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本文作者：張小羅工作單位：中南林業科技大學

充分享有人權,是長期以來人類追求的理想。從第一次提出-人權.這個偉大名詞之后,多少世紀以來,各國人民為爭取人權作出了不懈努力,取得了重大成果。但是,就世界范圍來說,現代社會還永遠沒有能使人們達到享有充分的人權這一崇高目標。這也就是為什么無數仁人志士矢志不渝地要為此而努力奮斗的原因。[1]11-1保障和促進人權,乃是現代國家公共財政的終極價值與根本目的之所在,而保障和促進人權的事業,則絕不能無視公共財政的存在及其功能。住房權作為一項新型的權利形態和生存權的必要內涵,它的實現也必須依賴于財政稅收,它的憲法保護有賴于公共財政支撐的憲政制度。

一、住房權的憲法內涵

(一)住房權的概念住房權(therighttoadequatehousing),又稱適足住房權,是指公民有權獲得可負擔得起的適宜于人類居住的,有良好物質設備和基礎服務設施的,具有安全、健康、尊嚴,并不受歧視的住房權利。為實現住宅權,政府、個人和國際社會組織承擔著重要的責任與義務。[2]419按照經濟、社會和文化權利委員會的觀點,住房權不應從狹義的有限的角度來理解,例如將之等同于僅僅有一個可遮住頭部的屋頂的居所,或將居住場所單單視為一種商品。相反應將之視為安全、和平、尊嚴的生活的權利。因此,適當住房權的要求應當是:第一,永久占有的法律保障;第二,服務、材料設備及設施使用:例如安全飲用水、炊事能源、供暖和采光、衛生和浴洗設施、食物儲存設備、廢氣處理設施、排水設備和緊急救援工具;第三,承受能力:個人或家庭用于住房的資金費用,不應達到使其他基本需要受到威脅或被迫讓路的程度;第四,居住條件:住房必須給居住者提供相當的空間,使之免受寒冷、干燥、炎熱、雨淋、風吹或其它影響健康的因素、倒塌和疾病傳播;第五,可獲得性:不僅正常和健康者,而且處于不利地位的群體,如老人、兒童、殘疾人、臨終病人、艾滋病患者、醫療事故當事人、精神病人、自然災害受害者、災害頻發區人口及其他有關群體均可獲得住房;第六,居住地必須靠近工作單位、醫療機構、學校、兒童看護中心和其他社會機構;第七,文化生活的充實也是很重要的。房屋的建筑方式、建筑材料的使用與支持這些政策,必須體現出住房的文化個性和多樣性;第八,現代化不能犧牲住房的文化多維性。[3]556-557從上述標準看,我們可以明確:住房權不能僅僅理解為四面墻和一個屋頂,或僅僅視為商品,而應被看作是促進正義、平等、和平的工具;應被視為在任何地方和平、安全、有尊嚴的生活的權利。

