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現代消費者保護立法最早是在資本主義社會進入壟斷階段以后開始的，它的興起是與世界性的消費者保護運動緊密聯系在一起的，消費者權益保護立法的狀況如何，已經成為衡量一個國家社會文明發展的程度和法制建設完善程度的一個重要標志①。《中華人民共和國消費者權益保護法》作為一部與普通百姓日常生活最密切聯系的法律，該法自1993年10月頒布實施以來，在完善社會維權機制、解決消費權益糾紛、打擊侵害消費者權益違法行為、提高消費者依法維權意識以及促進消費維權運動蓬勃發展等方面發揮了很大的作用。但是，隨著時間的推移，受《消費者權益保護法》起草時理論和實踐不足的影響，一些問題也逐漸顯現出來，如頻繁見諸于報端、爭論不休的“王海現象”、“砸奔事件”等等，充分暴露出現行的《消費者權益保護法》存在著理論上的誤區和實踐上的缺陷，加強這方面的理論研究和法律修訂已是迫在眉睫。筆者不揣冒昧，僅就完善消費者權益保護法談一些膚淺之見，見教于大方之家。

一、現行消費者權益保護法的不足

（一）權利保護范圍過窄。由于消費者與經營者的地位不均衡，消費者處于弱勢的地位，為實現雙方的地位平等，交易公平，國家對消費者給予了特別的保護，體現在法律規范上，即國家通過立法形式，站在消費者的立場上，對經營者的活動進行一定的限制與約束，偏重其義務規范，對消費者偏重于其權利規范，并對消費者的權利的實施給予保障。對消費者的特別保護還體現在法律適用上當消費者的權利與其他權利保護發生沖突時，應當優先保護消費者的權利。通過對消費者權利和經營者義務的規范，使消費者在消費活動中享有充分權利，而改變其相對于經營者的弱勢地位。權利是保護消費者的基本依據②。現行《消費者權益保護法》以法律的形式賦予消費者九項權利，使消費者在其權益受到損害時能夠憑借法律的力量，維護自身的權益。但是，隨著市場經濟的發展、營銷方式的變化，特別是網絡經濟的出現，僅僅九項權利已經不足以保護消費者，進而言之，消費者受到損害的權利已經超出了九項權利的范圍，其中非常突出的是消費者的隱私權。隱私權雖然受民法保護，但是在消費關系中越來越多地涉及到個人隱私的內容，經營者未經允許，出于營利目的擅自泄露消費者個人隱私的現象屢見不鮮。因此，擴大《消費者權益保護法》保護消費者權利的范圍已是必然之舉。

（二）行政執法主體多元，行政保護體制失衡。行政保護是履行保護消費者權益的一項重要的法律制度。特別是在我國，國情決定了通過行政救濟途徑較司法等方式更為方便且易于廣大消費者接受。現行《消費者權益保護法》體現行政保護的制度主要涉及第28條“各級人民政府工商行政管理部門和其他有關部門應當依照法律、法規規定，在各自的職責范圍內，采取措施，保護消費者的合法權益”的規定；第34條關于消費者和經營者發生消費者權益爭議的，可以向有關行政部門申訴的規定；第50條對經營者發生侵害消費者權益的行為，法律、法規對處罰機關和處罰方式有規定的，依照規定執行；未規定的，由工商部門進行處罰。這些規定明確了在制定消費者權益保護措施、調解解決消費糾紛和查處侵害消費者權益案件三個主要方面的行政作用，體現了政府領導下，以一個部門為主，多部門各司其職、相互配合的行政保護構架。但是，實際操作中矛盾很多：一是在制定消費者保護措施方面，由于各部門分工不夠明確，在一些方面主次難分，一個部門如果制定保護消費者權益的規章有可能因涉及其他部門的權限而裹足不前，造成消費者權益保護措施嚴重滯后；二是在受理消費者申訴方面，也由于各部門分工不夠明確，造成各部門受理范圍不清，而在強調依法行政的趨勢下，各部門只好謹慎從事，出現了踢皮球現象；三是，在受理申訴方面，由于受理申訴的職責與處罰侵害消費者權益違法行為的職責往往不屬于同一部門，也弱化了打擊違法行為、保護消費者權益的力度。另一方面，行政執法措施是行政機關執法到位的保障，法律應當賦予行政執法機關與其工作需要相適應的行政執法手段。但是，目前《消費者權益保護法》缺乏對執法措施的明確規定。

