導(dǎo)語(yǔ)：新世紀(jì)行政法發(fā)展論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

受20世紀(jì)后期全球涌動(dòng)的經(jīng)濟(jì)全球化、信息化、市場(chǎng)化與民主化四大世界潮流的影響，行政法——作為主要調(diào)整政府行政行為的法律部門——發(fā)生了和還正發(fā)生著重大而深刻的變化。這些變化主要表現(xiàn)在下述五個(gè)方面，這五個(gè)方面的變化決定和預(yù)示著新世紀(jì)我國(guó)行政法發(fā)展的走向：

一、行政“疆域”的變遷：從“行政國(guó)家”（“全能政府”）到“有限政府”

在19世紀(jì)，西方國(guó)家大多實(shí)行自由放任政策，信奉“管事最少的政府是最好的政府”的理念。那個(gè)時(shí)候，“除了郵局和警察以外，一名具有守法意識(shí)的英國(guó)人幾乎可能沒(méi)有意識(shí)到政府的存在而度過(guò)他的一生”。這種說(shuō)法也許有點(diǎn)夸張，但那時(shí)國(guó)家行政職能普遍很少卻確實(shí)是事實(shí)，通常僅限于國(guó)防、外交、社會(huì)治安、稅收和郵政寥寥數(shù)項(xiàng)。而當(dāng)歷史進(jìn)入20世紀(jì)，特別是兩次世界大戰(zhàn)以后，人們?cè)诮?jīng)受了“市場(chǎng)失靈”及其導(dǎo)致的大災(zāi)難后，轉(zhuǎn)而過(guò)分地相信政府，相信行政權(quán)，認(rèn)為政府及其行政權(quán)是萬(wàn)靈的，能夠醫(yī)治“市場(chǎng)失靈”和解決人們?cè)谏鐣?huì)生活中發(fā)生的種種問(wèn)題。于是，國(guó)家行政職能大為擴(kuò)張，行政的疆域大大地突破了傳統(tǒng)的邊界，新擴(kuò)充的領(lǐng)域主要包括：（1）干預(yù)經(jīng)濟(jì)，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制；（2）調(diào)控國(guó)內(nèi)國(guó)際貿(mào)易、管理國(guó)內(nèi)國(guó)際金融；（3）舉辦社會(huì)福利和社會(huì)保險(xiǎn)；（4）管理教育、文化和醫(yī)療衛(wèi)生；（5）保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)；（6）保護(hù)、開(kāi)發(fā)和利用資源；（7）控制環(huán)境污染和改善人類生活、生態(tài)環(huán)境；（8）監(jiān)控產(chǎn)品質(zhì)量和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益；（9）管理城市規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)；（10）直接組織大型工程建設(shè)和經(jīng)營(yíng)、管理國(guó)有企業(yè)；等等。

上述國(guó)家行政職能的擴(kuò)張包括兩種情況：一種情況是適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，為保障社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步所必須，如舉辦社會(huì)福利和社會(huì)保險(xiǎn)、保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、保護(hù)資源、控制環(huán)境污染和改善生活、生態(tài)環(huán)境、監(jiān)控產(chǎn)品質(zhì)量和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益等（這些“公共物品”是否全部應(yīng)由政府提供，公民自治組織等“第三部門”能否對(duì)此有所作為仍是一個(gè)可研究的問(wèn)題）。第二種情況則是人們對(duì)于國(guó)家作用的認(rèn)識(shí)誤區(qū)所致。由于被一些表面的、暫時(shí)的現(xiàn)象所迷惑，如西方國(guó)家在上世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大危機(jī)后通過(guò)政府廣泛干預(yù)而使經(jīng)濟(jì)得以恢復(fù)并走向繁榮的事例，蘇聯(lián)建國(guó)后通過(guò)全面的政府計(jì)劃經(jīng)濟(jì)使之由農(nóng)業(yè)國(guó)迅速轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)國(guó)以及我國(guó)在50年代通過(guò)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)生活的全面領(lǐng)導(dǎo)、干預(yù)而使國(guó)民經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)、發(fā)展的事例等，許多人進(jìn)而認(rèn)為，國(guó)家和政府無(wú)所不能，從而賦予政府全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)、干預(yù)社會(huì)，甚至干預(yù)人們私生活的種種職能，使人們“從搖籃到墳?zāi)埂倍家蕾噰?guó)家和政府，國(guó)家和政府逐步演變成“行政國(guó)家”、“全能政府”。

隨著時(shí)間的推移，“行政國(guó)家”、“全能政府”的副作用越來(lái)越明顯，以致于其有完全演變成一個(gè)社會(huì)毒瘤的趨勢(shì)。這種現(xiàn)象即為行政國(guó)家的異化，亦稱“政府失靈”，其主要表現(xiàn)是：（1）對(duì)民主、自由和人權(quán)的威脅。在現(xiàn)代復(fù)雜的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)生活中，人們?yōu)榱吮Ｕ厦裰鳌⒆杂伞⑷藱?quán)，必須確立和維護(hù)相對(duì)穩(wěn)定的秩序。而要確立和維護(hù)秩序，就必須有強(qiáng)有力的行政權(quán)，行政國(guó)家正是社會(huì)對(duì)這種強(qiáng)有力的行政權(quán)的需要的產(chǎn)物。然而，行政權(quán)過(guò)于強(qiáng)大，如果沒(méi)有同樣強(qiáng)有力的控制機(jī)制，它又必然形成對(duì)民主、自由、人權(quán)的威脅：使議會(huì)徒具形式，使法院聽(tīng)命于政府，使人民對(duì)行政官員心存畏懼。（2）腐敗和濫用權(quán)力。行政權(quán)本來(lái)是人們?yōu)楂@取“公共物品”而設(shè)置的，但是當(dāng)其異化以后，它即在為公眾提供“公共物品”的幌子下，大肆為掌握和行使其權(quán)力的人提供“私人物品”。掌握和行使權(quán)力的人運(yùn)用權(quán)力為他們自己謀取金錢、財(cái)物，甚至美色（所謂“權(quán)錢交易”、“權(quán)色交易”等）。他們本來(lái)是人民的“公仆”，但卻以權(quán)力把自己塑造成“主人”，將行政相對(duì)人作為自己任意驅(qū)使的對(duì)象，他們可以對(duì)相對(duì)人亂罰款、亂攤派、亂集資、亂定規(guī)章制度、亂發(fā)號(hào)施令，相對(duì)人若不服從，他們即對(duì)之予以強(qiáng)制或制裁，甚至實(shí)施肉體和精神折磨。行政權(quán)的濫用和腐敗，有時(shí)可以達(dá)到令人發(fā)指的地步。（3）官僚主義和效率低下。在行政國(guó)家的條件下，由于“帕金森定律”的作用，行政人員增加，行政機(jī)構(gòu)膨脹。機(jī)構(gòu)之間、辦事人員之間互相推諉、互相扯皮。門難進(jìn)，事難辦，臉難看，話難聽(tīng)。（4）人、財(cái)、物資源的大量浪費(fèi)。行政權(quán)的行使必須有相應(yīng)的成本付出，這是自然的、正常的。但是當(dāng)行政國(guó)家異化現(xiàn)象出現(xiàn)以后，行政權(quán)行使的成本會(huì)成倍地增加，以至導(dǎo)致人力、財(cái)力、物力資源的大量浪費(fèi)。很多優(yōu)秀人才的精力、才華并非用于事業(yè)，而是用于處理機(jī)關(guān)之間人與人的各種復(fù)雜關(guān)系；國(guó)家財(cái)政稅收的大部分不是用于經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)，而是用于幾百上千萬(wàn)公職人員的“皇糧”開(kāi)支（所謂“吃財(cái)政飯”）。（5）人的生存能力和創(chuàng)造能力的退化。行政國(guó)家往往與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度和福利國(guó)家制度相聯(lián)系。實(shí)踐證明，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和福利國(guó)家均不利于培養(yǎng)和激勵(lì)人的競(jìng)爭(zhēng)精神和創(chuàng)新能力。在一切都有國(guó)家保障的條件下，人們會(huì)逐漸養(yǎng)成依賴，甚至懶惰的品質(zhì)，其生存能力會(huì)逐漸退化，以至經(jīng)不住人生道路上的任何風(fēng)浪打擊。在行政國(guó)家的條件下，政府可能本是好心地為國(guó)民考慮一切，提供一切，但最終反而害了國(guó)民，最后還會(huì)使國(guó)家衰敗。這是行政國(guó)家異化的另外一種表現(xiàn)。

