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一、關于行政法法官獨立化的爭議

（一）設立行政法院的建議

早在1929年，參議員諾里斯就提出過一個法案，主張設立一個美國行政法院，受理行政訴訟案件。上世紀30年代，美國律師協會曾經提倡設立行政法院。1955年，第二次胡佛委員會建議設立美國行政法院，行使聯邦貿易委員會和國家勞動關系委員會的行政裁決權，而這兩個委員會只保留非司法性職權。1971年，總統的行政組織顧問委員會也建議設立行政法院。某些獨立管制機構的負責人，根據其工作經驗也曾建議設立行政法院，如1960年路易斯·J·赫克托在辭去民航委員會委員職務時，向總統建議重新分配民航委員會的工作，將一部分交給行政機關，其他部分交給行政法院。1970年聯邦貿易委員會的委員和1982年聯邦證券委員會的委員，都有過類似的建議。[2]

1963年聯邦通訊委員會主席牛頓·邁諾先生離任時也曾致信總統，他的建議具有代表性。[3]他說：“我的建議并不涉及具體的細節，而是推動實現管理職能和聽證職能的分離，希望越來越多的意見支持這一原則，并能對這一原則進行認真嚴肅的研究。我不太相信這樣的事情，（行政機關）星期一和星期二是優秀的法官，星期三和星期四是優秀的立法者，到了星期五就能變成優秀的管理者”。他建議聯邦通訊委員會（可能的話，還應該包括其他的聯邦行政機關）的裁決職能應當轉移到一個獨立的行政法院去。他認為把由聯邦通訊委員會行使的聽證職能轉移到一個新的行政法院，比如正像稅務法庭，這將有幾大優點：（1）可以將追訴職能與裁決職能清晰地分開；（2）大大改進裁決程序本身，有利于裁決者做出正確裁決；（3）通過適用行政機關的政策，形成富有意義的先例。

所有將行政法法官徹底獨立、設立行政法院的建議，在聯邦都未能實現。這主要緣于英美法系傳統，普通法院享有崇高威信，不太傾向于分割普通法院的管轄權；加上英國著名法學家戴西（A.V.Dicey）對行政法院的抨擊，在英美法系國家發生廣泛的影響，所以一般不贊成設立行政法院。[4]

（二）建立行政法法官統一體或者集中使用制度的建議

1992年社會保障署的行政法法官西蒙尼的意見具有代表性，他倡議聯邦立法建立行政法法官統一體（AIJsCorps），即聯邦行政法法官集中使用制度。[5]他認為這一制度有兩大優點：（1）使行政法法官脫離其工作的機關，不再受行政機關的監督，有利于增強行政法法官的地位，消除公眾對行政法法官受行政機關控制的擔心。（2）更有效率。在目前的制度下，有些行政機關的行政法法官案件負擔過重、工作量過大，而其他行政機關的行政法法官卻不怎么忙。統一的行政法法官聯合會的建立，將使得行政法法官的工作負擔更加一致。針對人們抨擊行政法法官集中使用制度將破壞專業性的說法，他認為：“作一個通才的法官而不是一個專業領域的專家的重要意義，遠遠超出在某一個狹窄領域內專家的地位。法官就是’法官’，聯邦和州的法官都是通才型（generalist）法官。聯邦法官或者州法官可以裁決所有類型的案件（一些特殊領域除外，如核管理委員會或者聯邦能源管理委員會），那么，任何經過美國人事管理局嚴格考試被任命的行政法法官就有能力并能勝任聯邦行政程序內的任何案件，無論是關于勞動關系、移民、社保、證券交易還是海防案件，都是沒有問題的”。[6]

（三）反對意見

在主張把行政法法官徹底獨立出來，或至少集中使用行政法法官的建議的另一端，始終存在反對聲。1941年負責對行政程序展開廣泛調查的司法部長行政程序委員會就拒絕關于設立行政法法官集中使用制度的方案，認為這與行政法法官的專業性相沖突，這一意見在國會審議APA草案時候被采納。

