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一、行政指導界說

行政指導是行政主體基于國家的法律、政策的規定而作出的，旨在引導行政相對人自愿采取一定的作為或者不作為，以實現行政管理目的的一種非職權的行為。現代市場經濟的發展產生許多在傳統行政法下政府難以依法調控的問題，于是利用非權力的行為影響市場經濟的發展，可以產生比用僵硬的法律規定干涉市場經濟更能取得良好的社會效果。行政指導的出現與運用正是這種市場經濟發展需要的產生。它既是現代行政法中合作、協商的民主精神發展的結果，也是現代市場經濟發展過程中對市場調節失靈和政府干預雙重缺陷的一種補救方法。因此，在現代行政法中，行政指導具有了行政職權行為無地替代的法律地位。

行政指導行為的產生與發展與市場經濟之間具有密不可分的關系。市場經濟的發展促使經濟理論的不斷更新，這無疑會影響到政府管理經濟的具體手段發生變化。行政指導可以說是“從主張完全排斥政府干涉到主張政府強硬干預再到主張政府進行柔軟干涉的產物。”[1]行政指導作為一個行政法上的概念，最早出現在第二次世界大戰后的日本。[2]日本的經濟是在政府主導下發展起來的一種經濟模式。戰前的大陸法系傳統與戰后英美法系的影響，使日本的行政法律制度在司法審查上比較重視對行政相對人的權利保護，取消了行政法院，改制為由普通法院行使司法審查權。同時，日本行政法并不否認行政機關在行政活動中的優越地位，認可行政機關在經濟、社會發展中所處的主導地位。日本一位當代的經濟學家指出：日本行政指導方法的實質在于，一個負責任的政府機構或官員在不具有明確的合法權力的情況下，能夠而且確實可以指導或誘導私營企業或個人采取或不采取某些行動，以達成行政目標。[3]日本推行以誘導性經濟計劃和產業政策為基礎的行政指導，對日本經濟發展奇跡般地發展產生了巨大的影響。1993年日本行政程序法對行政指導的明文規定，實質上也是對行政指導推動經濟發展的巨大作用的認同。

我國的計劃經濟雖然推崇政府在經濟、社會發展中所處的重要地位，但是行政機關通過行政命令對經濟、社會發展發號施令卻是計劃經濟的一個重要特征。作為生產、經營的主體只要遵守政府發生的各種命令，順從政府對經濟、社會發展的各種安排，就能獲得生存的空間。在生產、經營主體沒有任何自主權的情況下，作為非權力性的行政指導行為不可能具有存在的社會基礎。雖然在當時的一些法律、政策中也有“指導”等字樣，但它在行政管理中往往質變成具有不可違抗的行政命令。

我國市場經濟體制確立與發展客觀上要求政府必須轉變職能。單一的行政管理模式顯然不能適應市場經濟多元主體發展的需要。在保留部分必要的指令性計劃外，大量的指導性計劃應運而生，通過指導性計劃產生的行政指導行為在經濟、社會發展中產生了巨大的作用，可以說，在我國行政指導行為既有法律、政策依據，也有大量實踐，[4]但存在的問題還是比較多的：（1）在行政法學上進行理論提煉和探討方面是比較欠缺的。目前雖然已有幾部關于行政指導的專題著作，[5]但基本上處于理論論述和介紹外國行政指導層面上（當然這種研究工作也是非常重要的），對中國行政指導的應然性和實然性研究不夠。我國市場經濟的建立和發展以及加入WTO之后的法律制度發展，客觀上要求我們對行政指導行為進一步理論系統化，實踐法律化。

二、行政指導原則與基相內容

（一）行政指導原則

行政指導行為的基本原則是實施行政指導行為所必須遵循的基本準則。它的作用一方面是統攝行政指導行為的行為全過程不偏離法定目的，另一方面是為了彌補行政指導行為實施過程中可能出現的成文法漏洞。根據行政法理論和現行有關國家行政程序法的規定，行政指導行為的原則可以確立為：

1.正當性原則。正當性原則是指行政指導行為必須最大限度保障行政相對人對行政導指導的可接受性。這種可接受性表現為行政相對人對行政機關作出的行政指導主觀上認為如果其接受行政指導，將會產生有利于其的法律結果。從利己這一人性本能出發，行政相對人對于可選擇的行政指導，其必然會將自己利益在限定的范圍內最大化。如果行政相對人認為行政指導對其可能產生不利結果，或者沒有什么好處，他一般是不會接受行政機關作出的行政指導行為。我們之所以在這里將正當性作這樣的界定，是因為行政指導行為是以行政相對人接受為產生預期作用的前提條件。