(二)住房權的憲法性質住房權是生存權的必要內涵。基本人權包括生存權與發展權兩項。[4]167生存權,即公民為國家憲法、法律所確認和保護、為國家財政所支持的像人那樣生存的權利,是指一個人的生命不受非法侵犯以及要求社會創造條件以使其生命得以延續的權利。由此可知,生存權包含兩方面的內容:生命安全權與生命存續權。生命安全權是指人的生命非經法定程序不受到任何的傷害與剝奪的權利。生命存續權指人作為人應當具備的生存條件,如衣、食、住、行等各方面的物質生活保障。居住是人的基本生理需要,有房居住是個人能夠立足于社會的基本前提。人的生活中有三分之二的時間是在住宅中度過的,良好的居住環境提供良好的學習、娛樂、休息、生活條件,適當的住房方便人們日常生活、社會交往、獲取信息、實現自我。反之,沒有住房而流落街頭,將失去一切隱私的可能,將無從保障人的生活,甚至生命本身也將受到威脅。住房權會影響到生存權和生存權側面的基本權¹[5]的實現。對于居住者而言,適足住房權的缺乏,導致工作和生計的剝奪、尊嚴甚至生命權的喪失;住房權會影響受教育權的實現,如居無定所導致兒童失去受教育的機會,無家可歸已經被證明是嚴重阻礙兒童充分享受教育權的因素,此外,因為住房的不穩定、頻繁地更換學校也會影響生活在低收入家庭的兒童的學習效果;住房權還會影響環境權的實現。如果公民的住房權得不到保障,人的基本權利生存權也就無法得到保障。因此我們可以確定,適當的住房權是實現生存權不可或缺的組成部分,公民的住房權是公民的基本人權生存權的必要內涵。而生存權之類的社會權是一種靠國家的積極干預來實現人像人那樣生存的權利,這與通過要求國家權利的完全不干預來確保國民自由的自由權,是相異的。自由權是資本主義成立階段的產物,是一種與-夜警國家.(德Nachtwahterstaat)和自由國家的國家觀相對應的基本人權。因為資本主義社會的經濟運動是從自律性展開的,國家的任務僅僅在于排除對這種秩序的干擾,而對所有自律性領域,國家則不用加以干涉。自由權就是適應這樣的時代要求的。與此相對照的是,社會權則是與福利國家或積極性國家的國家觀相對應的基本人權,其目的在于消除伴隨資本主義高度化發展而產生的貧困和失業等社會弊病,為此要求國家積極地干預社會經濟生活,保護和幫助弱者。所以,自由國家的國家自由權是在國民自由的范圍中要求國家的不作為的權利,而社會權則主要是在社會上對經濟的弱者進行保護與幫助時要求國家作為的權利。[5]12住房權作為生存權的必要內涵,政府負有保障責任。根據聯合國經濟、社會和文化權利委員會,歐洲人權法院,前歐洲人權委員會,監督5歐洲社會憲章6實施的歐洲社會權利委員會的觀點,在適當住房權方面,國家有普遍認可的四個層級的義務尊重、保障、促進與實現。尊重住房權的義務要求締約國及其所有機構和,不得實施、策劃或容忍以下做法、政策或法律措施,他們違反個人的完整性或侵犯她或他利用那些物質或可獲得其他資源以尋找最適合于個人、家庭、住戶或社會的住房要求。同時要求締約國不得實施、鼓勵或容忍強迫或專橫地將任何個人或群體驅逐出自己的住宅,必須尊重個人建筑自己宅室的權利以及最適合于自己的文化、技能、需求和援外的方式安排自己的生活環境。保障執法權的義務要求締約國及其人預防任何他人或非國家行為者侵犯任何個人的住房權。促進義務要求締約國在充分實現住房權方面強調法律和政策的重要性,采取一系列的積極措施,其中包括國家和地方層面的立法已承認住房權、在住房和相關政策中納入住房權責任以及識別可證實的水準基點以實現社會各個方面充分享有住房權。實現住房權的義務在性質上屬于最具積極性的一類。它牽涉到一系列問題,如公共開支、政府對經濟和土地市場的管理、住房補貼、監督房租層級及其他住房成本、提供公共住房、基本服務、稅收和隨后的重新分配經濟措施。美國普林斯頓大學政治學與法學教授斯#R.桑斯坦在5權利的代價:為什么自由依賴于稅?6一書中提出:任何公民權利的實現都必須依賴于財政稅收,如言論自由權,為防止某些公民妨礙另一些公民的言論自由,必須要有警察;為了防止政府機關限制公民的言論自由,必須要有法院。而警察與法院沒有公共財政的支撐就根本無法運作。[7]住房權的實現也必須依賴于財政稅收,它的憲法保護有賴于公共財政支撐的憲政制度。