1992年美國行政會議認為，建立聯邦行政法法官統一體的建議其實正是在選擇，是維持原有的行政法模式，還是推行新模式，使得行政裁決完全不同于司法裁決？[7]行政會議認為，國會最初將某些類型的爭議案件交給行政機關而不是法院，是為了達成以下目標：（1）利用專家特長；（2）為某些類型的爭議提供不那么正式、不那么昂貴的解決方式；（3）爭議的裁決更加具有內部一致性；（4）行政機關可以控制行政裁決中的政策因素。如果實施行政法法官集中使用制度，將拋棄上述有利于行政裁決制度的每個目標，與法院的功能產生重復。美國行政會議認為，長期以來，行政裁決的成本已經越來越接近司法裁決的成本，把所有的行政法法官（可能還有主持非正式聽證的行政法官和其他聽證官）轉變為通才型法官，會造成行政裁決的專家流失，成本增加，效率降低。[8]

二、行政法法官集中使用制度的地方實踐

各州的行政裁決程序基本上照搬聯邦模式，也都是行政機關聘請自己的行政法法官，同時保留做出最終裁決的權力。各州法律關于聽證官員的規定不太一樣。[9]過去大部分州中，聽證官員的獨立地位不如聯邦的行政法法官。近年來，由于受聯邦行政法法官制度的影響，各州都掀起聽證官員司法化、獨立化的運動，進度不一，有的州，聽證官員的獨立地位甚至超過聯邦行政法法官。

（一）概況

加利福尼亞最早試驗了行政法法官集中使用制度，1946年就建立了集中使用的聽證官員制（centralpanelofhearingofficers），適用于一部分行政機關。1961年修改州《行政程序法》時，把這個制度推廣適用于根據州《行政程序法》規定需要舉行聽證的全部州行政機關。[10]目前管轄涉及150個州行政機關和800個地方行政機關的聽證事宜。除了用審判式裁決方式解決糾紛外，還設有調解機構，以及專門針對公共行政機關勞動合同的仲裁部。[11]

上世紀70年代后，加州經驗為阿拉斯加、科羅拉多、佛羅里達、馬薩諸塞、明尼蘇達、新澤西、田納西、華盛頓等8個州所仿效。1981年修正的《州示范行政程序法》贊成采取行政法法官集中使用制，在第4節第202條和第301條中專門規定了設立行政聽證辦公室，供各州制定《行政程序法》時參考。

現在全美共有26個州、2個市和哥倫比亞特區適用行政法法官集中使用制度，已經超過州級政府的一半建立了獨立的行政聽證辦公室（CentralPanel），絕大多數稱為集中聽證局（CentralHearingAgency）或者行政聽證辦公室（OfficeofAdministrativeHearings）。南卡羅萊納州步伐更快一些，直接命名為“行政法院”（AdministrativeLawCourt），隸屬于州政府。

（二）行政法法官集中使用制的特點

1．行政法法官和其所在的聽證機關完全獨立。在州政府內部設立一個統一的行政聽證辦公室，全部行政法法官由該辦公室任命和管理，任期固定。聽證官員不是所在機關的職員。行政聽證辦公室的行政法法官，不只為一個機關服務，而是根據聽證辦公室的指派，可以為不同的機關服務。[12]行政法法官和其所在的機關完全獨立，其獨立地位超過聯邦的行政法法官。該辦公室一般設有一名首席行政法法官負責行政管理。

2．實行集中使用制度的大多數州都是將一部分行政裁決案件交給聽證辦公室或者行政法法官辦公室，[13]少數州是將絕大部分甚至全部行政聽證案件交由聽證辦公室。[14]

3．行政法法官一般必須具有律師資格和從業經驗。[15]有些州還青睞具有行政經驗的候選人。不少州的行政法法官會著法官袍主持開庭，聽證舉行地點也很類似簡易法庭，并且有書記員。

4．整個審理過程類似法庭，包括口頭陳述、證人出庭、交叉訊問、言辭辯論和總結陳詞等等，并且所有開庭情況記錄在案。但是，程序比法院相對簡單，行政法法官的角色更為積極，會提出問題并在交叉訊問時對當事人予以協助。

5．行政法法官作出裁決建議，最后以行政機關的名義作出最后裁決。實踐中，行政機關接受行政法法官裁決建議的情況為大多數。個別州規定某些案件行政法法官的裁決是最終裁決。