這一原則可從以下幾方面理解：其一，行政指導行為的正當性必須以其合法性為前提，沒有行政指導的合法性，行政指導行為的正當性也就失去了存在的基礎。這里合法性之中的“法”是指成文的法律規范。當然，與法律一致的政策也可以成為行政指導的依據。由于法律和政策難以覆蓋所有的行政管理領域，因此，在行政管理實踐中也存在著既沒有法律依據，也沒有政策依據的行政指導。對于這類的行政指導應當用法律精神去作“合法性”評介，只要符合現行法律精神的行政指導，我們就應當承認其有合法地位。對于沒有法律、政策依據的行政指導應當要求行政機關具有職權法上的依據。任何越權作出行政指導的行為都應當在法律上加以否定。其二，正當性體現了行政指導行為是一種以理服人的“軟性”行政活動，行政指導行為過程本身也應當是一個說理的過程。行政指導的正當性正是通過這一說理的過程向行政相對人展示，期望行政相對人盡可能接受行政指導行為。在現代社會中，行政機關作為公眾服務的機關，其存在的基礎在于它說理性行政。因為民主、憲政的發達使民眾不再是行政權力可以任意支配的客體，而是成了決定行政機關是否去存的力量。因此，它與公民之間的關系只能通過說理性的溝通才能維持。行政指導作為一種非權力性行為，行政機關必須給出充分的理由，才能說服行政相對人自愿接受。其三，正當性可約束行政主體實施行政指導行為過程中濫用自由裁量權。由于行政機關實施行政指導有時僅需要職權法上的依據，因此，行政指導行為與行政行為相比具有更大的自由裁量權。我們知道，對于一個現代市場經濟來說，行政指導是一種必不可少的維持經濟秩序的重要力量，因此，通過行政主體實施行政指導實現社會秩序的正常化是首先必須關注的一個價值目標，否則，行政指導就沒有任何意義。但是，行政指導畢竟還有不好的一面，尤其是以僅有職權法上依據的行政指導，它以自由裁量權為核心，如果對其不采取一定的防范措施，它完全有可能將其惡的一面現實化。我們必須承認，自由裁量權對于行政指導行為來說，既缺其不可，但它又會濫用。因此，通過強調行政指導的正當性有助于約束行政機關濫用行政指導的自由裁量權。

2.自愿性原則。自愿性原則是指行政指導行為應為行政相對人認同和自愿接受，因為，行政指導行為不是一種行政主體以行政職權實施的，期以產生法律效果的行政行為，對行政相對人不具有法律上的約束力。自愿，本意是人在沒有外在強迫下做自己想做的事。法律上的“自愿”還應加上在不損害他人合法權益的前提下之條件。行政指導不是行政機關的權力性行為，其沒有國家強制力為后盾，行政相對人不愿意接受行政指導行為，行政機關也不能借助國家強制力驅使行政相對人違心接受。否則，行政機關的行政指導行為就質變為具有強制力的行政行為了。

這一原則可以從以下幾個方面理解：其一，自愿性意味著行政相對人接受行政指導行為完全是出于其自己的真實意思表示，而不能是在受他人意志支配下作出的“接受”。這是自愿性原則的本質要求，不能離開這一點來理解自愿性原則。正是這一原則，在行政指導行為與行政行為之間劃出了一條分界線。在行政實踐中，行政機關將行政相對人是否接受行政指導行為當作獲得某種利益的條件，這種行政指導行為已質變成為行政行為，如按照政府的要求種植水果，農民就可以得到購買相對便宜的化肥。這種附條件的行政指導行為實際上具有強制力，只不顧這種強制性沒有如行政處罰行為、行政強制行為那么明顯罷了。其二，自愿性意味著行政相對人對行政指導行為是否接受具有選擇權。由此我們認為，行政指導行為實質是為行政相對人作決策時提供了一個可選擇的方案，它對行政相對人如何決策沒有約束力，只有說服力。必須指出的是，雖然這種選擇權是完全賦予給了行政相對人，但是，如果行政相對人沒有作出行政機關所希望的那種選擇，那么行政機關也不能區別對待該行政相對人與作了符合行政機關愿意選擇的行政相對人，除非前者喪失了從事后者有權從事的活動。其三，自愿性還意味著行政相對人接受行政指導行為后產生了不利后果，一般只能自己承擔而不能歸咎于作出行政指導行為的行政主體。這種不利后果如農民在接受政府的行政指導后種植水果，但來年因市場水果太多而無法銷售，不能由政府來承擔因此造成的損失。這是因為政府關于種植水果的行政指導是根據當年水果市場的狀況而作出的一種預測，這種預測只不過是一種建議、勸告，行政相對人具有完全的行為能力，對于政府的預測應具有判斷能力。當然，這并是說政府可以不計行政指導后果類似的預測，本著責任政府的原則，它應當加強行政指導的科學性、準確性，否則將會嚴重影響政府的威信。