二、住房權的憲法保護有賴于公共財政支撐的憲政制度

(一)人權的憲法保護有賴于公共財政支撐的憲政制度眾所周知,人權是憲政的靈魂,憲政是人權的保障,一部憲政史其實質就是一部人權史。從歷史上來看,人權的憲法保護始終伴隨著公共財政引起的憲政斗爭而發展。正如李步云先生所指出的,現代社會的人權是應有權利、法定權利和實有權利三者的統一。[8]425以近代自然法學派為理論基礎的古典自然憲法學理論雖然成功地論證了人權的道義性或者應然性,闡述了國家權力來源于權利、服務于權利的憲政原理,并因此推動了人權立憲主義的歷史進程,卻未能很好地闡明人權立憲主義所依托的歷史規律,因而難免在人權保障的實踐機制上陷入困境。具體地說,古典憲法學雖然正確地提出了保障人權的主張,但是片面地認為保障人權可以簡單地通過國家權力的分立、制衡而得以實現。事實上,這種觀點已經構成了人權事業發展的理論障礙或者無政府狀態的存在,乃是對人權的最大的威脅。要保障與促進人權,就必須建構合理的財政制度,以維續警察、監獄等政府機構的運作,否則,公民的權利都無法得到基本的保障。而要克服政府濫用權力的傾向,首先必須控制政府的財政開支,因為政府的存續與運作都有賴于財政提供的資財;控制了政府的財政收支,也就是扼住了政府權力機制的咽喉。至于基本人權,如生存權,其保障必須有政府的積極干預,那就更離不開公共財政及其憲政制度的支撐。[9]118-119正如馬克思所說:權利永遠不能超出社會的經濟結構所制約的社會的文化發展。[1]35對于任何權利而言,如果抽空了該權利賴以存在和發展的物質基礎,或者失去了該權利賴以實現的公共權力的保障,那么無論這種權利表面上看起來如何崇高或神圣,都無法找到實現的現實途徑。因而,現代社會對人權的憲法保障絕對無法離開公共財政所提供的物質支持,無法離開現代公共財政模式所決定并支撐的憲政制度。

(二)住房權的憲法保護有賴于公共財政支撐的憲政制度如前所述,公民住房權是生存權的必要內涵,生存權作為一項基本人權的問世,是市場經濟發展的必然結果,也是公共財政模式與憲政制度演變的重要根由。在現代社會,不論對自由權的保護還是對生存權的保護,都離不開國家等公共機構的作用,離不開公共財政的物質支持。生存權在本質上是公民相對于國家于社會的一種收益權,它所對應的是政府的給付行政。因而,生存權的實質內容能否取得公共財政的支持以及公共財政的支持程度對其實現具有決定性的作用。各國公共財政與生存權保障的內在管理在其公共財政支出的結構上有深刻的體現:美國社會保障支出占聯邦政府年度總支出的百分比已經由195年的118%上升到1995年的2211%,醫療保險財政支出由197年的312%上升到1995年的115%,教育支出由195年的16%上升到1995年的316%。僅醫療保險支出一項,1993年歐盟各國此項開支占國內生產總值的比例法國為918%,德國為816%,英國為713%,意大利為815%,西班牙為713%,比利時為813%,希臘為517%。[11]29,99這說明,保障公民的生存權已經成為現代國家的重要職能,而相應的公共財政開支則是保障此類權利的必備條件。在市場經濟條件下,市場缺陷的存在以及市場機制的優勝劣汰功能的作用都必然導致許多公民的生存困境,從而使生存權保障問題成為一個突出的社會問題和法律問題。改革公共財政的支出結構,加大公共財政對于社會保障事業的扶持力度,乃是確保憲法生存權條款得以有效實施的基本條件,也是公共財政憲政功能的一大體現。從客觀上來看,要實現公民的住房權,不僅需要采取法律保障措施,即確定住房權的法律地位、行使和保護,還需要公民的自我努力和政府的住房扶助,只有這兩者緊密結合起來,才能實現住房權,使該權利落到實處。與公民的政治權利相比而言,公民的社會權利的實現需要占有更多的經濟資源,需要國家的強大經濟實力作后盾。公民的住房權的保障狀況在很大程度上受國家經濟發展水平的制約。無論是國外的還是我國的住房保障措施,都需要國家投入大量資金,需要國家的財政支持。例如,在美國,聯邦政府最初實行的是直接為低收入者建造公共住房的計劃,然后逐步發展成為政府補貼私營開發商新建公共住房。到了2世紀7年代中期,開始向為房客提供房租補貼的制度轉變。在日本,政府從各個方面給與個人和家庭資助與支持,保障低收入家庭有獲得住房的機會,日本住宅金融公庫與住宅公團、公營住宅被稱為住宅經濟的三大支柱并構成了日本在住房保障上的惠普模式,在保障日本國民和家庭特別是低收入階層住房方面發揮著重要的作用。[12]在德國,2世紀5年代建設的住宅中,7%是靠政府資金來建設的社會住宅,這種資金的償還期為5年,而且無利息,通過這種建設的住宅大多是出租房,且屬于低租金房。[13]另外,房租補貼制度也是德國目前對低收入階層住房保障的主要方式。根據法律規定,德國公民凡家庭收入不足以租賃適當住房者,有權享受住房補貼,以保證每個家庭都能夠有足夠的住房支付能力。[14]在我國,住房保障制度主要有經濟實用房制度、廉租房制度、福利房制度等。這些國內外的住房措施都需要國家的強大經濟實力作支持,并隨著住房主體范圍的不斷擴大,需要投入的資金會不斷增加。由于國家本身并不從事生產,由稅收、公債等構成的財政收入便成為國家機器惟一的經濟來源,財政就是國家的經濟內容。[9]32-33因此,住房權的保障離不開政府的財政支持,離不開合理的財政預算。如果缺乏明確穩定的財政支持,公民住房權保障將成為一句空話。

