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摘要

關鍵詞：老年人權益保障法淺析

根據當前我國老年人權益保障的立法實施情況，筆者試圖從立法和實踐兩個方面細化老年人權益保護存在的問題和改革措施，，從而為整個老年人權益保護體系的構建提供建議。

《中華人民共和國老年人權益保障法》，是我國為保護老年人權益專門制定的一部法律，該法的實行，為我國億萬老年人權益的保護起到了巨大的作用，也是我國社會發展的巨大進步。但不可否認，由于十年來我國經濟社會發生了巨大變革，《老年人權益保障法》卻沒有及時作出修改，也沒有制定配套的行政法規，使得老年人權益保障工作與現實社會嚴重脫節。該法出臺后，也沒有明確該部法律在老年人法律體系當中的地位，以及與其他法律、法規當中有關保護老年人權益的規定的關系問題，加上指導性條款太多，其可操作性低，立法不夠完善具體，內容不全，立法明顯滯后的問題日逐突出，主要表現在:（一）保護老年人權益立法的指導思想和基本原則不夠明確，使得立法目標難以實現。（二）《老年人權益保障法》的核心地位不夠明確，使得老年人權益保護得不到落實。（三）老年人法律保護的強制性條款和指導性條款劃分不夠明確，使得對不按照法律規定執行的行為約束和懲戒力度不足。

因此，筆者針對當前的立法情況和通過該法實施過程中表現出來的問題重點作以下闡述：“強化立法過程中對老年人權益的法律保障”（一）充分貫徹"政府主導，社會參與，全民關懷"的精神，體現社會主義制度的優越性。（二）立法中要明確政府對老年人權益保護的責任。（三）要強調對老年人的精神贍養，尊重被贍養人的人格和意愿，對被贍養人在感情、心理等方面給予關心和幫助。

建議：（一）將“不分年齡人人共享改革發展成果”寫入法律。（二）將不分性別，年滿65歲為老年人的內容寫入老年人權益保障法和勞動法。（三）確立公民有終身受教育的權利和健康就業的權利，修改教育法和勞動法。（四）建立老年人才登記、開發、使用和管理制度，大力發掘老年人才資源。（五）制定有關法律，建立農村老年人協會，以促進農村老年人的權益保護。（六）制訂和完善與老年法相配套的實施細則或實施辦法。

1996年8月26日全國人大常委會第二十一次會議通過并于10月1日實施的《中華人民共和國老年人權益保障法》（以下簡稱《老年人權益保障法》），是我國歷史上第一部專門保護老年人權益的法律，是我國保護公民特殊群體權益的又一部重要法律。《老年人權益保障法》的制定和頒布實施，初步形成我國對特定人群權益保障的法律體系，標志著我國老年人權益保障工作從此走上法制化的軌道。該法在當時既適應了中國人口老齡化發展和老年人權益保障的客觀要求外，更重要的是法律規定的內容符合中國的實際，體現了中國的國情，保持了中國的傳統，反映了老年人的心愿，是一部有中國特色的保護老年人合法權益的法律。《老年人權益保障法》主要有四個特點：即堅持以家庭養老為主；提倡老年人積極養老；強調家庭養老和社會保障相結合；為老年人提供必要的法律援助。但隨著我國改革開放的不斷深入和市場經濟體制的建立，該法與現實情況越來越不適應的情況也愈發突出，本文試圖從立法和實踐兩個角度細化老年人權益保護存在的問題，從而為整個老年人權益保護體系的構建提供建議，以盡綿薄之力。

一、現行《老年人權益保障法》立法層面的得與失

現行《老年人權益保障法》是我國歷史上第一部專門保護老年人權益的法律，該部法律的制定和頒布實施，初步形成我國對特定人群權益保障的法律體系，標志著我國老年人權益保障工作從此走上法制化的軌道。法律規定的內容符合中國的實際，體現了中國的國情，保持了中國的傳統，反映了老年人的心愿，是一部有中國特色的保護老年人合法權益的法律。該法實施10年來，為我國確立依法養老，建設法制社會，增進公民的法律意識起到了巨大的促進作用，使我國億萬老年人的權益保障受到了法律的有效保護，促進了社會穩定和健康和諧發展。

