應社會的發展又不利于刑法的穩定性和威嚴性；而并列式的立法模式雖然能夠隨著社會的發展進行及時的調整，但是，由于分列在不同的法典之中，難免會在適用上有沖突或矛盾的情況發生；而分散性立法模式靈活性較強，隨時都可以以行政法規的形式頒布新的法規，可以避免刑法的頻繁修改，但一方面社會發展較快，另一方面法規過于紛繁復雜，會造成系統性較差，各種法規過于分散，不利于適用和社會公眾的全面學習與掌握。［7］而我國的模式前文已論述，也有很大弊端。那么到底哪種模式能夠適合我國的現狀，又能很大程度上改善目前的不良狀態，達到法治的最優狀態呢？筆者認為，針對我國的實際情況，建議采用獨立性的散在型立法方式，即在行政法律中設置具有獨立罪名和法定刑的法律規范。堅持刑法典總則的原則性指導，除將比較定型的行政犯納入刑法典外，對其他的行政犯采取分散性的立法方式，直接將罪名、具體的罪狀和法定刑規定在行政法規中，有關行政犯的規定不依附于任何其他的法律，可以直接依據該法規認定行政犯具體罪行的內容。［8］具體的理由如下：第一，有利于刑法的穩定性和威嚴性。如果將全部的行政犯從刑法中分離出來，會使得刑法過于單薄，不像一部法典。尤其將部分公認的比較定型的行政犯不列入刑法典，也會使公眾不習慣，反而不利于刑法發揮規范指引功能，更會造成公眾對刑法以及國家法律的質疑和不信任。所以將行政犯分成兩個類型，處以不同的對待。既有利于刑法的穩定性，又適合社會的發展，具有一定的靈活性。行政法規往往比刑法更加靈活，根據不同時期，不同地域的不同特點，充分考慮到同種違法行為給不同地域帶來影響的差異，在保障刑法條文穩定行的同時，結合社會發展的具體階段，實施和運用法律。第二，有利于法律的統一與適用。獨立性的散在性立法方式，可以避免出現行政法規中“構成犯罪的，依法追究刑事責任”而刑法中卻沒有相關的規定，或者由于時代的發展，所指向的規定已經完全不能適用的狀況。而獨立性的散在性立法模式，可以根據行政法規中的規定直接予以適用，避免因規定不具體、不明確而造成法律適用上的混亂，行政法規往往比司法解釋更明晰具體，制定行政法規主體更貼近相關行政的執法工作，對行政法規調整的領域更有發言權，所制定的法律文件更有操作性。在刑法框架下運用行政法規解決行政犯罪中存在的問題，有助于借助刑法的剛性遏制行政法規對刑法領域的侵蝕，將刑事法律與行政法規之間的沖突轉化為兩者之間的相輔相成及相互促進。使刑法與行政法規之間全面、協調、可持續發展。這樣，有助于提高司法效率，維護司法的形象，同時也可以避免腐敗情況的發生。第三，有利于社會的穩定和科學的發展。科學的發展觀要求整個社會能夠全面、協調、可持續的發展。尤其在全球經濟危機的形勢下，改善民生，社會穩定是重要任務。而得當的處理行政犯會起到很大的穩定社會的作用，行政法規中可以靈活的使用行政處罰方式，或非刑罰處罰方式，達到法律威懾和教育的目的，而如果對于較輕的行政犯適用較重的刑罰，可能引起公眾和輿論的嘩然和質疑，導致法律在公眾心目中的地位降低，社會發生動亂，影響整個國家的發展。