導語：教育行政問責的發展趨勢及計策一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、行政問責制度的發展歷程

（一）傳統的科層問責制行政問責，在這個金字塔型的人的縱向等級權力結構中，各部門職能的專門化，形成各自的管轄領域，各司其職；組織層級自上而下層層遞解，精密分工與協調；計劃、執行和監督等職能高度重視；強調嚴格的分工和崗位責任，對上級和對正式規定嚴格負責，排斥自由裁量權。問責制度是韋伯的科層制中的重要的組成部分，其主要特點是強權式自上而下的嚴格的崗位責任承擔與追究制度。在各國科層制的實際發展過程中，嚴格的責任承擔與追究制度至少在法律制度和政策層面成為基本的要求。科層問責效果存在極大的局限性，具體表現在：（1）上級無人問責。科層制問責作為行政機構內的問責，是自上而下的。（2）問責結果的公正性難以保證。由于問責程序是由上級啟動，下級就有可能成為本應承擔連帶責任的其上級的替罪羊，或者上級利用其權力去影響問責程序而包庇下級。（3）只注重事后問責。將行政問責當成了一種事后被動的善后程序。但是事件已經發生，對責任的追究無法挽回損失。（4）容易走向“人治”模式。上級對下級進行問責啟動全在于上級的自由裁量，取決于行政權力，因此人治色彩較濃。（二）當代新公共管理問責制傳統的科層制由于嚴格的管理制度、崗位責任和標準化在20世紀初期取得了的成功，但是，社會也面臨著官僚化的非人格化、技術化、體制僵化的弊端帶來的政治和經濟上的負面效應。由于人們對于效率、公平、知情權和參與權的強烈渴求，在公共行政體制中，社會開始呼吁陽光機制，對政府問責的訴求由此而生。20世紀80年代興起新公共管理理論奠定了當代問責制的理論基礎。新公共管理理論要解決的問題是，在過度規范化、法制化和過多控制的情形下，如何提升政府的管理能力和改善政府的管理績效。該理論認為，需要在公共部門內部創立市場競爭機制，將私營部門的管理理念和管理技術應用于公共部門，通過競爭實現高效率和低成本，創造良好的管理績效。在新公共管理中，責任（accountability）概念的內涵遠遠超過了法律上的義務和制裁。包含著對受托者職位和資格進行判斷的能力責任，包含著掌權者對選民負責的政治責任，也包含著對公共利益負責的公共責任，還具有促使責任主體行為、決策、判斷必須合乎道德和倫理標準的道德責任。問責中的懲罰轉變為一種監督機制，架起了政府與社會公眾溝通的渠道，發揮提高效率和改進自身服務的功能。其一，問責主體的多元。從問責主體的角度區分，問責分為同體問責和異體問責。同體問責是指行政體系內部對其成員問責。異體問責則指行政系統之外的權力主體，尤其是公眾作為問責主體參與問責，已經是當前政治問責中的一個重要內容。世界銀行近年來一直將發展社會問責視為改進政府治理的一個重要途徑，它希望“通過普通公民或市民社會組織以直接或間接的參與方式來推進行政問責”。問責主體的多元化不僅是主權在民的內在要求，也是權力制衡的內在要求。其二，民主參與。民主參與主要體現為社會問責的出現。社會問責主要包括三方面的內容：一是公民的參與。通過公民的聽證、質詢、監督，政府直接面對公眾的疑問并做出解釋，承擔責任，改進政府的行政決策、執行方式，優化行政效果。二是媒體的監督。三是社會利益團體的影響與作用。社會利益團體作為直接的利益相關者，以組織成員的利益訴求作為政治參與優先考慮的內容，成為行政問責的直接參與者和推動者。其三，全程監督和全面監督。當代行政問責制把對行政行為的監督、約束輻射到行政權力履行的全過程，使決策者、執行者都要承擔相應的責任；是把原有的事后結果追究的單一模式轉變為事前、事中、事后的多重約束，把懲前和毖后有效地結合起來；將有關問責中的關系與過程、手段與目的等觀點統一起來，使行政主體回應外部需求和改進自身工作的能力增強，從而提高工作質量和績效。

二、當前我國高校教育行政問責的問題