“行政國(guó)家”、“全能政府”的產(chǎn)生，既有歷史必然的因素，又有人為的因素。人制造行政國(guó)家、全能政府，本來(lái)是為人的發(fā)展創(chuàng)造條件，但是，在其運(yùn)作過(guò)程中，它卻一步一步演變成阻礙人的發(fā)展，甚至摧殘人的魔域。人類必須走出這個(gè)魔域，否則，就不僅不能發(fā)展，而且有自我毀滅的危險(xiǎn)。自從20世紀(jì)中期以后，世界上越來(lái)越多的人開(kāi)始看到和認(rèn)識(shí)到這種危險(xiǎn)。于是許多國(guó)家開(kāi)始采取各種措施限制行政權(quán)，控制行政權(quán)，轉(zhuǎn)化行政權(quán)，限制和縮減行政的“疆域”。這樣，到20世紀(jì)后期，大多數(shù)“行政國(guó)家”陸續(xù)逐步過(guò)渡到“有限政府”。這種過(guò)渡的一般途徑是：（1）轉(zhuǎn)變和縮減政府職能，限制行政權(quán)。在“行政國(guó)家”時(shí)期，政府什么事都管，什么事都做，政府不僅進(jìn)行管理，而且從事生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，不僅宏觀調(diào)控，而且微觀干預(yù)。這樣就導(dǎo)致了行政職能和行政權(quán)的膨脹。現(xiàn)在要走出行政國(guó)家，首先要做的自然就是轉(zhuǎn)變和縮減政府職能，讓政府少管“閑事”。過(guò)去政府管的許多事情本來(lái)是政府完全沒(méi)有必要介入，沒(méi)有必要管的“閑事”（如企業(yè)的產(chǎn)、供、銷、人、財(cái)、物），這些事如果讓“看不見(jiàn)的手”去調(diào)節(jié)，會(huì)比政府管理更有效，而且可以避免腐敗和人力、物力、財(cái)力的大量耗費(fèi)。（2）規(guī)范行政行為，控制行政權(quán)。行政權(quán)必須限制、削減，但是在相當(dāng)相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)歷史時(shí)期內(nèi)不可能取消、廢除。因此，人們走出行政國(guó)家的另一個(gè)重要途徑是規(guī)范行政權(quán)的行使，控制行政權(quán)。（3）加強(qiáng)社會(huì)自治，轉(zhuǎn)化行政權(quán)。在任何社會(huì)，社會(huì)公共體都是必要的，因?yàn)槿藗冃枰搀w提供“公共物品”。但是“公共體”并不等于政府。“公共物品”除了可由政府提供外，還可由其他公共體——社會(huì)自治組織（如行業(yè)協(xié)會(huì)、公共事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體、基層群眾性自治組織等）提供。而且，非政府的社會(huì)公共體行使公共權(quán)力，即行政權(quán)力轉(zhuǎn)化為社會(huì)權(quán)力，可以避免或減少行政國(guó)家異化的許多弊端，如腐敗、濫用權(quán)力等。因?yàn)榉钦纳鐣?huì)公共體更接近公民，公民可更直接參與其運(yùn)作和更直接對(duì)之進(jìn)行監(jiān)督。

行政法的調(diào)整范圍決定于行政的“疆域”，而行政的“疆域”究竟應(yīng)有多大，這又取決于對(duì)“公共物品”的界定。另外，“公共物品”哪些只能由政府提供，哪些則可由政府以外的“第三部門”提供，這又取決于“第三部門”的成熟和行政改革、政治改革的進(jìn)程。但是，無(wú)論如何，政府職能將進(jìn)一步轉(zhuǎn)變、轉(zhuǎn)移，國(guó)家行政的“疆域”將逐步縮減，這是新世紀(jì)行政法發(fā)展的明顯走向。

二、行政權(quán)行使主體的變遷：從責(zé)任政府到參與民主

傳統(tǒng)行政法的“責(zé)任政府”，主要指國(guó)家行政權(quán)由政府行使，政府向議會(huì)和人民負(fù)責(zé)。“責(zé)任政府”并不要求人民直接參與國(guó)家行政權(quán)或其他國(guó)家權(quán)力的行使。

20世紀(jì)中期以后，“責(zé)任政府”仍是現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)之一，但是內(nèi)容有了重大的修正和補(bǔ)充。這主要表現(xiàn)在：其一，人民轉(zhuǎn)移給國(guó)家的權(quán)力（特別是國(guó)家行政權(quán)）不再只是由國(guó)家機(jī)關(guān)行使，其中一部分國(guó)家權(quán)力已通過(guò)立法將之交付介于國(guó)家與公民之間的，人們稱之為“市民社會(huì)”（CivilSociety）、“非政府組織”（NGO）、“非營(yíng)利性組織”（NPO）、“準(zhǔn)政府組織”、“社會(huì)中介組織”、“第三部門”等的社會(huì)組織行使。國(guó)家權(quán)力向社會(huì)轉(zhuǎn)移已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)一種越來(lái)越強(qiáng)勁的趨勢(shì)。其二，人民通過(guò)多種途徑和形式參與政府的行政管理，如通過(guò)座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或提交書(shū)面資料、書(shū)面意見(jiàn)，或通過(guò)書(shū)面或口頭辯論等方式參與行政立法和行政政策的制定；通過(guò)陳述、申辯、取得行政資訊和聽(tīng)證等形式參與實(shí)施各種具體行政行為，如行政給付、行政征收、行政許可、行政裁決、行政處罰等。