3.必要性原則。必要性原則是指行政主體采取行政指導行為比實施行政行為可能會產生更好的客觀效果的一種主觀認識。行政主體行使行政職權的基本目的在于維持一個正常的社會秩序，促進社會的全面進步。如果能通過非行政行為也能達到這一目的，或者可以降低行政成本，行政主體完全可以作出選擇，采用非行政行為實現行政目的。因此，在行政指導中確立必要性原則，是基于行政效益理論。在現代社會中，行政管理的資源是有限的，有的甚至是稀缺的。為了減輕社會負擔，行政機關應當通過主觀努力，將有限的行政管理資源最大化。

這一原則可以從以下幾個方面理解：其一，“必要性”是一種客觀狀態在人們主觀上的反映，因此，指導人們去認識這種客觀狀態的方法是否正確，直接影響到人們能否認識必要性這種客觀狀態。就方法論而言，辯證唯物主義和歷史唯物主義應是一種（但不是唯一的一種）科學認識世界的方法論。這一方法論要求我們一切從實際出發，實事求是。我們不能為了宣傳行政指導致需求而過分夸大行政指導的功能，也不能因行政指導沒有強制性而否定行政指導在現代市場經濟中的作用。正確地把握行政指導的功能是行政指導必要性原則的核心內容。其二，“必要性”作為一種客觀狀態也是在不斷變化的，這種變化可直接導致行政主體是否采用行政指導行為作為管理社會的一種手段。如果不能認識到這一點，必然會降低行政主體運用此種手段管理社會的有效性。也就是說，在行政管理中行政機關今天用行政指導管理某一種行政事務產生了良好的社會效果，這并不意味著明天再用于這類行政事務還能產生同樣的結果。其三，必要性是行政主體實施行政指導行為的一種客觀依據，它不依人的主觀意志而發生變化。因此，行政機關必須在正確的方法論指導下認識這種客觀變化。

（二）行政指導的基本內容

1.行政指導的主要方法

因行政指導行為本身所具有較大的裁量性，其實施的具體方式也因為行政事務的復雜性而多種多樣。現擇幾種具有代表性的行政指導方式分述如下：

（1）說服。說服是行政機關通過陳述情理希望行政相對人接受行政指導的一種方式。說服是以行政機關說理為前提，雖然行政行為也要求行政機關說理，但行政行為總是與強制聯在一起的。由于行政指導沒有國家強制力為后盾，因此，要使行政相對人接受行政指導的重要方式之一就是行政機關應當以理服人。我國行政實務中行政機關說理的障礙是存在于行政機關工作人員內心深處的等級、特權思想觀念。雖然我們幾十年來一直宣傳行政機關工作人員要“為人民服務”，但為“官”高人一等的思想意識具有一定的普遍性。以權壓人、以勢逼人在行政管理領域中并不少見。雖然我們也提倡在行政管理中要做“說服”工作，但說服經常是與“教育”聯系在一起的。當說服與教育成為一個獨立的行為時，說服便成了行政機關單方面的訓導、灌輸。這與行政指導在平等地位之間的說服具有天壤之別。雖然有學者考證了我國自1952年起就有行政指導制度，[6]但我認為那種“剛柔相濟、恩威并施”的行政活動-至今仍存在于我國行政管理中-不是嚴格意義上的行政指導行為。因此，我國如要推行行政指導作為行政管理的一種方式，行政機關必須首先平等地對待行政相對人，學會講道理。