20世紀末期我國高校擴招政策的實施促使高等教育實現了從精英化向大眾化的歷史跨越，也極大的促進了高等教育體制改革的進程。大眾化時期的我國高等教育面臨著一些重大問題：如公共財政撥款的縮減、教育質量和公共性降低、高等學校對社會的快速變化難以產生回應、公眾的滿意度持續降低等。我國高等教育面臨的這些問題具有國際化特征，這些難題也曾困擾了美英等發達國家。為克服這些問題，西方國家開始引入以績效為核心的高校問責制。西方發達國家的問責雖然不盡相同，但是都表現出問責主體、問責內容、問責方式多樣化，問責程序化的特點。問責主體包括除了教育行政管理部門，還包括高校利益相關者，如政府、管理者、家長、校友、債權人、用人單位、贊助機構、中介組織、工商業界等；問責制的內容主要分為經濟問責、學校監護問責、學校專業水平問責、學校預備問責、學生實際學業成績與資源利用關系等方面。問責的方式主要有分權問責、專業問責、市場問責、管理問責等；問責的流程包括職責、指標、評估、報告、獎懲等。當前我國高等教育層面還缺乏相應的關于教育績效考核的制度和政策，并且從現有的問責狀況來看，基本上都屬于“上問下責”式的傳統行政問責，而且只會在出現重大責任事故時才啟動問責程序，呈現出明顯的不足：首先，高等教育問責主體單一，缺乏公眾參與和監督。“誰來問”不明確，基本上都是自上問下的垂直問責，即上級教育行政部門對校長、校長對教師的問責。問責主體被窄化為教育主管部門，忽視了學校內部教師和教代會、工會的問責權利，也忽視了學校外部如家長、公眾、新聞媒體的問責權利。問責的發起主要依靠中央或上級黨政部門，特別是經由黨政領導的直接督促，啟動自上而下的調查取證，然后決定問責的具體方式。其次，問責以事后懲罰為目的。“誰被問”不準確，其對象主要是下級行政機關的領導或高校主要部門負責人，他們因為在造成重大傷亡或損失的突發公共事件中失職而處于風口浪尖，被問責而丟官去職。這種事后追究的懲戒力度通常視突發事件的嚴重程度及社會關注度的大小而定。第三，問責隨意性大。即使某些事件因媒體曝光激起廣泛的社會輿論，促使政府啟動問責，然而，由于相關的制度規定不夠明確，程序不清，問責后果差異，“依何問”不到位，“問什么”不統一，“如何問”不規范，“問如何”難保證。比如，問題嚴重到何種程度會有相應的何種處罰，追究責任會追到哪個級別和何種程度，除降職、撤職外還須承擔何種責任，以后又如何復出，相關的法律責任如何繼續追究等等，缺乏規范化制度化的法律文本依據。

三、完善我國高校行政問責制度的對策

要構建科學的高校教育行政問責制度體系，關鍵要做好制度的頂層設計，堅持先進的理念、原則、制度、服務目標，完備規范的法律文本，科學的問責內容，明晰的問責主體和客體，有效權威的問責方式等關鍵要素，形成“職責明確、責任直接、指標嚴整、程序科學、問責規范、獎懲到位”的問責體系。（一）樹立兩種理念首先要樹立“以人為本”的核心理念。這體現在制度設計上要尊重人的主體性，尊重教育活動中人的主動性和積極性的發揮。問責制度就是要規范并促使行為主體遵守教育活動規律，按法律和制度辦事，保證教育活動中行為主體獲得最大自由，同時能使教育服務對象所獲得教育利益最大化。要牢固樹立為師生服務的理念，把維護師生的根本權益，提高教育活動的最大效能，作為問責制度構建的出發點和落腳點。這種人本理念不僅體現在問責主體的主導性作用，也體現在對擔責主體的懲戒、教育和改進的作用上。問責制度不是控制人、處理人的工具，它應該是保證高校的正常教學、科研、學習秩序的有效手段。樹立公平、正義、科學的理念。教育行政問責制度作為一種剛性的法規制度手段，應該體現出制度設計科學、促進教育公平、維護社會正義的理念。一種制度的科學性是制度存在、維系和創新的根本，科學性必然要排斥人治、隨意、反制度性因素。同時，公平和正義是社會存在和發展的核心理念價值，構建教育行政問責制度時也必須要考量這兩個關鍵的要素。（二）堅持三項原則一是目的性原則。