（三）維權途徑雖多，但難以發揮實效。西方有法諺“沒有救濟的權利不是權利”，維權途徑是保護消費者權益的關鍵問題。現行《消費者權益保護法》為消費者提供了五種維權途徑，但是實踐中往往是協商不歡而散、調解難見分曉、申訴久拖不決、仲裁沒有依據、起訴筋疲力盡，最后弄得消費者懶得奉陪，自認倒霉，嚴重地影響到消費者權益的落實③。

第一、“與經營者協商和解”。在市場秩序比較混亂、信用缺失問題突出、政府管理滯后的轉軌時期，經營者的自律意識尚待逐步提高，通過“與經營者和解”的方式解決消費糾紛，尚難成為一條主要的途徑。

第二、“請求消費者協會調解”。由于消費者協會是社團性質的組織，受職能限制，對經營者與消費者的糾紛只能運用調解手段來解決，缺乏強制力保證，因此，調解成功率不高。

第三、“向有關行政機關申訴”。由于《消費者權益保護法》沒有賦予行政機關對消費糾紛進行行政裁決的手段，行政機關也只能通過行政調解的辦法解決消費糾紛，而且即使在雙方當事人達成行政調解協議的情況下，若一方當事人不履行協議，行政機關也沒有強制執行的力度，因此，行政機關也難以成為消費者依法維權的靠山。

第四、“根據與經營者達成的仲裁協議提請仲裁機關仲裁”。目前，消費者選擇仲裁途徑解決消費糾紛受到一定的制約，主要是消費者一般在購買商品、與經營者發生消費糾紛后，才需要考慮選擇仲裁途徑解決糾紛，而請求仲裁是以消費者和經營者雙方自愿為基礎的，但此時很少有經營者愿意與消費者達成通過仲裁解決消費糾紛的協議。客觀上，使得消費糾紛仲裁制度難以有效地發揮作用。

第五、“向人民法院提起訴訟”。目前我國的訴訟制度比較傳統，針對小額消費糾紛和群體性訴訟，雖然有的審判機關已經在積極探索、嘗試靈活便捷的訴訟方式，但就全國來說，還沒有建立適合消費糾紛特點的訴訟制度。煩瑣的訴訟程序和漫長的訴訟時間嚴重地限制了訴訟作為消費者權益保護最后防線的作用。

眾所周知，司法訴訟途徑是消費者依法維權的保障。目前，消費訴訟主要是由消費者個人提起，而且沒有適用于消費者群體訴訟的程序，這種訴訟制度已經不適應消費者維權的實踐需要。解決這一問題，需要改善現行仲裁制度，或者建立靈活的行政裁決制度和小額消費糾紛的審判制度。

（四）舉證責任和費用負擔成為消費者維權的“攔路虎”。建立合理的舉證責任制度與消費糾紛的順利解決關系密切。目前《消費者權益保護法》中對于發生消費糾紛時的舉證責任沒有做專門的規定，按照消費糾紛屬于民事糾紛范疇的推論，消費糾紛應當實行“誰主張、誰舉證”的舉證原則。但是消費糾紛中存在不同于一般民事糾紛的差異性，即消費者在消費糾紛中處于弱者的地位，應根據消費糾紛的特點，按照舉證責任與舉證能力相適應的合理原則，確立體現保護弱者、傾向于消費者一邊的舉證責任制度。

（五）賠償主體欠明，消費者權利難以落實。確定賠償主體的問題是落實消費者求償權的關鍵。現行《消費者權益保護法》對侵害消費者權益的行為發生后的賠償主體做了規定：消費者在購買、使用商品時，其合法權益受到損害的，可以向銷售者要求賠償；消費者或者其他受害人因商品缺陷造成人身、財產損害的，可以向銷售者要求賠償，也可以向生產者要求賠償。這樣的規定，雖然很明確，消費者可以因瑕疵商品引起的財產損害，要求銷售者先行賠償，避免了生產者與銷售者相互推諉的問題，有利于消費者求償權的落實。但是，這樣規定也容易造成對《消費者權益保護法》的歧義，認為消費者因瑕疵商品受到損害時，只能向銷售者求償。為此，應當在規定銷售者負有承擔先行賠償義務的同時，明確消費者對賠償主體的選擇權。