由于行政權(quán)力的向社會(huì)轉(zhuǎn)移和公民參與國(guó)家行政管理，行政主體已不再是國(guó)家行政機(jī)關(guān)一家了，在現(xiàn)代行政法制下，行政權(quán)實(shí)際由國(guó)家行政機(jī)關(guān)、社會(huì)和公民共同行使了，盡管國(guó)家行政機(jī)關(guān)仍是最重要的行政主體。就我國(guó)情況而言，自80年代以來(lái)，公民參與國(guó)家行政管理和國(guó)家行政權(quán)力社會(huì)化一直通過(guò)多種形式、多種途徑在發(fā)展和推進(jìn)。其主要的形式和途徑有下述諸種：

（一）通過(guò)法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)非行政機(jī)關(guān)的組織行使國(guó)家行政職權(quán)

法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)非國(guó)家行政機(jī)關(guān)的組織行使國(guó)家行政職權(quán)主要有下述幾種情形：其一，國(guó)家在行政管理體制改革，特別是在政府機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，撤銷某些行政機(jī)關(guān)，使其不合理的管理職能消失，對(duì)于某些必要的管理職能，則通過(guò)法律、法規(guī)、規(guī)章授予有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)或其他社會(huì)組織行使；其二，某些社會(huì)團(tuán)體。如工會(huì)、婦聯(lián)等，因與作為其成員的公民有著非常密切的聯(lián)系，故國(guó)家將某些相關(guān)行政職能，如勞動(dòng)保護(hù)、社會(huì)救濟(jì)、物價(jià)監(jiān)督、計(jì)生管理等，通過(guò)法律、法規(guī)、規(guī)章授予它們行使或授權(quán)它們協(xié)助國(guó)家行政機(jī)關(guān)行使；其三，某些事業(yè)組織的職能因與相應(yīng)國(guó)家行政職能有較密切的聯(lián)系，國(guó)家從方便管理的角度將相應(yīng)行政職能授予這些組織行使；其四，村民委員會(huì)、居民委員會(huì)是廣大公民的群眾自治性組織，政府的許多行政管理職能通過(guò)它們的協(xié)作和配合方得以實(shí)現(xiàn)。法律（如《村民委員會(huì)組織法》、《城市居民委員會(huì)組織法》等）、法規(guī)、規(guī)章常常將某些行政管理職能直接授予它們行使或授權(quán)它們協(xié)助基層人民政府行使。

法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)非國(guó)家行政機(jī)關(guān)的組織行使行政職權(quán)是行政權(quán)轉(zhuǎn)移和社會(huì)化的重要形式。在這種情況下，行政主體已不再是國(guó)家行政機(jī)關(guān)而已轉(zhuǎn)變?yōu)榉菄?guó)家行政機(jī)關(guān)的組織了。

（二）行政機(jī)關(guān)委托非行政機(jī)關(guān)的組織行使國(guó)家行政職權(quán)

為了防止行政機(jī)關(guān)自我擴(kuò)張、自我膨脹的趨勢(shì)，現(xiàn)代國(guó)家通常必須嚴(yán)格控制行政機(jī)關(guān)的編制。行政機(jī)關(guān)在人員不足的情況下，要完成其擔(dān)負(fù)的管理職責(zé)，實(shí)現(xiàn)其管理目標(biāo)，往往將其部分行政職能委托非國(guó)家行政機(jī)關(guān)的社會(huì)組織、團(tuán)體行使，行政機(jī)關(guān)則對(duì)被委托組織實(shí)施指導(dǎo)和監(jiān)督的職責(zé)。例如，我國(guó)1996年制定的《行政處罰法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合法定條件的組織實(shí)施行政處罰。委托行政機(jī)關(guān)對(duì)受委托的組織實(shí)施行政處罰的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對(duì)該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。行政機(jī)關(guān)委托非行政機(jī)關(guān)的組織、團(tuán)體行使行政職權(quán)，雖然其行政主體仍是行政機(jī)關(guān)，但行為主體已是非國(guó)家行政機(jī)關(guān)的組織。這樣，一方面有利于防止行政權(quán)的膨脹和濫用，另一方面為公民參與行政管理提供了機(jī)會(huì)和途徑。

（三）社會(huì)公共組織根據(jù)內(nèi)部章程行使公共權(quán)力

現(xiàn)代社會(huì)行政權(quán)力社會(huì)化的一個(gè)重要表現(xiàn)形式即是社會(huì)公共組織通過(guò)自治實(shí)現(xiàn)自我管理，以減少和部分取代國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)施的國(guó)家行政管理。國(guó)家行政管理由于國(guó)家權(quán)力的堅(jiān)硬外殼和與行政相對(duì)人的相對(duì)較遠(yuǎn)距離，以及國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部的復(fù)雜結(jié)構(gòu)，容易產(chǎn)生官僚主義和腐敗，社會(huì)公共組織的自治管理則與相對(duì)人保持著最小距離和給予相對(duì)人最大的透明度，管理者處于被管理者近乎隨時(shí)隨地的監(jiān)督之下，從而較易于防止或避免官僚主義和腐敗。另外，社會(huì)自治管理的成本要大大小于國(guó)家行政管理。正是由于這些緣故，在許多國(guó)家，社會(huì)自治管理在20世紀(jì)初期或中期以后得到較大發(fā)展，部分國(guó)家行政管理職能向社會(huì)公共組織轉(zhuǎn)移。我國(guó)經(jīng)過(guò)上世紀(jì)最后二十年的四次政府機(jī)構(gòu)改革，特別是1998年開(kāi)始的第四次政府機(jī)構(gòu)改革，國(guó)家的行政機(jī)構(gòu)和人員較前大為精簡(jiǎn)，政府的許多職能開(kāi)始轉(zhuǎn)移給了社會(huì)公共組織。

行使社會(huì)公權(quán)力的組織是各種各樣的，如作為基層群眾性自治組織的村民委員會(huì)、城市居民委員會(huì)，作為行業(yè)組織的律師協(xié)會(huì)、醫(yī)師協(xié)會(huì)，作為學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的大學(xué)、研究院，等等。這些組織既可根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)或行政機(jī)關(guān)的委托行使一定的國(guó)家行政職權(quán)，也可根據(jù)其本身的章程對(duì)其內(nèi)部公共事務(wù)進(jìn)行自治管理，行使社會(huì)公權(quán)力。如村民委員會(huì)可制定村規(guī)民約，調(diào)整村民內(nèi)部關(guān)系；律師協(xié)會(huì)可制定律師自律性規(guī)則，規(guī)范律師行為；大學(xué)可制定內(nèi)部行政管理和學(xué)術(shù)管理規(guī)范，調(diào)整學(xué)校內(nèi)部的各種關(guān)系。

社會(huì)公行政與國(guó)家行政同屬公共行政，20世紀(jì)中期以后公共行政的最大變遷是公民參與。公民參與不僅促進(jìn)了國(guó)家行政的民主化，而且導(dǎo)致了國(guó)家行政權(quán)逐步向社會(huì)轉(zhuǎn)移和社會(huì)公行政，即公民自治的范圍逐步增大。因此，在現(xiàn)代社會(huì)，行政民主的要求已不再僅僅是責(zé)任政府，而是必須以公民通過(guò)多種途徑和形式直接參與和自治為補(bǔ)充。很顯然，在新世紀(jì)，公民自治和公民參與將是我國(guó)行政法發(fā)展的另一重要特色。