但是，由于《老年人權益保障法》于1996年出臺，當時時間倉促,理論準備不足,調查研究不夠,致使法律本身存在許多不足,包括立法技術的不足和實質內容的不足，主要體現在：

（一）立法的指導思想和基本原則不夠明確，使立法目標難以實現。

“立法的指導思想和基本原則，構成一定立法的內在精神品格的主體框架。其本質與立法的本質是一致的”[1]。法的制定又是為實現社會公共福利，即“必須以整個社會的福利為其真正的目標”[2]，這是法必須遵循的原則、追求的終極目標。《老年人權益保障法》的頒布實施，無疑是社會主義民主法制建設的一大進步，可從當時的立法目的來看，并沒有像《人口與計劃生育法》那樣把老年人口與經濟、社會、資源、環境的協調發展或可持續發展作為當時的立法指導思想，也沒有很好地貫徹“傾斜立法，保護弱者”的傾斜保護資源。正是由于立法指導思想和基本原則的偏差，導致整部法律的內容設置不盡科學，許多條款無法執行，立法目標難以實現。

（二）《老年人權益保障法》的核心地位不夠明確，使得老年人權益保護得不到落實。

《老年人權益保障法》在中國法律體系的地位沒有上升到一定高度，這是在我國全面進入人口老齡化的今天，老年人法律制度受到人們普遍重視后所提出的一個新問題。老年人作為社會群體的一部分，具有雙重身份。他們既是公民，又是老年人，因此對其權益的保護，既有普遍性，也有特殊性。首先，老年人作為社會成員，作為普通公民，其合法權益必須得到法律保護。我國憲法、民事法律、刑事法律等部門法律中對公民權益的保護，均包括對老年人合法權益的保護。其次，老年人作為社會成員中的特殊群體，可以說是弱勢群體，法律對其合法權益的保障必須要有特殊的規定，盡管在憲法、民事法律、刑事法律等一些部門法律中，規定了一些對老年人合法權益予以特殊保護的條款，但過于籠統，缺乏針對性和可操作性。基于上述情況，在規范和界定老年人保護法的時候，應當將老年人權益保護法界定為我國現行法律對老年人的特殊保護法律，使之既具有普遍性的權益保護，又具有特殊性的權益保護，只有這樣，老年人的合法權益才能真正得到保障。

（三）老年人法律保護的強制性條款和指導性條款劃分不夠明確，使得對不按照法律規定執行的行為約束和懲戒力度不足

老年人合法權益的保護不僅是個法律問題，同時也有道德因素，要堅持“法治”與“德治”相結合，因為“道德規范與法律規范關于權利義務相統一的精神是一致的。道德規范是法律規范的基礎，而法律規范又反過來強化和維護道德規范，在一定意義上可以說，德為法之魂，法為德之體”[3]。在實際立法中，有些道德規范直接被賦予法律效力。如《山東省老年人權益保障條例》第十條第二款規定:“贍養人應當履行對老年人經濟供養、疾病醫護、精神慰藉的義務，保護老年人的生活水平高于家庭其他成員的平均生活水平。”第四款又規定:“贍養人不得強行將有配偶的老年人分開贍養。”從法律規定來看，該條款屬于強制性規范。但是，對于違反該條款的行為的懲戒卻沒有一個明確的界限尺度，特別是對不履行生活照料和精神慰藉的義務行為，很難用法律予以懲戒。因此，要加大懲戒力度的條款，減少指導性條款，把權利義務關系統一起來。

二、《老年人權益保障法》在社會中的實施狀況及暴露的問題

該部法律的實施，對于老年人合法權益的保障確實發揮了重要作用。對各地根據本地情況制訂有關保障老年人權益的具本辦法提供了法律依據，也為老年人維權和處理老年人權益受侵害的事件提供了法律保障，使我國數億老年人的權益得到了一定的保護。但是，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，經濟生活和社會生活領域發生了很多重大變化，《老年人權益保障法》在實施過程中也暴露出一些問題：