在構建教育行政問責制度的過程中，首先要明確目標，有的放矢，沒有鮮明目的性指向的制度是毫無意義的制度。教育行政問責制度的目的是為了提高教育質量和行政效率，合理配置教育資源，使教育活動遵循教育發展規律，保障教育公平和正義。因此，制度設計要有助于實現這個目標，不符合或者不利于這個目標實現的制度元素都要堅決拋棄和破除。二是科學性原則。教育行政問責制度的理念和原則是科學的，其手段、形式和程序是有效率的。它倡導科學決策、民主決策，有科學的理念做支撐，摒棄粗暴決策和盲目決策，從而避免教育責任事故的出現。在教育行政問責的過程中，問責不是為了”問責”而問責，而是希望通過這種有效的方式來規避教育行政失誤造成的損失，通過懲戒的方式來檢查和彌補教育行政工作中的漏洞和缺失，提升教育行政管理部門的效率和水平。三是法治性原則。教育行政問責是一項政策性和紀律性很強的活動，因此一定要注意堅持法治性的原則，對問責客體所犯錯誤要有實事求是的調查和證據求證。在問責的過程中要允許問責客體有申訴、辯駁的機會和權利。而且確定問責客體的政治、法律、道德及行政責任時要有充分的法律依據，排除人為的、外部環境的干擾，實事求是地依照法律和政策來做出科學、客觀、準確的考量和判定。（三）處理好“四種”關系一是處理好教育行政問責同教育改革、發展和創新的關系。高校教育行政問責工作和高校的改革、發展、創新不是背離的、排斥的，而是相互促進、相輔相成、有機統一的。高校要“兩手抓”、兩手都要硬，要以“問責”保發展，以發展促穩定，不能顧此失彼。強調“問責制”不代表做工作就要謹小慎微、束手束腳、不敢冒險、不敢創新，不敢突破常規。相反，強調教育行政問責正是為了更好的去探索、去發展、去創新。同時也應該認識到高校改革、發展和創新必須要尊重教育規律，提升教育質量、實現教育公平，必須限定在法律的框架內、限定在國家、社會、人民許可的范圍內。只有這樣，高校才能實現大發展、大進步。二是處理好教育行政問責制度體系中“主體”與“客體”的關系。主體和客體的關系問題是問責制度體系中的關鍵問題。首先要理順兩者關系。“主體”是指同體問責主體和異體問責主體。“客體”是指擔負教育責任和教育義務、以及不履行、違法履行或不當履行教育行政職責，導致國家利益、公共利益或者公民、法人和其他組織的合法權益受到損害的各級教育行政工作人員。因此兩者必然是“問責”和“擔責”的關系，是監督與被監督的關系。其次問責主體和問責客體還應該是一種主體間性的關系。主體間性強調主體和客體之間的平等、理解、包容、對話和交流的關系。在工作實踐中，問責主體要充分尊重問責客體的各項民主權利，即使客體觸犯了法律，也要依法處理，而不能采用殘酷斗爭和無情打擊的方式。兩者的關系應該構筑在制度和法治的基礎之上。三是處理好問責制度體系中“同體問責”與“異體問責”的關系。在我國的教育行政問責工作實踐中，同體問責因為具備公權力便于實現，但異體問責由于制度、環境的因素有時存在缺失和失衡現象。因此必須要處理好兩者的關系，使“同體”和“異體”相輔相成、相得益彰。處理好這兩者的關系，需要把握好幾個方面：1．兩者應做到“權責劃分清晰”，避免出現職能交叉、重復作為和資源浪費。同體問責強調組織的權威和行政層級的權力，而異體問責力度大、監督力強，是一種更有效，更能符合政治民主化要求的問責方式。2．兩者應做到“良性制衡互動”。系統內部的自我監督和系統外部的外力監督共存于問責工作實踐中，兩者之間應該交流溝通、步調一致，要避免出現利益沖突和行動不一的情況。3．兩者應做到“相互補充促進”。同體問責在上級對下級的問責上有效力、有權威，但是對高層領導的問責就缺乏力度，所以必須要發揮人大、新聞媒介和全體公民等異體問責主體監督范圍廣、力度大的優勢，逐步完成“同體問責為主”向“異體問責為主”的轉變。四是處理好問責制度體系中“追究”和“教育”的關系。問責制度體現法治的精神，只要出現教育事故必須要嚴格按照制度進行處理，“追究”才能保證制度的權威性和嚴肅性。