三、行政法原則的變遷：從形式法治到實(shí)質(zhì)法治

在任何民主國(guó)家的任何時(shí)期，法治均是行政法的基本原則。但不同時(shí)代，法治原則的內(nèi)容并不完全相同：傳統(tǒng)行政法治更多注重的是法治的形式，主要強(qiáng)調(diào)政府依法行政：政府管理有法可依，有法必依和公民在法律面前人人平等，從而與封建專制社會(huì)的人治相對(duì)立。而現(xiàn)代行政法治則注入了越來(lái)越多的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，例如，以合理性原則補(bǔ)充合法性原則；以比例原則和信賴保護(hù)原則補(bǔ)充依法行政原則；確立政府對(duì)侵權(quán)行為承擔(dān)賠償責(zé)任；在行政領(lǐng)域建立程序法制，等等，從而使形式法治逐步轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)法治。

（一）以合理性原則補(bǔ)充合法性原則，承認(rèn)行政自由載量權(quán)并加以控制

傳統(tǒng)法治主義否認(rèn)行政自由裁量權(quán)的存在，主張“無(wú)法律即無(wú)行政’。現(xiàn)代行政法治則承認(rèn)行政自由裁量權(quán)但要求對(duì)之加以限制。限制自由裁量權(quán)主要不是依靠制定法，而是法律的原則和精神，主要不是依靠實(shí)體法，而是行政程序。這樣，合理性原則就在法治的土壤上生長(zhǎng)出來(lái)了，并與合法性原則一道規(guī)范和控制行政權(quán)，構(gòu)筑現(xiàn)代行政法治的基本架構(gòu)。

關(guān)于合理性原則的具體內(nèi)容，羅豪才教授曾將之歸納為三項(xiàng)要求：（1）行政行為的動(dòng)因應(yīng)符合行政目的；（2）行政行為應(yīng)建立在正當(dāng)考慮的基礎(chǔ)上；（3）行政行為的內(nèi)容應(yīng)合乎情理。并指出，“現(xiàn)代國(guó)家常用‘法律精神’來(lái)規(guī)范自由裁量。‘法律精神’在西方往往指理性、自然法等，在我國(guó)，通常指客觀規(guī)律、道德準(zhǔn)則、黨和國(guó)家的政策等”。關(guān)于對(duì)行政自由裁量權(quán)的限制，臺(tái)灣行政法學(xué)者翁岳生教授提出了裁量權(quán)的內(nèi)外界限說(shuō)。行政自由裁量權(quán)的外部界限是：（1）最高之法律原則，如誠(chéng)信原則、人格尊嚴(yán)原則等；（2）憲法與不成文憲法原則，如禁止過(guò)分原則；（3）規(guī)定行政行為成立的法律，如行政手續(xù)法、公務(wù)員法等；（4）對(duì)于具體行為的特別法，包括僅一般性規(guī)定的，法律的指導(dǎo)原則及其目的；（5）行政習(xí)慣法規(guī)則。行政自由裁量權(quán)的內(nèi)部界限是：（1）平等原則；（2）法治國(guó)憲法之固有原則，如比例原則等；（3）裁量行為附處分理由；（4）不放棄行使應(yīng)享有的載量權(quán)；（5）不將應(yīng)在非常狀態(tài)運(yùn)用之原則適用于一般情形。對(duì)于行政裁量行為的此種內(nèi)部界限，翁岳生教授還根據(jù)德國(guó)行政法院的判例，概括出裁量者違反界限的主觀瑕疵的十項(xiàng)情形：（1）依行政人員個(gè)人之意欲而來(lái)之隨意；（2）無(wú)動(dòng)機(jī)的情緒；（3）不能理解的對(duì)事物之謬誤而引起之恣意；（4）加以損害之意圖；（5）奸計(jì)或惡意之妨害、（6）政治上之偏見(jiàn)而引起之權(quán)力濫用；（7）對(duì)個(gè)人不利之先天的反感或嫌惡；（8）對(duì)個(gè)人有利之同情；（9）個(gè)人之動(dòng)機(jī)或利益；（10）一般對(duì)事件之無(wú)關(guān)連性與違背目的性。這樣，法院即可根據(jù)上述有關(guān)行政自由裁量權(quán)的內(nèi)外界限，對(duì)行政裁量行為進(jìn)行司法審查和控制。

（二）以比例原則、信賴保護(hù)原則補(bǔ)充依法行政原則，限制政府濫用權(quán)力

傳統(tǒng)的依法行政原則以議會(huì)法律至上為基本內(nèi)容。現(xiàn)代行政法治同樣承認(rèn)和堅(jiān)持法律至上，但對(duì)法律的理解不拘泥于法律的文字，而更注重法律的精神，這主要表現(xiàn)在執(zhí)行依法行政原則時(shí)，同時(shí)要考慮和執(zhí)行比例原則和信賴保護(hù)原則。

比例原則的基本涵義是：行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，如為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)可能對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成某種不利影響時(shí)，應(yīng)使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度，保持二者處于適度的比例。對(duì)于比例原則，有的學(xué)者作更廣泛的解釋，認(rèn)為該原則包含妥當(dāng)性（適當(dāng)性）原則、必要性原則和比例性原則三個(gè)子原則。

信賴保護(hù)原則的基本涵義是：政府對(duì)自己作出的行為或承諾應(yīng)守信用，不得隨意變更，不得反復(fù)無(wú)常。信賴保護(hù)原則要求：（1）行政行為具有確定力，行為一經(jīng)作出，未有法定事由和經(jīng)法定程序不得隨意撤銷、廢止或改變；（2）對(duì)行政相對(duì)人的授益行政行為作出后，事后即使發(fā)現(xiàn)有輕微違法或?qū)φ焕灰袨椴皇且蛳鄬?duì)人過(guò)錯(cuò)所造成，亦不得撤銷、廢止或改變；（3）行政行為作出后，如事后發(fā)現(xiàn)有較嚴(yán)重違法情形或可能給國(guó)家、社會(huì)公共利益造成重大損失，必須撤銷或改變此種行為時(shí)，行政機(jī)關(guān)對(duì)撤銷或改變此種行為給無(wú)過(guò)錯(cuò)的相對(duì)人造成的損失應(yīng)給予補(bǔ)償。

（三）放棄或限制“主權(quán)豁免”原則，確立國(guó)家侵權(quán)賠償責(zé)任

在19世紀(jì)，甚至直至20世紀(jì)40年代，許多西方國(guó)家對(duì)政府的行政侵權(quán)行為是不負(fù)國(guó)家賠償責(zé)任的。其理論根據(jù)是“主權(quán)豁免”學(xué)說(shuō)。這種主權(quán)豁免原則對(duì)于公民權(quán)益的保護(hù)自然是極為不利的。在行政權(quán)較少干預(yù)社會(huì)生活和“無(wú)法律即無(wú)行政”的早期資本主義社會(huì)，這一原則引發(fā)的矛盾和沖突畢竟還不太多和不太嚴(yán)重。但當(dāng)社會(huì)進(jìn)入到人們“從搖籃到墳?zāi)埂倍茧x不開(kāi)行政權(quán)，行政機(jī)關(guān)享有廣泛的法定職權(quán)和廣泛的自由裁量權(quán)的“行政國(guó)”時(shí)代，這一原則引發(fā)的矛盾和沖突就使正常的管理秩序和社會(huì)秩序難以為繼了，越來(lái)越多的人已經(jīng)不能再容忍政府任意侵犯自己的權(quán)益而不給予任何賠償了。于是，許多國(guó)家開(kāi)始放棄或限制主權(quán)豁免原則，建立國(guó)家侵權(quán)賠償責(zé)任制度。