（一）對老年人的特有權利法律規定不明確，導致落實難。除了同一般人所共有的權利外，老年人還有其自身的特有權利。那就是“老有所養、老有所醫、老有所為、老有所學、老有所樂、老有所教”。對于老年人來說，正是這些權益需要法律作出切實的、明確的保障，當執法者不按法律做，老年人就有依據向司法部門起訴，司法部門也可依法判決；對執法者而言，也是衡量他是否依法行政的試金石。在當今倡導依法治國的時代，對模棱兩可、可有可無的法律應當進行修改。

（二）對《老年人權益保障法》的宣傳廣度和深度不夠。一是對宣傳貫徹該法的長期性、艱巨性認識不足,雖然采取了一些形式的宣傳,但真正受到教育的主要是有關領導、老年人和老齡工作干部,而沒有廣泛地向敬老養老的主體--中青年人進行宣傳。二是宣傳不夠深入,有的地區和單位行動遲緩,邊遠地區和許多單位還有死角,在許多部門和單位的干部群眾中,對其主要條文內容不甚了解。三是對在宣傳貫徹該法中反映出來的一些問題,尚未進一步研究解決。

（三）老年人自我保護的法律意識不強，導致一些情況不能及時處理。一是法制觀念淡薄,觀念陳舊。有的不知道自己享有哪些合法權益,更不懂得如何去維護自己的權益。二是當合法權益受到侵害時,多數不愿意訴諸法律,怕家丑外揚而忍氣吞聲。

（四）遺棄、虐待老人的違法行為時有發生，法律保護不到位。有贍養義務的子女相互攀比,推諉、拒養老人的事件屢見不鮮,有的老人有病得不到及時治療等問題也大量存在。同時,各級組織在抓老年人維護合法權益工作方面又缺乏具體措施和工作力度,有許多問題沒有得到真正解決。

（五）老年服務體系不夠健全。政府在老年人權益保護方面，存在“說得多、做得少”、“唱功好、做功差”的現象，使得老齡事業的發展明顯滯后于老年群體的需要,與快速增長的老年人口很不相適應,致使老年人在繼續受教育、生活服務、文化娛樂體育活動、疾病護理與康復等方面的權利沒有完全落到實處。

（六）有關部門配合不夠,沒有形成合力,致使有的老年人合法權益受到侵害后投訴無門。現實生活中,有的部門和單位把侵犯老年人合法權益,虐待、遺棄老年人,看成是一般家庭糾紛,不予處理或從輕處理,甚至對侵犯老年人合法權益的申訴、控告和檢舉,不及時受理,采取推諉、拖延。一些虧損企業老年職工生活保障問題難以徹底解決。這些問題不同程度的存在,不僅影響了老年人的身心健康,而且必將影響社會穩定的穩定和團結。

三、修改《老年人權益保障法》時應注重的問題

《老年人權益保障法》是依據憲法而制定的，是憲法的繼續與延伸，同時它又是特別法中維護老年人權益的專門法律，可以說“是維護老年人合法權益的小憲法，是推動老年人工作和老年事業發展的尚方寶劍”[4]。因此，依筆者之見，《老年人權益保障法》的立法完善過程中應注重以下幾個方面的問題：

（一）充分貫徹“政府主導，社會參與，全民關懷”的精神，體現社會主義的優越性。現行老年法的分則部分，體現的以家庭養老為主，社會保障為輔的精神是當時的社會現實，但從現時代的實際出發，一般的孝道難以用法律強制力來保證，而應作為一種高尚的道德規范存在于人民中間。

（二）立法中要明確政府對老年人權益保護的責任。各級政府要逐步改善保障老年人生活、健康以及參與社會發展的條件，編制立足長遠的規劃，保證足夠資金的投入，這些都要以責任的形式在立法中予以體現。沒有義務，沒有法律責任，法律就如同虛設。只有當法律作出明確的規定，在老年人的權益得不到保障時，可以據法向司法機關起訴，司法機關也能做到有法可依。