三、住房權的憲法保護有賴于憲法的完善

在人權的保障體系中,憲法保障是首要的、也是最富有成效的。因為憲法是一個國家的根本大法,具有最高權威和最高的法律效力。沒有憲法保障,任何人權保障將成為無源之水、無本之木。[15]27美國憲法學家卡爾威因#帕爾德森認為:只有憲法明示或默示加以保護的權利,如言論自由權、宗教信仰權,,訴訟權等是公民的基本權利。[16]281住房權是一項人權,住房是一種基本的社會保障,但住房權沒有明確載入我國憲法。在住房權保護方面,我國應明確住房權在憲法文本中的內涵,將其納入憲法基本權利的體系,進而將其作為一種政府義務納入立法規劃。我國于1997年1月27日簽署5經濟、社會和文化權利公約6,并與21年2月28日加入該5公約6。21年6月27日該5公約6正式對中國生效。在住房權上,我國作為5經濟、社會和文化權利公約6的締約國,政府應承擔通過國內立法、尤其是憲法來實施公約的義務,采取措施制定或修改法律,將住房權確立在我國的法律體系內。一般地,一國的憲法和憲政制度的完備狀況決定該國的人權保障程度。因此,只有明確住房權在憲法文本中的內涵,將其納入憲法基本權利的體系,才能順利開展其他層面的保障制度的構建,并進一步明確國家的政府在公民的住房權保障方面的責任和義務。據統計,截止25年底,有76個國家在其憲法中表達了住房權的內容;有28個國家制定了保證住房土地使用權安全的相關法律或法案,,。[17]雖然如此,通過立法,特別是憲法立法的方式來從法律層面承認住房權的普遍性還有很大的空間。所以,聯合國住房特別報告員強調:一切對本國憲法進行修訂或擬定新憲法的國家,應充分注意把住房權條款列入條文,以期澄清、改進并加強適足住房這項人權。[18]14-1當今各國憲法主要是從國家、政府作為義務主體來規定實現國民住房權的途徑和手段的。憲法在確認國民住房權的同時,也明確規定了政府的保障責任。譬如,5俄羅斯聯邦憲法6(1993年通過)第4條規定:每個人都享有擁有住宅的權利,任何人都不能被隨意剝奪住宅。國家鼓勵住宅建設,為實現擁有住宅權利創造條件。對貧窮的以及法律規定的其他需要住宅的公民,按照法律規定的標準從國家、地方和其他的住房中以免費或適當收費的方式提供住宅。在適當住房權方面,國家或政府有普遍認可的四個層級的義務尊重、保障、促進與實現。而國家或政府的這四個義務主要是通過法律來完成的。在尊重住房權方面,國家要么通過立法等方式積極承認這些權利的存在,要么鼓勵公民積極行使自己的權利。具體地說,尊重公民住房權的義務要求國家禁止執行、發動或容忍任何單獨的聯合在一起的破壞個人或群體的住房權的法律或政策措施。在保護住房權方面,國家有義務為住房權受到侵犯的個人或團體提供法律救濟。在促進和實現住房權方面,國家通過法律或政策為公民實現住房權提供便利,如國家進行全面的立法審查,以廢止或修改任何現有的、負面影響住房權形式的法律或政策。[18]146-15一言蔽之,為保障公民的住房權,我國憲法對住房權的規定應包括兩個方面的內容:其一是規定公民的住房權;其二是規定國家或政府必須承擔法律義務。