（六）民事責任難以落到實處。這一問題涉及維護消費者權益的核心問題。消費者的權益一旦受到損害，向經營者提出承擔民事責任的合法要求時，經營者能否按照消費者的要求履行民事責任就成為消費者最關心的問題了。但是，目前即使在法律義務明確、責任明確、賠償方式甚至具體賠償數額明確的情況下，經營者以種種理由或借口故意拖延或者無理拒絕消費者要求的現象也普遍存在，造成《消費者權益保護法》規定的賠償責任難以落實。對于這種情形，《消費者權益保護法》第40條、50條雖然規定了經營者應當承擔相應的民事責任和行政責任，但對“故意拖延”、“無理拒絕”沒有規定具體的處罰執行標準，造成行政機關難以操作，不便于消費者追究經營者的法律責任，也大大地削弱了《消費者權益保護法》的作用。

二、完善消費者權益保護法的構想

（一）在立法上明確保護消費者弱勢地位的立法宗旨。消費者權益保護法是維護消費者利益、保護消費者合法權益的基本法律，是國家對基于消費者弱勢地位而給予的特別保護，是維護真正的公平交易市場秩序的法律④。之所以說是基于消費者的弱勢地位而給予的特別保護，是由于消費者的弱勢性而決定的。消費者的弱勢性，是指消費者為滿足生活消費需要在購買、使用經營者所提供的商品或服務的過程中，因缺乏有關知識、信息以及人格缺陷、受控制等因素，導致安全權、知情權、自主權、公平交易權、受償權、受尊重權、監督權在一定程度上被剝奪造成消費者權益的損害。基于消費者的弱勢地位，消費者權益保護法在制訂過程中必然是以消費者利益為第一位的，維護消費者利益，保護消費者的合法權益自然而然的成為了消費者權益保護法的基本精神。因此立法上必須進一步完善，使之真正落到實處。

（二）從立法上明確消費者的概念。所謂消費者合同，是指合同當事人的一方是消費者，另一方是經營者的合同。這是各國通用的定義⑤。所謂消費者，是指為生活消費的需要而購買商品或者接受服務的自然人。我國制定消費者權益保護法時，采用了不是消費者就是經營者的“二分法”。筆者認為，消費者是以非生產消費需要而購買、使用商品或接受服務的自然人。這就排除了生產消費的目的，把除此之外其他個人目的的消費者全部納入《消費者權益保護法》的保護范圍，擴大了消費者概念的外延，消除了司法實踐中的困惑，更有利于保護消費者的合法權益。

（三）從立法上拓展消費者的權利范圍。消費者權益保護法是維護消費者利益，保護消費者合法權益的基本法律，該法在價值取向上也是從這一點出發的，體現出了消費者權益保護法的基本精，其主要包括：安全價值、公平交易價值、福利價值。消費者權利是消費者權益保護的核心問題，隨著入世和市場經濟的發展，消費者享有的權利將會越來越多。簡單地說，就是以下幾個方面⑥：一是進一步尊重消費者的安全權，經營者除了保證其提供的商品或服務符合保障人身、財產安全的要求外，還應為消費者提供安全的消費環境和場所，尤其要建立召回制度。二是進一步尊重消費者的知情權，經營者在提供商品或服務時應盡各種信息披露的義務。三是進一步尊重消費者的隱私權，隱私權的保護應當盡快列入法律保護的范疇。四是進一步尊重消費者的選擇權，特別是經營者進行網上銷售、上門推銷，應當征得被訪問消費者的同意。五是進一步尊重消費者的尊嚴權，經營者在提供商品或服務時，不得以任何理由侮辱、誹謗消費者，不得搜查消費者的身體或隨身物品，更不得侵犯消費者人身自由。六是進一步賦予消費者的后悔權，消費者在買受商品后的一定時間內，可以不需要說明任何理由，把商品無條件地退回給經營者，并不承擔任何費用。我們還應隨著市場消費形式和內容的發展，隨時擴展消費者的權利，以更好地適應現代社會消費者權益保護的需要。