（2）建議。建議是行政機關根據行政管理目的的需要，將自己對實現行政管理目的方法、途徑等形成的看法告訴給行政相對人，希望行政相對人在政治、經濟和文化活動中響應其建議，從而有助于行政機關達成行政管理的目的。建議一般具有具體的內容，行政相對人接受后具有可操作性。如果行政相對人在接受建議后需要行政機關幫助，行政機關應當給予滿足。行政機關正確運用行政指導的方式，客觀上可以產生良好的社會效果，對提升“善良政府”形象具有重要的促進功能。

（3）協商。協商是行政機關為了取得行政相對人的支持其實現某一行政管理目標，而與行政相對人就某一行政管理事項進行商討，增進互相了解與溝通，謀求與行政相對人達成共識。我們知道，行政機關進行行政管理具有調整社會利益分配的職能。當行政機關為了某一行政管理目標進行活動時，必然會影響部分行政相對人的現有利益，如城市道路拓寬、建造城市污水處理設施等。如果行政機關在事先就此問題與受不利影響的行政相對人進行協商，聽取其意見，顧及其所受到的利益損失，那么，行政相對人是可以在理解的基礎上支持行政機關的行政管理活動。正如日本神戶大學教授、著名經濟學家根岸哲所說：對于行政機關而言，由于行政指導是在征得企業方面的同意和協助下進行的，所以能夠更有效地實現行政目標；對企業而言，由于行政指導是通過行政機關平等地相互溝通、說服來實施，所以企為的意見能得到充分反映。[7]

（4）獎勵。獎勵是行政機關通過給予行政相對人一定的物質和精神鼓勵，引導行政相對人從事有助于行政機關達成行政管理目標的行為。物質鼓勵是行政機關給予行政相對人一定數量的獎金或者獎品。精神鼓動是行政機關給予行政相對人一定的名譽。行政指導中的獎勵方式是基于人從事社會活動具有謀利的本性。通過物質或者精神的刺激滿足人的需要，可以使人從事某種特定的活動。如為了維護國家稅收的正常秩序，政府鼓勵公民向稅務機關舉報他人偷稅行為，如經查實則按所交稅款的一定比例獎勵給舉報人。這些行政指導的獎勵方式其效果遠遠超過政府下達硬性指標的行政命令式的行政管理活動。在確定行政指導的獎勵方式時，應當注意的問題是獎勵的種類、數量應當符合比例原則的要求，因為對行政相對相人獎勵太少起不到應有的作用，而獎勵太多又會產生社會副作用。同時，行政機關還應當注意獎勵的及時性，從而使行政指導的獎勵效果最大化。

（5）幫助。幫助是行政機關通過為行政相對人提供某種便利的條件，引導行政相對人實施符合行政機關達成行政管理目標的活動。在現代社會中，行政機關因其所處的優越地位使其掌握許多政治、經濟和文化發展的資訊，而行政相對人因處于行政被管理的地位，具有天然的被動性。如果行政機關在行政相對人從事政治、經濟和文化活動時給予必要的幫助，必然可以引導行政相對人的行為朝行政機關確定的管理目標方向發展。浙江省義烏市人民政府針對外商來義烏從事商品貿易增加，就利用義烏商易學院在晚上免費為市民培訓外語，取得了良好的社會效果。因此，行政機關只要能夠很好地運用行政指導中的幫助方式，一定能夠促進行政管理，并達成良好的行政管理目標。

2.行政指導行為的實施

（1）行政指導行為的實施依據。行政指導行為的實施依據是指行政主體實施行政指導行為的根據。其功能不外是賦予行政指導行為以合法性、正當性。行政指導是否需要依據以及什么樣的依據，在行政法理論上一直是有爭議的。有人認為，所有行政指導都需要有法律上的依據，只要沒有法律依據，任何行政指導都不得實施。也有人認為，至少行政指導中實質上規制相對人權利和自由的規制性行政指導，需要有法律依據。換言之，規制性行政指導的實質形態是權力作用，因此，要實行這種權力作用，僅有組織法上的權限規范還不夠，還需要有行為法上的規范作為基礎。[8]也有學者認為，在這個問題應“明確行政指導屬于政府行政機關享有的法定行政職權。但其通常可得以依據法律對某行政機關或者某管理事項的原則性教授而為之。毋需直接依照法律、法規等的具體條文規定。”[9]我以為，沒有任何法律依據的行政指導因與法治原則明顯不符而不宜提倡，否則，行政機關很可能也很容量借用行政指導之名行違法行政活動。但是要求行政指導必須具有具體的法律條文也是不可能的，硬要行之，行政指導可能也就會溶入行政行為之中。所以，關于行政指導行為是否需要依據以及什么樣的依據，我認為宜采職權依據說。