（三）要強調對老年人的精神贍養義務，尊重被贍養人的人格和意愿，對被贍養人在感情、心理等方面給予關心和幫助，使被贍養人感受到人間的溫暖家庭特有的天倫之樂。

四、立法建議

（一）將“不分年齡人人共享改革發展成果”寫入法律。

1995年第50屆聯合國大會上，聯合國秘書長在報告中提出要“建立不分年齡人人共享的社會”[5]，并將其確定為1999年國際老年人年的主題，使老年人“共享社會發展成果”這一倡議立即得到世界各國的積極反映和普遍關注。我國于1996年制定《老年人權益保障法》時在第四條第一款中明確規定:“老年人有從國家和社會獲得物質幫助的權利，有享受社會發展成果的權利。”這是我國以法律的形式對聯合國關于“建立不分年齡人人共享的社會”倡議的積極快速反映。我國立法將“不分年齡共享的社會”內容概括為“社會發展成果享受權”，這是法制建設中的創新，有積極意義。社會發展成果享受權是一項人權，它的內容十分廣泛。這一項權利的提出，其目的在于消除年齡歧視，調整代際關系，保護老年人權益。同時它也是憲法第四十五條關于老年人有“從國家和社會獲得物質幫助權”有著更為廣泛和豐富的內涵。“社會發展成果享受權”只在我國老年法中提出來了，今后還將制訂許多法律文件來落實和具體化這一權利，單純依據老年人權益保護法其權威性是不夠的，必須在國家的根本大法--憲法中有明確規定。因此建議在我國憲法第四十五條中將老年人單獨作為一個社會群體，與“疾病或者喪失勞動能力”的公民分開，放在第四十五條第一款，具體寫上“中華人民共和國公民都享受社會改革和發展成果的權利，有從國家和社會獲得物質幫助的權利”。

（二）關于將不分性別，年滿65歲為老年人的內容寫入老年人權益保障法和勞動法。

我國《老年人權益保障法》第二條規定:“本法所稱老年人是指60周歲以上的公民。”《國家公務員暫行條例》規定:公務員男年滿60周歲，女年滿55周歲，應當退休，企業職工退休一般也按照這一標準辦理。我國第五次人口普查統計口徑有所改變，將人口年齡分為三個階段:0-14歲，15-64歲(稱勞動年齡人1-7),65歲以上(同時又有60歲以上的統計數字)。“隨著社會的進步和人類生命質量的提高，劃分老年人年齡標準提高是一種正常現象，目前一些發達國家已經將老年標準規定為65周歲，如美國、加拿大、德國、芬蘭等早己將男女退休年齡規定為65周歲”。我國當前在處理人口老齡化問題和干部職工年老退休問題時，出于就業的壓力，有一個片面的認識，一些人認為到了一定年齡退休或提前退休，可以騰出編制、崗位、指標安排青年人上崗就業，但是這樣做的結果并沒有減輕就業壓力，相反的增了養老保險基金的積累，加大了養老保險基金的支出，同時使退下來但未喪失勞動能力的人“閑置”，造成了人力資源的浪費，得不償失。為此建議修改《老年人權益保障法》，將老年人規定為“年滿65周歲的公民”，修改《國家公務員暫行條例》和《企業職工退休條例》，將男女退休年齡都規定為65周歲。

（三）確立公民有終身受教育的權利和健康就業的權利，修改教育法和勞動法。

“教育是老年人與現代社會融合為一體的先決條件”。在老年人的生命和生活質量內容中，接受教育、享受國家教育資源和在身體健康許可的條件下，參與社會勞動就業的權利保障很重要。第五屆全球老年大會上提出了“發展終生教育”的問題。隨著電子技術的迅速發展，一些發展中國家的老年人受客觀條件及主觀因素的影響，在被進一步邊緣化和遠離社會趨勢，因此要發展老年教育，使老年人也能掌握新知識、新技術，通過網絡溶入社會。我國的教育法規定:國家鼓勵和發展包括成人教育下的終身教育，并為公民接受終身教育創造條件。今年高教招生取消年齡限制，更是對終身教育的突破和創新。教育與就業是人生鏈條上相互緊扣的兩個環節，有終身教育就應該有終身就業。但是人到老年，其就業應當受年齡和健康限制。首先人到老年應當退休，不進入就業人口統計對象之列;其次老年人在健康條件許可，社會需要的情況下，應該允許其參與社會勞動，不能歧視，并給予法律制度上的保障。為此，建議修改教育法，將終身教育與成人教育并列，健全老年教育機構，擴充老年人教育的內容。建議修改勞動法和公務員、職工退休條件，建立老年人退休后健康登記制度，保障老年人退休從事勞動或其他社會活動的正當權益。