（四）從立法上拓展侵權行為法理論保護消費者權益。早期有關商品或服務給消費者造成損害的，都是按違約責任來對待。隨著消費者權利運動的發展，侵權責任被看作是更有利于消費者權益保護的手段，廣為司法界接受和運用。筆者認為，為加大對消費者權益的保護力度，違約責任和侵權責任應并存使用，而把選擇權交給消費者來支配⑦。

（五）從立法上改革訴訟程式保護消費者權益。為了更好地保護消費者合法權益，僅僅依靠實體法是不夠的，還要在訴訟法上有所進展。應借鑒國外的做法，在法院專門設立小額消費糾紛法庭⑧。我國現行的民事訴訟法中雖有簡易程序的規定，但對于爭議標的較小，發案又較多的消費者權益糾紛來說仍顯繁瑣，消費者往往不堪費時、費力的訴訟拖累。應綜合《民事訴訟法》關于簡易程序和特別程序的有關規定，采取對消費者更有利，更簡便快捷的方式解決消費糾紛，如實行巡回法庭辦案，獨任審判、一審終審、經營者分擔舉證責任，短期審結等，減輕消費者的訴訟之累。同時還可以賦予消協于當事人的訴訟主體地位，使其能積極為消費者的利益參與到訴訟中來。

（六）完善消費者組織并給予其更大權限。現行法律對消協的性質及職能作出了規定，但對其如何產生并未作明確規定，應當使消協更具有代表性，更具有社會公眾團體的性質，減少國家行政機關的干預。應建立一套消費者權益仲裁機制，專門用于解決消費者權益糾紛⑨。筆者認為可在現有的消費者協會體系的基礎上，相應地增設獨立的“消費者權益仲裁庭”，仲裁庭可配合目前消協的機構設置設立，開設到區縣一級，針對消費者權益糾紛的特點設立一套專門的仲裁規則，尤其是方便小額糾紛的簡便仲裁。仲裁庭成員可以從消協、律協、專家學者中聘請仲裁員，但考慮到消費者權益糾紛的多發性和小額性，仲裁員的聘任要求可以適當放低，人數可以適當放大，以保障消費者可以較及時地得到仲裁。仲裁的費用可以通過賠償機制轉嫁給不法經營者。建立消費者援助制度⑩。由于消費者的弱勢性，分散消費者面對的是經濟實力雄厚的大企業，訴訟費用影響了消費者的訴訟能力。消費者援助制度實施后，保護消費者權益的行政機構可以向法院起訴，要求給予違法者以民事處罰并賠償受害者的損失，也可以支持消費者起訴，追究侵權者的民事責任，法庭也可以對特殊消費者實行訴訟費用救濟制度，體現在司法程序中保護弱者的原則。

總之，消費者權益是關系到社會每一個人的權益，并隨著國家尊重和保障人權的憲政以及經濟的發展、市場的繁榮會更加完善，對不法經營者侵害消費權益的懲罰將更加法制化、制度化，而消費者的維權意識將不斷提高，維權途徑將會更多，更高效，這些也將促進消費者權益保護立法的完善。

注釋：

①李昌麒、許明月著：《消費者保護法》，法律出版社，1997年7月第一版，第24頁。

②王利明：“消費者的概念及消費者權益保護法的調整范圍”，《政治與法律》，2002年第2期第10頁。

③梁慧星：“中國的消費者政策和消費者立法”載《法學》2000年第5期第7頁。

④江平著：《消費者權益保護法的完善》，中國工商行政管理出版社，2001年3月第一版，第21頁。

⑤張嚴方著：《消費者保護法研究》，法律出版社2003年3月第1版，第17頁。

⑥王江云著，《消費者的法律保護問題》，法律出版社，1990年版第9頁。

⑦關于該觀點，詳見最高人民法院中國應用法學研究所編《人民法案例遜，2002年第2輯（總第40輯）第195—200頁，人民法院出版社，2002年10月第1版；《判解研究》2004年第3輯（總第17輯），王利明主編，人民法院出版社2004年7月第一版，第128—148頁。

⑧齊樹潔著：《民事程序法》，廈門大學出版社，2002年1月第一版，第196頁。

⑨王保樹著，《經濟法原理》，社會科學文獻出版社，1999年7月第一版第263頁。

⑩李昌麟主編：《經濟法學》，中國政法大學出版社1999年11月第1版第73頁。

王學堂