行政指導行為應當要有一定的依據。從學理上行政指導行為的依據可分為規范性依據和非規范性依據：

其一，規范性依據。規范性依據是指具有行政指導行為內容的明確的法律規范和政策規定。如，《中華人民共和國農業法》第37條第2款規定：“國家鼓勵和引導農民從事多種形式的農產品流通活動。”《中華人民共和國教師法》第18條也規定：“各級人民政證府和有關部門應當辦好師范教育，并采取措施，鼓勵優秀青年進入各級師范學校學習。”行政指導行為規范性的依據明確、直接，可以為行政主體實施行政指導行為提供明確的依據。對于這類行政指導的合法性因有明確的法律規范，比較容易作出判定。隨著國家立法技術的提高，應當盡可能為行政機關提供明確的行政指導的依據。但我們也可以看到，目前我國立法為行政主體實施行政指導行為所提供的基本上是實體依據，對行政主體如何實施行政指導行為的程序依據基本空白。因此，應當加強行政指導行為的程序方面的立法。

其二，非規范性依據。非規范性依據是指不具有行政指導行為內容的法律原則、客觀情況和社會發展需求的狀態等。行政主體對行政指導行為的非規范性依據具有解釋上的自由裁量權，因為這些非規范性依據本身在內涵上具有相當的不確定性。這種不確定的結果可能是，非規范性依據在行政指導行為中，一方面可能造成行政主體出于不正當的動機而濫施行政指導，另一方面可能產生行政主體該實施而怠慢實施行政指導行為。因此，應當盡可能降低非規范性依據在行政指導行為中的地位。但這不否定行政主體在法外實施行政指導。正如有學者所說：“行政指導要求相對人協助具有任意性，所以，對相對人可以任意放棄或處分其權利進行限制的行政指導，即使是法定外的行政指導，也應予以允許。”[10]必須指出的是，這里的“法定外的行政指導”不能理解為沒有任何法律依據的行政指導，而應是符合法律原則、客觀情況和社會發展需求。法外行政指導如損害國家利益、公共利益和私人利益的，應當予以堅決否定。

（2）行政指導行為的實施條件。盡管行政指導行為不是行政行為，對行政相對人的合法權益不產生直接的影響，但它畢竟是行政主體基于公務而實施的一種行為，具有一定的侵權可能性。因此，行政主體在實施行政指導行為時，必須遵守如下條件：

其一，行政主體對行政指導行為的事務具有法定的管轄權。行政指導行為不是行政行為，但它與行政主體行政職權之間的法律關系仍然存在，即行政指導行為是行政主體基于職權實施的，但一般不產生法律效果的行為。正是基于這種法律關系才將行政指導行為限定在行政主體的法定管轄權和其管轄的行政事務之內。行政主體超越法定管轄權實施的行政指導應當承擔相應的行政法律責任。這是行政職權法定原則在行政指導中的具體體現，離開這個原則來討論行政指導的合法性是沒有意義的。

其二，行政指導行為不以行政相對人同意為實施的前提條件。行政指導行為是行政主體實的一種主動行為，它不取決于行政相對人是否同意接受，這一點與依職權作出的行政行為相同。其原理是行政指導行為仍是與行政主體的行政職權有關的行為。但行政主體不能借助于行政強制力實施行政指導行為，旨在迫使行政相對人接受行政指導行為。有時行政主體在行政指導行為中指明行政相對人如不接受行政指導行為，可能會產生某種具體的法律后果，但這不能視為該行政指導行為具有強制性。

其三，行政主體實施行政指導行為應當明示依據，并受之約束。既然行政指導行為是一種行政主體的行政職權有關的行為，那么無論是規范性依據還是非規范性依據，都應當向行政相對人明示。明示行政指導的依據，既是行政職權行使有據的基本要求，也是提高行政指導行為說服力的正當需要。行政主體實施了有依據的行政指導行為，非經法定程序不得隨意撤銷、變更。

三、行政指導的程序

行政指導程序行政機關實施行政指導行為時所應當遵循的方式、步履等所構成的一個連續過程。如前所述，行政機關實施行政指導具有相當大的自由裁量余地，如果我們不設法加以規范，則行政機關濫用行政指導達成不正當的目的將無法避免。同時，由于行政實體法不可能為行政機關提供詳盡的行政指導行為的依據，規范行政機關的行政指導行為的重任必然要由行政程序法來完成。因此，通過行政程序來規范行政指導行為是完善行政指導制度的重要途徑。