隨著各國(guó)國(guó)家賠償法的陸續(xù)制定和國(guó)家賠償制度的相繼建立，國(guó)家承擔(dān)行政侵權(quán)責(zé)任終于構(gòu)成法治原則的一個(gè)必要要素。

我國(guó)1994年制定《國(guó)家賠償法》，1995年實(shí)施，正式確立起政府承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任的制度。盡管現(xiàn)在我國(guó)有了國(guó)家賠償法律制度，但它還很不完善。所以，在新世紀(jì)，進(jìn)一步健全和完善我國(guó)國(guó)家賠償法律制度仍是實(shí)現(xiàn)行政法治原則的一個(gè)重要任務(wù)。

（四）以程序法治補(bǔ)充實(shí)體法治，保護(hù)公民“正當(dāng)程序權(quán)利”

“正當(dāng)程序權(quán)利”的確立并非始于20世紀(jì)，早在1791年和1868年，美國(guó)憲法第五修正案和第十四修正案即規(guī)定了“正當(dāng)程序條款”（DueProcessofLaw），賦予公民以正當(dāng)程序權(quán)利。英國(guó)普通法更是早在幾個(gè)世紀(jì)以前即形成了“自然正義原則”（NaturalJustice）。根據(jù)該原則，公民在遇到爭(zhēng)議和糾紛時(shí)，有一個(gè)獲得當(dāng)事人之外的第三者進(jìn)行審理和裁決的權(quán)利；在受到不利處分時(shí)，有一個(gè)獲得處分者聽(tīng)取其陳述和申辯的權(quán)利。但是，20世紀(jì)以前，正當(dāng)程序權(quán)利保護(hù)并沒(méi)有作為法治原則的構(gòu)成要件和基本要求，法治的涵義中并沒(méi)有正當(dāng)程序權(quán)利保護(hù)的內(nèi)容。那時(shí)，洛克、盧梭、霍爾（JeromeHall）、戴雪等人論述法治的構(gòu)成要件時(shí)，都沒(méi)有將正當(dāng)程序權(quán)利保護(hù)作為法治的一個(gè)要素。

20世紀(jì)40年代以后，隨著美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》的制定，行政程序受到人們?cè)絹?lái)越多的重視。許多國(guó)家，如德國(guó)、西班牙、葡萄牙、瑞士、奧地利、荷蘭、日本、韓國(guó)等，相繼制定行政程序法，將行政相對(duì)人的程序權(quán)利通過(guò)立法加以固定，并將相對(duì)人程序權(quán)利的保護(hù)作為現(xiàn)代行政法治原則的構(gòu)成要件加以確立。德國(guó)行政法學(xué)者哈，毛雷爾將正當(dāng)程序權(quán)利歸類為公民的基本權(quán)利，而公民基本權(quán)利的保護(hù)則是其歸納的法治國(guó)家原則九個(gè)要素的第一個(gè)要素。公民正當(dāng)程序權(quán)利保護(hù)作為現(xiàn)代行政法治原則的一個(gè)要件不僅在英美法系，而且在歐洲大陸法系均得到了確立。

至于行政程序的興起導(dǎo)致控權(quán)機(jī)制的變遷—一從傳統(tǒng)行政法重司法審查的事后控權(quán)到現(xiàn)代行政法重行政程序的事前、事中控權(quán)，我們將在后面專題論述。

四、行政目標(biāo)和手段的變遷：從管理、強(qiáng)制到服務(wù)、指導(dǎo)、合作

根據(jù)傳統(tǒng)行政法，行政的主要目標(biāo)是管理，管理的主要手段是強(qiáng)制。強(qiáng)制和服從被認(rèn)為是傳統(tǒng)行政關(guān)系的基本特征。以往行政法教科書(shū)在論述行政行為的特征時(shí)，一般認(rèn)為行政行為不同于民事行為的特征是其具有強(qiáng)制性、單方性、自力執(zhí)行性等；在論述行政行為的效力時(shí)，一般認(rèn)為行政行為具有私人行為所不具有的公定力、確定力、拘束力、執(zhí)行力等。很顯然，以往行政法學(xué)者關(guān)于行政行為特征和效力的觀點(diǎn)、結(jié)論是在總結(jié)傳統(tǒng)行政行為所運(yùn)用的傳統(tǒng)行政手段的基礎(chǔ)上加以分析、歸納所抽象出來(lái)的。

20世紀(jì)中期以后，傳統(tǒng)的行政目標(biāo)和行政管理手段開(kāi)始發(fā)生變化，一些西方國(guó)家展開(kāi)了“新公共管理”運(yùn)動(dòng)（NewPublicManagement）。將傳統(tǒng)公共管理的主體中心主義、權(quán)力中心主義轉(zhuǎn)化為客體中心主義和服務(wù)中心主義。與行政管理目標(biāo)的變遷相適應(yīng)，行政管理的手段在20世紀(jì)中后期也發(fā)生了較大的變革。相對(duì)于傳統(tǒng)的行政管理手段，現(xiàn)代行政管理手段的權(quán)力性、強(qiáng)制性色彩減弱了，淡化了，而越來(lái)越多地體現(xiàn)出民主、協(xié)商的品格，體現(xiàn)出行政主體與行政相對(duì)人相互合作的精神。這種新的品格和精神既在變革后的傳統(tǒng)管理手段中得到反映（如在行政許可、行政處罰中增加聽(tīng)取相對(duì)人陳述意見(jiàn)和舉行聽(tīng)證的程序，在行政征收、行政強(qiáng)制中增加事前告知程序和為相對(duì)人提供申辯的機(jī)會(huì)，等等），更在20世紀(jì)中后期新出現(xiàn)、新發(fā)展的許多新管理手段中得到體現(xiàn)。這些新管理手段主要有下述四種：

（一）行政指導(dǎo)