6．行政機關或當事人不服行政法法官的決定，一般可以上訴于該行政機關的負責人，最后還要接受法院的司法審查。

（三）成功經驗

州行政聽證辦公室以及行政法庭的建立，是美國現代行政法發展的最新進展，被認為是新時代行政法的特點?！靶姓ǚü偌惺褂弥贫茸陨淼陌l展就證明了其存在和發展的合理性，沒有哪個采用集中使用制度的州退回到原來的模式·····一旦建立統一的行政法法官辦公室，其實踐就會證明其效果甚佳、廣受歡迎”。[16]

俄勒岡州的情況充分印證了這一點。2000年1月1日起俄勒岡州試驗行政法法官集中使用制度，規定到2005年6月結束。2002年聯合立法監督委員會對辦公室的運作進行了調研，承認在短時間內對這一制度的有效性進行評估是有困難的，但是，起碼從表面上看裁決的公正性得到提高，行政工作人員為聽證做了更充分的準備，辦公室的表現出乎意料?；谶@份報告，立法廢止了2005年6月試驗終結的條款，將其重新命名為“行政聽證辦公室”，裁決者的頭銜正式更名為“行政法法官”，并且任期4年，非有正當理由不得免職。[17]

綜合來看，行政法法官集中使用制度在各州成功經驗體現在以下方面：

首先是行政效率的提高，既包括行政經費的減少，也包括個案處理的時間縮短。在行政聽證官散落于各行政機關的情況下，由于辦案量有漲有落，聽證官的利用沒有最大化，將所有的行政聽證官集中在統一機構，行政機關不用經常雇用大量行政法法官，可以節省辦公經費。不少州的行政聽證辦公室在全州設有若干分部，方便當事人訴訟，也節省了當事人的花銷。

其次，更為重要的是，行政法法官獨立于行政機關，提高了行政聽證的司法化程度，增強了聽證的公正性，對公平、及時解決糾紛無疑具有重要意義。特別是在州的層面，行政機關數量龐大，任務瑣碎繁多，產生的糾紛數量很多，通過獨立的行政法法官辦公室能提升政府服務形象，更好地溝通官民關系，對實現“良政”起到積極作用。

再次，很多州行政聽證辦公室或者統一辦公室的管轄案件在逐步增加。不僅立法將更多爭議問題和更多行政機關的聽證案件交給聽證辦公室，法院也支持將更多案件交給聽證辦公室；[18]更為重要的是，很多州的行政機關同聽證辦公室簽訂協議，自愿把案件交給聽證辦公室來處理。

復次，不少州的行政聽證辦公室或者統一辦公室的受案范圍在擴充，發揮作用越來越大。如南卡洛萊納州的行政法法官不僅主持行政裁決中的聽證，對行政糾紛有裁決管轄權，而且還主持州政府部門制定法規中的公開聽證程序。2005年北加利福尼亞和密歇根兩州的聽證辦公室還取得了對法規的審查權。[19]

最后，各州行政聽證辦公室積極推動行政法法官的培訓和專業化訓練，對帶動各州沒有合并到統一辦公室的其他行政機關的行政法法官和非行政法法官的職業化、專業化起到很好的推動作用。

三、地方行政法法官集中使用制度的前景

行政法法官集中使用制度在州層面向前推進，甚至超出預想。在過去十年里，行政法法官的權力在不斷增加中。如北卡羅萊納州和俄勒岡州的行政程序法規定行政機關可以審查行政法法官的裁決，但是很難改變或者修改行政法法官的裁決。華盛頓州社會和健康服務部決定接受行政法法官在特定福利案件中的裁決為最終裁決，而不需要經過該部上訴委員會的上訴審查。路易斯安那州和南卡羅萊納州則以立法確立了行政法法官的最終裁決權，行政法法官的裁決同法院法官的判決的地位類似，對其不服，向州法院提起上訴，行政法庭的行政法法官相當于行政訴訟的一審。南卡羅萊納州是惟一試圖完全采用行政法法官最終裁決的州，其實該州的行政法法官集中使用辦公室已經更名為“南卡羅萊納州行政法院”，是屬于州行政體系的法院。行政法院超過75％的案件由行政法法官作出最終裁決。[20]