行政指導方式的多樣化決定了行政指導程序統一設置的困難，但這并沒有阻卻法治國家作這方面的努力。日本就是在這方面作了探索并獲得成功的國家之一。日本是行政指導制度的發源地，它對行政指導程序所作的建構是任何一個建立行政指導制度國家所不能忽視的。從實際效果看，日本《行政程序法》中關于行政指導程序的規定不僅影響了韓國等國的行政程序法內容，而且對于我們制定行政程序法也同樣具有相當的借鑒意義。

我國制定行政程序法是勢在必行，在行政程序法中行政指導也會獲得其應有的地位。因此，結合行政程序法的理論和日本等國的立法，我認為，我國的行政指導程序是否可以考慮如下幾個方面的問題：

1.告知。行政機關實施行政指導，應當將行政指導的內容通過告知程序到達行政相對人。告知原則上應當以書面形式進行，除非法律有特別規定。對于需要行政相對人事先作相應準備的行政指導，行政機關應當提前告知行政相對人，并給予行政相對人合理的準備時間。

2.聽證。對于重大的或者對多數人實施的行政指導行為，在實施前可根據聽證程序舉行聽證會，聽取行政相對人的意見和建議。這既可以完善行政指導的內容，也可以為實施行政指導提供社會服從的心理基礎。在行政指導程序中適用聽證主要是為了提高行政機關行政活動的透明度。因為行政機關的活動如果沒有必要的透明度，必須要增加行政相對人的不安全感，從而影響正常的社會秩序。

3.行政指導程序終止。行政機關在實施行政指導過程中，行政相對人如明顯表示出不服從行政指導的，行政機關應當終止行政指導程序，不得強行要求行政相對人服從。如果行政機關強行實施行政指導，那么這種“行政指導行為”已經質變為行政行為。行政相對人可以通過法定程序獲得救濟。

4.備案。對于重大的、具有較大影響的行政指導，行政機關應當事后向上一級機關備案，以接受上一級機關的監督。

參考文獻：

[1]王連昌主編：《行政法學》（修訂版），中國政法大學出版社1997版，第315頁。

[2]莫于川教授認為：據日本大學法學部教授關哲夫先生等學者考證，最早從理論上概括和使用“行政指導”這一術語的，是林修三先生。林修三先生在《論所謂行政指導》（載日本《行政與經營》雜志1962年第8期）一文中將行政指導解釋為：“不是行政機關就某個行政領域內的事項，作為執行和適用法令而對特定的個人、法人、團體進行強權的命令和強制，也不是行政機關基于法令的根據對上述相對人進行任意性指導、勸告和建議等等，而是行政機關并非基于法令的根據而就某個行政領域內的迫切希望的期待相對人按行政意圖去做的事項，以指導、勸告和建議等方式向相對人做工作，促使其自愿協力和同意去行動。”這一理解與現在一般的行政指導定義相比要窄一點。莫于川：《行政指導論綱》，重慶大學出版社1999年版，第22頁。

[3]參見都重留人著、復旦大學日本研究中心譯：《日本資本主義-以戰敗為契機的戰后經濟發展》，復旦大學出版社1995年6月版，第117頁。轉引自莫于川：《行政指導論綱》，重慶大學出版社1999年版，第73頁。

[4]如《中共中央關于經濟體制改革的決定》、《中共中央關于科學技術改革的決定》和《中共中央關于教育體制改革的決定》都具有行政指導的政策精神。現行憲法第8條第3款和第11條第2款都規定了有關行政指導的內容。

[5]如莫于川《行政指導論綱》（重慶大學出版社1999年版）、郭潤生、宋功德《論行政指導》（中國政法大學出版社1999年版）

[6]郭潤生、宋功德：《論行政指導》，中國政法大學出版社1999年版，第233頁。

[7][日]根岸哲提交給1990年10月在北京召開的“法治與社會經濟發展國際學術討論會”論文，轉引自馮其江：《日本行政指導制度介評》，《行政法學研究》1997年第4期。

[8]楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第556頁。

[9]崔卓蘭：《論行政指導及其法制化》，《中國法學》1997年第1期。

[10]胡建淼：《行政法學》，法律出版社1998年版，第418頁。