但問責制度不光有“追究”還要有“教育”。要“懲前毖后、治病救人”，既有追究和懲戒，又有教育和改正，這其實也是人本理念的具體體現。（四）抓住“五大關鍵”要完善高校教育行政問責制度體系，就要抓住“五大關鍵”。這五大關鍵點是指要把握好教育行政問責制度的設計、落實、監督、考評、反饋環節。一是問責制度的設計。問責制度的設計要做到“五個到位”：1．職責到位。要科學地設定和劃分教育行政部門、高校領導、職能部門、二級學院的職責定位，要做到職責定位科學化、任務分工明確化、人員組成固定化。2．問責內容到位。應包括：政治責任、法律責任、行政責任、道德責任、經濟責任和領導責任等。3．同體、異體問責到位。問責體系要包括上級黨政組織對于下級的同體問責體系和由社會輿論、教職工、學生、家長、社會群眾等構成的異體問責體系。4．問責方式到位。包括專業問責、法律問責、管理問責、分權問責、市場問責等有多種有效方式的聯合運用，才能確保問責的實際效果。5．問責程序到位。要嚴格按照調查、申辯、談話、報告、公示、決定的基本程序進行問責，要確保教育行政問責能在公開、公正、法治、透明的環境下進行。二是問責制度的落實。這是完善高校教育行政問責制度體系的關鍵環節，要實施三個工程。1．問責制一把手工程。教育行政主管部門主要負責同志、學校黨委書記、校長、各職能部門和學院主要領導要對本地區、部門教育工作負第一責任，出現教育工作事故要負領導責任。只有領導帶頭履行工作責任，問責制度才能真正貫徹落實。2．問責考核工程。要把本單位的問責制度落實和本單位、單位負責人的年度考核和任期考核掛鉤。在內部，學校要同校內二級單位簽訂“教育工作事故責任書”，特別是要實行“教育責任事故一票否決制”。3．責任意識工程。問責制度重點不在于“問責”而在于“改進”。對于教育行政部門和高校的領導要加強以科學決策、民主決策為重點內容的責任意識教育；對于教育行政部門和高校的中層領導和行政干部要加強以職業觀、道德觀為重點內容的責任意識教育；對于工作人員、教師、學生要加強“增強責任意識、自覺維護穩定”的責任意識教育。三是問責制度監督。問責制度的監督機制應該發揮“一個核心、兩個組織、三種力量”的作用。“一個核心”就是黨委要發揮政治核心作用，對教育行政問責工作做好檢查督導工作；“兩個組織”是指黨政組織、學校的紀委、監察部門和教代會、工會要對高校教育行政問責制度的落實和執行承擔起監督檢查的職責；“三種力量”是指學校退休老教師和老領導、教師骨干和學生骨干。學校黨委應該在學校層面和二級單位層面設立問責制度監督小組，吸收老教師、教師代表和學生代表參加，對高校教育行政問責工作進行監督和質詢。四是問責制度體系的考評。考評應該堅持靜態性與動態性相結合，定性和定量相結合。靜態性的考評要注重整個制度體系的構建、設計和改進，著眼于教育行政問責工作的全局。動態性的考評要注重制度落實、工作實踐和實際變化的具體情況，做到考評即著眼全局、又突出局部，即考慮普遍，又照顧特殊。同時，還要做到定性和定量相結合，既有政治思想和制度理念的要求，也有具體工作量化指標的確定和分解。只有這樣才能保證考評工作的科學、規范和客觀。五是問責制度的反饋。問責制度的反饋環節是一種“改進”機制。首先要建立暢通的問責工作反饋信息的收集渠道。向全社會公開反饋信息聯系方式，采用調查、訪問、座談、個別約談、調查問卷等形式，提倡實名和匿名的方式，反饋對教育行政問責工作的意見和建議。其次，對于反饋上來的信息要整理分類，做好鑒別、分析和歸檔工作。然后，要根據意見和建議，有針對性地對教育行政問責制度方面和工作落實方面的缺點和不足之處加以改進。完善高校教育行政問責制度是一項長期艱巨的任務，需要社會、政府、高校各方面協同、參與和共同努力。我們相信這項制度的實行必將有助于提升教育質量，推動教育體制改革，實現教育公平。

作者：田寶軍齊子玉單位：河北大學