雖然有反對行政法法官集中使用制度和行政法法官最終裁決權的意見，而且近年來行政法法官集中統一制度擴張的速度有所放慢，已經實行行政法法官統一辦公室的州在對實踐中產生的問題進行研究、調整和改進，其他州正在觀望，但是，州層面實行行政法法官集中使用制度看起來是大勢所趨，行政法法官的獨立化進程不會停止。

四、聯邦行政法法官集中使用制度的前景

在聯邦層面，聯邦政府已考慮多年，希望也采用中央人事機構的方法，把散落在各個行政機關的行政法法官集中起來，但行政機關對此持抵觸態度，學術界也有反對的聲音。行政部長委員會拒絕了建立行政法法官群體在不同的行政機關之間可以進行交換的提議，其報告認為：“行政法法官群體的概念建立在這樣一種假設上，即行政法法官的工作很類似，一個行政法法官很容易跨越不同機關的界限取代其他行政法法官。但是，今天絕大多數聯邦行政裁決案件都是福利案件，而且都發生在社會保障署。如果現在采用這種方式，結果是社會保障署的行政法法官與所任職的行政機關就更加隔絕了，看起來這不是什么正確方向?，F在社會保障署的一些行政法法官已經過分利用其獨立裁決權，所以問題是怎么能加強行政機關對政策問題的控制，而又不削弱行政法法官客觀進行事實認定的能力”。[21]

的確，經濟管制領域的行政法法官，比如聯邦能源管制委員會和聯邦貿易委員會，他們的工作看起來和社會保障署的行政法法官的工作大不相同。但是，事實上，在聯邦層面一些部門的行政法法官其實完全符合集中使用制度的特點，比如健康和人類服務部設有行政法法官協會，社會保障署有數量龐大的行政法法官群體，他們處理的案件的類型和工作方式和其他行政機關有很大的差別。國會也創設了兩個完全屬于裁決性質的機構，即1970年的職業安全和健康審查委員會和1975年的聯邦煤礦安全審查委員會。正因如此，在聯邦層面，即使不將所有的行政法法官集中到一起，設立單獨的殘疾或者社會福利上訴法庭也不是不可行的，其他的福利裁決領域，比如退伍軍人福利、退休福利等也都可以嘗試這么做，而把在經濟管制領域工作的數量相對較少的行政法法官成立另外的統一辦公室。1989年參議員赫夫林就曾提出一份“行政法法官聯合體法案”，建議在聯邦層面按照專業領域建立八個分部，集中行政法法官來負責聯邦行政裁決案件。[22]

行政法法官集中使用制度，盡管面臨阻力，但是前景光明，正如邁克爾·艾斯默（MichaelAsimow）教授所言，從各州發起的行政法法官集中使用制度，“正在聚集動力，正像二十年前《信息自由法》或者《陽光法案》一樣。這個進程在繼續，未來二十年，絕大多數州會采用這一制度。最終，聯邦政府也將不得不加人這個行列”。[23]

注釋：

[1]FederalTradeCommissionv.RuberoidCo.，343U.S.470，487（1952）（Jackson，J.，dissenting）.

[2]參見王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第441頁。

[3]NewtonMinow，LettertoPresidentKenned，15Admin.L.Rev.146（1963）．轉引自MichaelAsimow，ArthurEarlBonfield，RonaldM.Levin，StateandFederalAdministrativeLaw，WestGroup（1998），pp.160-161.

[4]參見王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第441頁。

[5]參見JosephJ.Simeone，TheFunction，Flexibility，andFutureofUnitedStatesJudgesoftheExecutiveDepartment，44Admin.L.Rev.159（1992）。

[6]MichaelAsimow，ArthurEarlBonfield，RonaldM.Levin，StateandFederalAdministrativeLaw，WestGroup（1998），pp.158-159.

[7]AdministrativeConferenceoftheUnitedStates169-72（1992）PaulVerkuil，ET.AL.SeeMichaelAsimow，ArthurEarlBonfield，RonaldM.Levin，StateandFederalAdministrativeLaw，WestGroup（1998），pp.159-160.