行政指導(dǎo)是現(xiàn)代行政管理一種使用頻率很高的手段。行政機(jī)關(guān)通過(guò)各種政策文件、綱要、指南或通過(guò)直接向相對(duì)人提供建議、勸告、咨詢等，引導(dǎo)行政相對(duì)人作出某種行為或不作出某種行為，發(fā)展哪些領(lǐng)域、事業(yè)，或抑制哪些領(lǐng)域、事業(yè)等。行政指導(dǎo)不具有要求相對(duì)人必須執(zhí)行的直接法律效力，但行政機(jī)關(guān)可通過(guò)各種宏觀調(diào)控措施（如財(cái)政、計(jì)劃、稅收、利率等）和其他利益機(jī)制（如建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、水、電、道路、交通的配置與使用等），引導(dǎo)相對(duì)人遵循行政指導(dǎo)，做出符合行政指導(dǎo)目標(biāo)的行為。行政指導(dǎo)由于不具有直接強(qiáng)制性，使相對(duì)人有較大選擇的空間，體現(xiàn)了對(duì)其意志的尊重和行政管理的民主性。在許多場(chǎng)合，行政相對(duì)人往往自愿接受行政指導(dǎo)，按行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)行事，從而使行政管理的目標(biāo)以較小的阻力、較小的代價(jià)、較有效地得以實(shí)現(xiàn)。但是行政指導(dǎo)也有另外的一面：相對(duì)人信任政府，相信行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)，而且行政機(jī)關(guān)以各種措施和利益機(jī)制引導(dǎo)相對(duì)人服從指導(dǎo)，實(shí)施指導(dǎo)要求的行為。然而指導(dǎo)一旦錯(cuò)誤或失當(dāng)，導(dǎo)致相對(duì)人利益重大損失，行政機(jī)關(guān)卻可以以其行為屬于“指導(dǎo)”而非強(qiáng)制為由而不負(fù)責(zé)任。對(duì)此種情況，現(xiàn)在許多國(guó)家都在研究解決辦法，法律開(kāi)始對(duì)行政指導(dǎo)手段適用的范圍、程序和責(zé)任加以規(guī)范。在新世紀(jì)，各國(guó)行政法無(wú)疑將對(duì)行政指導(dǎo)進(jìn)一步在制度上予以完善，行政指導(dǎo)將不再是完全自由裁量的事實(shí)行為，而是應(yīng)受一定法律規(guī)范約束的法律性行為（亦非完全的法律行為）。

（二）行政合同

在現(xiàn)代行政管理中，行政機(jī)關(guān)越來(lái)越多地運(yùn)用行政合同手段實(shí)現(xiàn)其管理職能。特別是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、城鄉(xiāng)建設(shè)和規(guī)劃領(lǐng)域、科教文衛(wèi)領(lǐng)域、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利領(lǐng)域，行政合同運(yùn)用得越來(lái)越頻繁。相對(duì)于傳統(tǒng)行政管理的單方行為來(lái)說(shuō)，行政合同的簽訂要與行政相對(duì)人協(xié)商，行政機(jī)關(guān)要求相對(duì)人作出某種行為或不作出某種行為要取得相對(duì)人的自愿和同意，行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人履行合同的權(quán)利、義務(wù)都要經(jīng)雙方相互認(rèn)可，并寫(xiě)入合同之中。這種管理方式充分體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)方意志的尊重，從而有利于調(diào)動(dòng)相對(duì)方的積極性、創(chuàng)造性，有利于取得相對(duì)方對(duì)其管理行為的配合，從而能更有效地實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)。當(dāng)然，行政合同并不完全同于民事合同，行政機(jī)關(guān)在合同關(guān)系中仍然享有某些優(yōu)益權(quán)，如對(duì)行政相對(duì)方履行合同的監(jiān)督權(quán)和某些相應(yīng)的強(qiáng)制權(quán)，根據(jù)社會(huì)公共利益需要而單方面解除合同權(quán)。對(duì)于行政機(jī)關(guān)的這些優(yōu)益權(quán)，行政相對(duì)方通過(guò)履行合同取得的優(yōu)厚的報(bào)酬，優(yōu)惠條件等而獲得補(bǔ)償。

行政合同作為一種行政管理手段，并非能適用于所有行政領(lǐng)域和所有行政管理事項(xiàng)。在國(guó)家安全、社會(huì)秩序和許多涉及重要國(guó)家和公共利益的領(lǐng)域，一般都不適用行政合同。而且，在可能適用行政合同的領(lǐng)域，法律對(duì)行政合同手段的運(yùn)用亦應(yīng)加以嚴(yán)格的規(guī)范和控制，如合同的締結(jié)在可能的條件下，應(yīng)采用招標(biāo)、投標(biāo)的方式。否則，這一管理方式也極易導(dǎo)致腐敗和權(quán)力濫用。

（三）行政獎(jiǎng)勵(lì)

行政獎(jiǎng)勵(lì)是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用精神和物質(zhì)激勵(lì)的方式引導(dǎo)行政相對(duì)人做出某種行為，以促成一定行政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的行政管理方式。行政獎(jiǎng)勵(lì)雖然是針對(duì)特定個(gè)人、組織頒發(fā)的，但它對(duì)一般公眾有普遍的激勵(lì)作用。首先，行政獎(jiǎng)勵(lì)的適用范圍、對(duì)象和條件通常通過(guò)法律、法規(guī)向社會(huì)公開(kāi)，人們欲獲得相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)，即會(huì)自覺(jué)努力創(chuàng)造條件，去實(shí)現(xiàn)法律、法規(guī)規(guī)定的要求；其次，受獎(jiǎng)的先進(jìn)模范人物及其事跡通常會(huì)通過(guò)新聞媒介或行政文件向社會(huì)公布，這對(duì)廣大社會(huì)公眾無(wú)疑會(huì)起到相應(yīng)的宣傳教育作用，激發(fā)他們向先進(jìn)模范人物學(xué)習(xí)，從而積極做出相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)設(shè)立者欲鼓勵(lì)人們做出的某種行為，達(dá)到行政管理的相應(yīng)目的。很顯然，這種管理方式相較于行政命令、行政強(qiáng)制、行政處罰的方式，淡化了權(quán)力色彩，體現(xiàn)了對(duì)相對(duì)人的尊重，更多地體現(xiàn)了民主性。當(dāng)然，行政獎(jiǎng)勵(lì)并不能代替行政命令、強(qiáng)制、處罰等傳統(tǒng)的管理手段，作為一種新的管理手段，它只能是傳統(tǒng)管理手段的補(bǔ)充。

（四）行政給付

行政給付主要是“福利國(guó)家”時(shí)展起來(lái)的一種管理手段，即行政機(jī)關(guān)通過(guò)給特定行政相對(duì)人發(fā)放撫恤金、救濟(jì)金、養(yǎng)老金、失業(yè)補(bǔ)助、最低生活補(bǔ)貼等，以維持處在年老、疾病、貧窮、失業(yè)和其他困難情境下的相對(duì)人的基本生活，并進(jìn)而維持社會(huì)的安定和社會(huì)正常的生產(chǎn)、生活秩序。在現(xiàn)代社會(huì)，雖然許多原實(shí)行過(guò)分“福利國(guó)家”政策的西方國(guó)家正在修改其過(guò)高的福利政策，但是行政給付作為一種伴之而生的管理手段，并沒(méi)有消失。不僅沒(méi)有消失，而且適用范圍還有所擴(kuò)大。例如，一些國(guó)家的行政機(jī)關(guān)將行政給付與稅收等傳統(tǒng)行政手段結(jié)合使用，共同實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控和對(duì)社會(huì)收入的再分配，以保障社會(huì)公正。如我國(guó)政府對(duì)老少邊窮地區(qū)實(shí)行的財(cái)政補(bǔ)貼即屬于起這種作用的行政給付。當(dāng)然，行政給付的運(yùn)用亦不可過(guò)頭，而只能與其他行政手段適當(dāng)?shù)嘏浜虾蛥f(xié)調(diào)運(yùn)用。否則，會(huì)導(dǎo)致“行政國(guó)家’弊端的出現(xiàn)。