（四）建立老年人才登記、開發、使用和管理制度，大力發掘老年人才資源。

在我國老年人口中，蘊藏著一大批人才資源。離退休的公務員、教員、企事業單位的管理人員、科技人員、有一技之長專門人才，構成了一個龐大的人才群體，有人估計，我國離退休人才己占我國人口總量的30%，在這一人才群體中，除少數體弱多病者外，能發揮作用的無法繼續發揮，能夠作的貢獻也因離開了崗位無從作出，實在是人才資源的極大浪費。于是現實生活中，出現了這樣的一種現象:一方面是廣大中青年在職工人員任務多，超負荷，各方面人才短缺;另一方面是離退休人員閑置，這一現象必須切實解決。除前述確立終身教育制度外，對老年人才資源也應當引起重視。對此，建議國家和地方通過立法，明確規定在人才市場上專門設立老年人才市場，制訂老年人登記、開發、使用和管理辦法，建立老齡勞動力的人事檔案和老齡勞動力的需求網絡[6]，定期老年人才供求信息，以滿足老年人才發揮余熱的愿望。

（五）制定有關法律，建立農村老年人協會。

第五次全國人口普查，全國60歲以上老人為1.3億，占全國總人口的13.3%，在這1.3億老年人中，約有70%在農村，達9000多萬人，這是我國老年工作的重點。但是我國長期兩元社會結構的存在和影響，各地區經濟發展不平衡，農村老年人的養老還停留在家庭養老模式階段，少部分孤獨病殘老人，則依靠鄉村集體經濟組織、國家民政部門提供一定的補助和救濟，至于農村退休問題、醫療保障問題、文化娛樂問題，遠遠沒有解決。但是隨著社會的發展和進步，農村養老保障以及提高農村老年人的生命質量和生活質量，必須得到解決，它既是我國老齡工作的重要方面，也是農村工作的內容之一，農村老齡工作做好了，有利于農村社會穩定，促進農村經濟發展。農村老齡工作千頭萬緒，情況復雜，不能搞一刀切，要因地制宜，但對此事可以統一規范、組織實施，即在農村建立老年人協會。

(六)盡快根據《老年人權益保障法》制定相應的實施原則或實施辦法，使《老年人權益保障法》中的一些原則條款具體化，做到有法可依，有章可循。

綜上所述，我們一方面應該認識到，老年人是過去的勞動者，曾經為國家建設和社會發展、民族進步以及家庭生活做出過或多或少的貢獻，為今天和未來的發展奠定了基礎；另一方面也要看到，人口老齡化現象帶來了一系列的社會問題。因此，在建設社會主義和諧社會的過程當中，我們要加大保護老年人權益的力度，堅持科學發展觀，以“協調發展”、“以人為本”的基本精神來透視并不斷完善《老年人權益保障法》，最大限度的保護老年人的權益。

參考書目：

[1]周旺生:《立法論》，北京大學出版社，1994年8月第1版，第24頁.

[2]阿奎那:《阿奎那政治著作選》，商務印書館，1982年版，第105頁.

[3]周旺生:《立法研究》第一卷，法律出版社，2000年版，第65頁.

[4]董保華:《社會法原論》，中國大學出版社.2001年4月第]版，第143頁.

[5]吳玉麟主編:《山東省可持續發展戰略研究》，山東人民出版社，2000年12月第1版，第36頁.

[6]吳玉麟主編:《山東省可持續發展戰略研究》，山東人民出版社，2000年12月第1版，第38頁.