[8]PaulVerkuil;er.AL.TheFederalAdministrativeJudiciary，AdministrativeConferenceoftheUnitedStates（1992）.pp.168-169.SeeMichaelAsimow，ArthurEarlBonfield，RonaldM.Levin，StateandFederalAdministrativeLaw，WestGroup（1998），p.161.

[9]參見王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第452、453頁。

[10]參見NormanAbram:Administrativelawjudgesystem:theCaliforniaview，29AdministrativeLawReview，489，490（1977）。

[11]www.oah.dgs.ca.gov/default.htm.

[12]如紐約市1979年建立行政審判和聽證辦公室。案件種類增多，負責行政許可、管制和執行的行政機關的聽證案件。2005年，受理了33個行政機關的2168件聽證案件。2006年受理了38個行政機關和州公用事業單位的2007件聽證案件。案件分為7大類，包括人事爭議、機動車沒收、許可、管制、不動產和土地使用、合同和歧視案件，其中行政機關的人事爭議案件所占比例最大。www.nyc.gov/hatml/oath/description.html.俄勒岡州2000年建立行政聽證辦公室，解決涉及80多個行政機關的行政糾紛，包括失業保險、機動車許可、社會服務（醫療、食物券等）、林業、環境質量、農業、兒童撫育等多種案件，2003年行政聽證辦公室處理4萬多件案件，占到整個俄勒岡州行政爭議案件的90％以上。www.oregon.gov/OAH/The_OAH2.shtmla

[13]如華盛頓州1981年建立行政聽證辦公室。在8個地區設有分部，管轄涉及26個行政機關的行政案件，2006年辦案量達到5.6萬件。其中數量最大的案件類別是失業保險案件。www.oah.wa.gov/.

[14]如馬里蘭州：1990年建立行政聽證辦公室，對所有州行政機關的爭議案件有管轄權，任何人對州行政機關的行政決定不服可以向行政法法官提起訴訟，除非有法律特定規定的除外。www.oah.state.md.us/.

[15]紐約市行政審判和聽證辦公室（OATH）現共有12名行政法法官。盡管要求至少有5年律師經驗，但實際上行政法法官都有超過20年的法律從業經驗，大多畢業于哈佛大學、紐約大學和哥倫比亞大學等優秀的法學院，而且都有相關在私人或者公用部門任職的經歷，富有民事、刑事或者行政法律實踐經驗。

[16]JamesF.Flanagan，AnUpdateonDevelopmentsinCentralPanelsandALJFinalOrderAuthonty，IndianLawReview（2005）.

[17]參見JamesF.Flanagan，AnUpdateonDevelopmentsinCentralPanelsandALJFinalOrderAuthority，IndianLawReview（2005）。

[18]如南加利福尼亞最高法院還判決對州矯正部的監獄申訴案件的上訴也可以交給聽證辦公室審理。

[19]RaymondR.Krause，Minnesota’sOAH:30YearsofInnovationinAdministrativereview，www.oah.state.mn.us/news/Bench-BarMN-Feb06.htm.

[20]參見JamesF.Flanagan:AnUpdateonDevelopmentsinCentralPanelsandALJFinalOrderAuthority，IndianLawReview（2005）。

[21]DanielJ.Gifford:ALjs:relevanceofpastchoicestofuturedirection，AdministrativeLawReview（Winter1997）.

[22]thomas.loc.gov/cgi-bin/query/F?c101:2：．/temp/~clOll9uvsM:e7075：．

[23]MichaelAsimow，TheAdministrativeJudiciary:ALJ’sinHistoricalPerspective，19J.Nat’lAss’nAdmin.L.Judges（1999），pp.32-33.

【摘要】：行政法法官是美國行政法中頗具特色的制度，上世紀40年代，加州試驗將部分行政法法官集中合署辦公，由此掀開地方行政法法官集中使用制度的序幕。行政法法官集中使用制度的理論、地方實踐、成功經驗和推行行政法法官集中使用制度的前景，對行政法法官制度乃至美國行政法的這一新發展更深入地了解，對完善我國有關行政法律制度將會有所借鑒和幫助。

【關鍵詞】：行政法法官行政法法官集中使用行政法院