上述行政管理手段的變遷，無(wú)論是傳統(tǒng)手段內(nèi)容和程序的變革，還是新的手段的產(chǎn)生和形成，都還只限于國(guó)家行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)，對(duì)社會(huì)實(shí)施行政管理的領(lǐng)域，至于在行政權(quán)力社會(huì)化情形下，非國(guó)家的社會(huì)公共體行使特定行政職權(quán)，實(shí)施一定范圍、一定領(lǐng)域的行政管理，其行政手段則更為多樣化，更體現(xiàn)了權(quán)力弱化和與相對(duì)人的協(xié)商、合作精神。

五、行政控權(quán)機(jī)制的變遷：從偏重司法審查到司法審查與行政程序并重

在許多西方傳統(tǒng)行政法學(xué)者看來(lái)，行政法就是控制行政權(quán)的法，而控權(quán)的主要手段是司法審查。從現(xiàn)代行政法的實(shí)踐考察，這種控權(quán)論的觀點(diǎn)顯然是片面的。行政法的功能并非僅僅是控權(quán)，行政法對(duì)于行政主體亦有激勵(lì)的作用。即使行政法的基本功能或主要功能是控權(quán)，控權(quán)也不限于消極的事后控制，而應(yīng)包括積極的事前、事中控制，甚至積極控制比消極控制有更重要的意義，在現(xiàn)代控權(quán)機(jī)制中有更重要的地位。

在19世紀(jì)和20世紀(jì)前期，司法審查一直是行政授權(quán)機(jī)制的最基本環(huán)節(jié)（雖然不是唯一環(huán)節(jié)）。人們信任法院，信任司法審查，認(rèn)為有了法院司法審查的屏障，行政權(quán)的腐敗和濫用就可以有效得到抑制，人民的權(quán)利和自由就可以有效得到保障，人們完全可以放心地獲得行政正義。但是，20世紀(jì)中期以后，隨著“行政國(guó)家”的出現(xiàn)，這種情況發(fā)生了變化：司法審查的事后控制已不足以抑制行政權(quán)的濫用、腐敗和維護(hù)行政正義，人們已不能僅依靠司法審查而有效地保護(hù)自己的權(quán)利和自由。司法審查的控權(quán)功效發(fā)生了危機(jī)。于是，新的控權(quán)機(jī)制被創(chuàng)建出來(lái)：自上世紀(jì)40年代以后，世界上許多國(guó)家和地區(qū)陸續(xù)制定出專門規(guī)范行政行為的行政程序法，對(duì)行政權(quán)的行使進(jìn)行事前、事中控制，并為司法審查對(duì)行政行為，特別是自由裁量行為進(jìn)行事后控制提供審查標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

行政程序是現(xiàn)代行政控權(quán)機(jī)制最重要的環(huán)節(jié)。不同國(guó)家、不同地區(qū)的行政程序法的內(nèi)容和體例不盡相同，但其控權(quán)功能大致相同。大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)的行政程序法設(shè)立了下述控權(quán)程序制度：

（一）聽(tīng)證制度

聽(tīng)證制度是行政程序的核心制度。聽(tīng)證既適用于具體行政行為，也適用于抽象行政行為。聽(tīng)證既可以是正式的，也可以是非正式的。正式的聽(tīng)證制度吸收了某些司法或司法性程序：行政機(jī)關(guān)在作出行政決定前，要由專門的聽(tīng)證機(jī)構(gòu)或聽(tīng)證官員（如美國(guó)的行政法官）主持有行政官員和行政相對(duì)人及其人參加的聽(tīng)證會(huì)，行政官員對(duì)欲作出的決定應(yīng)進(jìn)行說(shuō)明，行政相對(duì)人可對(duì)之提出不同意見(jiàn)，雙方可進(jìn)行辯論、對(duì)質(zhì)。聽(tīng)證必須做詳細(xì)記錄，行政機(jī)關(guān)必須在考慮聽(tīng)證記錄的基礎(chǔ)上作出最后行政決定。非正式聽(tīng)證則不要求舉行聽(tīng)證會(huì)，只要求行政機(jī)關(guān)在作出行政行為前采取一定方式聽(tīng)取相對(duì)人的陳述或申辯，即給予相對(duì)人一個(gè)說(shuō)話和表示異議的機(jī)會(huì)。很顯然，這種制度有利于控制行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力和及時(shí)避免錯(cuò)誤（而不是到事后再糾正錯(cuò)誤）。

（二）資訊公開(kāi)制度

資訊公開(kāi)是防止行政腐敗的一項(xiàng)重要制度。所謂“陽(yáng)光是最好的防腐劑”、“暗箱操作是腐敗的溫床”，均是說(shuō)明政府資訊公開(kāi)的必要性和重要意義。資訊公開(kāi)要求政府將所有涉及行政相對(duì)人權(quán)利、義務(wù)、利益的信息，包括法規(guī)、規(guī)章、其他規(guī)范性文件、行政政策、行政決定、行政機(jī)關(guān)的工作制度、辦事規(guī)則及程序、手續(xù)等，只要不是法律規(guī)定應(yīng)予保密的，均應(yīng)以一定方式向社會(huì)公開(kāi)，允許相對(duì)人以一定方式獲取、查閱或復(fù)制。行政相對(duì)人掌握了行政運(yùn)作的信息，不僅有利于保護(hù)自己的合法權(quán)益，而且有利于監(jiān)督和制約行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力。

（三）職能分離制度

職能分離制度是分權(quán)制度在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的運(yùn)用，它要求行政機(jī)關(guān)將其內(nèi)部的某些相關(guān)職能加以分離，使之分屬于不同的機(jī)構(gòu)或不同的工作人員掌管和行使，如行政處罰中的調(diào)查、控告職能與作出處罰決定的職能分離，處罰決定職能與決定執(zhí)行職能（如收繳罰款）分高等。職能分離制度的意義在于在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部建立相互制約機(jī)制，防止權(quán)力腐敗。

（四）不單方接觸制度

不單方接觸制度是調(diào)整行政機(jī)關(guān)與兩個(gè)或兩個(gè)以上有利益沖突的當(dāng)事人之間的關(guān)系的行政程序制度。該制度要求行政機(jī)關(guān)在處理某一涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上有利益沖突的當(dāng)事人的行政事務(wù)或裁決他們之間的糾紛時(shí)，不能在一方當(dāng)事人不在場(chǎng)的情況下單獨(dú)與另一方當(dāng)事人接觸，聽(tīng)取其陳述，接受其證據(jù)等。不單方接觸制度不僅是防止行政腐敗的需要，而且對(duì)于避免行政人員偏聽(tīng)偏信和作出不公正的決定亦有重要意義。

（五）回避制度

回避制度是“自己不做自己的法官”的自然正義原則（NaturalJustice）的要求。該制度要求行政機(jī)關(guān)及其工作人員在作出行政決定和實(shí)施行政行為時(shí)，如自己或自己的近親屬與相應(yīng)決定、行為有利害關(guān)系，應(yīng)主動(dòng)回避或應(yīng)相對(duì)人申請(qǐng)回避，不參與相應(yīng)決定的制作和相應(yīng)行為的執(zhí)行。回避制度對(duì)于防止行政機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施行政行為時(shí)以權(quán)謀私和維持行政機(jī)關(guān)在公眾心目中的公正形象均有重要意義。

（六）說(shuō)明理由制度

說(shuō)明理由也是行政程序控權(quán)的一項(xiàng)重要制度。該制度要求行政機(jī)關(guān)在作出涉及相對(duì)人權(quán)益的決定、裁決，特別是作出對(duì)相對(duì)人權(quán)益有不利影響的決定、裁決時(shí)，必須在決定書(shū)、裁決書(shū)中說(shuō)明其事實(shí)根據(jù)、法律根據(jù)或行政機(jī)關(guān)的政策考量等理由。說(shuō)明理由既是對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為的一種直接制約，防止其主觀武斷和濫用權(quán)力，也是為事后的司法審查提供根據(jù)，從而構(gòu)成對(duì)行政行為的間接制約。

20世紀(jì)中后期的行政控權(quán)實(shí)踐證明，行政程序是現(xiàn)代行政控權(quán)機(jī)制中最積極、最有效的一種控權(quán)制度。當(dāng)然，行政程序控權(quán)不能脫離司法審查。沒(méi)有司法審查的保障，行政程序的作用會(huì)大打折扣。因此，現(xiàn)代行政控權(quán)機(jī)制是行政程序和司法審查并重，而不是以行政程序控權(quán)代替司法審查控權(quán)。

新世紀(jì)行政法是舊世紀(jì)行政法的繼續(xù)和發(fā)展，舊世紀(jì)行政法在四大世界潮流（經(jīng)濟(jì)全球化、信息化、市場(chǎng)化、民主化）影響下已開(kāi)始的變革在新世紀(jì)無(wú)疑將會(huì)更加深入地繼續(xù)下去，新世紀(jì)行政法發(fā)展的走向從舊世紀(jì)行政法的五大變遷中已初露端倪。注釋與參考文獻(xiàn)

關(guān)于“當(dāng)代四大國(guó)際性潮流”的提法，參見(jiàn)“經(jīng)濟(jì)全球化與政府作用”課題組：《經(jīng)濟(jì)全球化背景下的政府改革：中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)、問(wèn)題與前景》，載《新華文摘》2001年第8期，第1-8頁(yè)。

H．W．R．Wade，AdministrativeLaw，Oxford1989，p．3－4．

參閱姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999版，第4、99-101頁(yè)。

行政國(guó)家的另一面是“福利國(guó)家”，瑞典等北歐國(guó)家可以被認(rèn)為是典型例子。現(xiàn)在世界上許多國(guó)家都在反思“福利國(guó)家”的利弊，實(shí)踐證明，政府管得過(guò)多，公民福利過(guò)多，確實(shí)不利于激發(fā)人們的進(jìn)取精神，不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

上述概念的內(nèi)涵和外延許多是相同或近似的，有些則有一定程度或較大程度的區(qū)別。參見(jiàn)黎軍博士的博士學(xué)位論文《行業(yè)組織的行政法問(wèn)題研究》，第3-4頁(yè)。

關(guān)于國(guó)家權(quán)力向社會(huì)轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)，可參見(jiàn)郭道暉：《權(quán)力的多元化與社會(huì)化》，載《法學(xué)研究》2001年第1期。

參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)立法法》第58條；《美國(guó)行政程序法》第553條。

參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第30－43條；《日本行政程序法》第5-31條。

例如《村民委員會(huì)組織法》第2條規(guī)定，村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議。第4條規(guī)定，村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作。第26條規(guī)定，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)協(xié)助有關(guān)部門，對(duì)被依法剝奪政治權(quán)利的村民進(jìn)行教育、幫助和監(jiān)督。

所謂“法定條件”，指《行政處罰法》第19條規(guī)定的三項(xiàng)條件：（一）是依法成立管理公共事務(wù)的事業(yè)組織；（二）具有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的工作人員；（三）行政處罰需對(duì)違法行為進(jìn)行技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定的，應(yīng)有條件組織進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)檢查或技術(shù)鑒定。

國(guó)家行政管理職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移是一種歷史發(fā)展趨勢(shì)，需要經(jīng)歷一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史發(fā)展時(shí)期。在現(xiàn)代和今后一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期，國(guó)家行政管理在公行政中不可避免地仍占主導(dǎo)地位。國(guó)防、外交、社會(huì)治安、經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控等行政職能只能由國(guó)家行政機(jī)關(guān)行使，對(duì)于其中的某些職能，如社會(huì)治安，社會(huì)公共組織雖可協(xié)助行使，但基本的行政主體只能是國(guó)家行政機(jī)關(guān)。國(guó)家轉(zhuǎn)移給社會(huì)的只能是部分公共行政管理職能而不可能是全部或主要的公共行政管理職能。

這四次政府機(jī)構(gòu)改革分別始于1982年、1988年、1992年和1998年。

羅豪才主編：《行政法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1996年版，第62頁(yè)。

翁岳生：《行政法與現(xiàn)代法治國(guó)家》，臺(tái)灣祥新印刷有限公司1990年版，第16-21頁(yè)。

德國(guó)行政法學(xué)者將依法行政概括為法律創(chuàng)制、法律優(yōu)越、法律保留三項(xiàng)要求。參見(jiàn)陳新民：《行政法學(xué)總論》，臺(tái)灣三民書(shū)局1995年版，第54頁(yè)。

多見(jiàn)陳新民：《行政法學(xué)總論》，臺(tái)灣三民書(shū)局1995年版，第62頁(yè)。

參見(jiàn)王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1989年版，第687頁(yè)。《英國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1987年版，第234－235頁(yè)。

如：德國(guó)魏瑪憲法第131條的規(guī)定；美國(guó)《聯(lián)邦侵權(quán)求償法》和英國(guó)《王權(quán)訴訟法》等。

參見(jiàn)[英]H．W．R．Wade：AdministrativeLaw,1988,p.25．[德]哈．毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第105－107頁(yè)。

自然正義有兩條最基本的規(guī)則：其一，自己不做自己的法官；其二，對(duì)爭(zhēng)議做出裁決或?qū)ο鄬?duì)人做出不利行為，應(yīng)先聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)或申辯。參見(jiàn)龔祥瑞：《西方國(guó)家司法制度》，北京大學(xué)出版社1993年版，第127－129頁(yè)。

參見(jiàn)龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，法律出版社1985年版，第74－77頁(yè)。

[德]哈．毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第105－107頁(yè)。

同②，第459-460頁(yè)。[日]室并力主編：《日本現(xiàn)代行政法》，吳微譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1995年版，第21-22頁(yè)。

參見(jiàn)[德]平納特：《德國(guó)普通行政法》，朱林譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第105頁(yè)；[日]西岡等：《現(xiàn)代行政法概論》，朱林譯，甘肅人民出版社1990年版，第100頁(yè)。

參見(jiàn)林紀(jì)東：《行政法》，臺(tái)灣三民書(shū)局1980年版，第320-325頁(yè)；楊建順：《日本行政法通論》，中國(guó)法制出版社1998年版，第375－380頁(yè)。