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內容提要：農民工權益的保障，離不開用工單位的自覺、政府的監督、法律法規的健全與落實，以及社會力量的支持等四個方面構成的外部環境。但是，在實踐中，法的合法性主張與事實有效性之間存在著張力，地方政府及其公職人員在其目標、利益與責任上存在矛盾和沖突，有效的社會力量缺失。結果是，各系統之間的關系存在嚴重斷裂。本文主張從地方政府真正樹立執政為民的理念入手，在四個子系統之間構建良性的互動關系，切實維護農民工的權益，促進農民工的市民化。關鍵詞農民工權益外部環境Abstract:Theprotectionoftherightsandinterestsofpeasantworkersdependslargelyontheoutercircumstances.Inthisapproachthefocusismainlyonself-knowledgeoftheemployer,thesupervisionofthegovernment,theintegrityandfulfillmentofthelawandthesupportofthesocialpower.However,inpractice,tensionsdevelop.First,tensionsexistbetweenthelegitimateallegationsandtheirvalidity.Second,thelocalgovernmentanditspersonnelcannotfullyrealizestatedgoalsandresponsibilities.Finally,effectivesocialpowersarealsoabsent.Asaresultofthesetensions,acleavageisproducedbetweenthesub-systems.Itisrecommendedthatthegovernmentpromotetheideaofrulingforthepeople,constructabenigninter-relationshipofthefoursub-systemsandturnpeasant-workersintocitizens.Keywords:Peasant-workers；RightsandInterests；Outercircumstance中國數以億計的農民工群體雖然數量龐大，但因其合法正當權益普遍性地受到侵害而被公認為生活在城市邊緣的弱勢群體。農民工在政治參與、勞動就業、社會保險、生活居住、業余文化和子女教育等諸多方面的合法權益難以得到保障，甚至身心健康都普遍性地受到侵害。無庸置疑，農民工的權益缺失問題還表現出嚴重化的趨勢。本文試圖在構造一個農民工權益保障外部環境的AGIL模型基礎之上，對制度、地方政府和社會道德之間關系進行初步的社會學考察。農民工權益保障的外部環境對于農民工在權益方面的原因探討，學者們以往多從社會原因和農民工個人原因方面進行分析。從社會原因看，主要歸結為：戶籍等身份制度方面的限制，這一系列制度把農民工排斥在平等的社會地位之外；我國勞動力處于供大于求的狀況，農民工處于買方市場，缺乏維權的資本；維護農民工權益的法律體制本身存在弊端；行政系統執行不力，體現為有關勞動監察、公安、城管、工商等行政執法人員對農民工存在歧視，時常出現執法不公、執法不嚴或面對農民工權益受損害時的行政不作為，使農民工的合法權益得不到保護；社會保障救助系統不完備等。從農民工自身看，主要是文化素質相對較低，維權意識淡泊，缺乏自己的組織等。這樣的探討看似全面，實則沒有抓住問題的核心和實質。我們認為，農民工權益的保障實際上是一項社會行動——不管是個體或集體的維權行動還是政府對農民工權益的法制保障。從這個視角看，它必然是在一個具體的環境下（也可視為一個特定系統下）開展并發揮作用的。因而，效果的好壞，取決于行動的外部環境是否和諧，環境的各部分或行動主體能否協同合作地發揮作用。為了便于對農民工權益保障問題的分析，我們借用帕森斯的結構功能主義視角。帕森斯根據對社會系統的“四分法”，建立了AGIL功能分析框架，強調系統的“必要條件”問題。他認為一個功能整體只有滿足了四個需求，才能發揮其功能、維持整體的協調與穩定。這四項最基本的需求為：對環境的適應（A）、從環境中獲取目標的取向（G）、將系統整合為一個整體（I），以及對功能模式的維持（L）。農民工權益保障的外部環境也可以看做是一個基礎單元的功能整體，其良性運行和發展離不開四個子部分功能的有效運作、相互協調和動態推進。我們構建農民工權益保障的外部環境AGIL模型（見下圖）并進行討論，避免從宏大社會結構與制度因素和微觀農民工個體素質入手，實際上是要將該問題放到一個多重的“關系”之中進行考察。在此行動系統中，用工單位的主要任務是生產商品、提供服務，其利益目標是追求效用最大化和利潤最大化，同時，必須維護內部人力資源的穩定和促使人力資本的提升。用工單位的存在是農民工問題出現的前提條件，用工單位與農民工之間的關系是既相互依存又存在張力，正確處理好兩者的關系，既可以提高單位的生產效率，又能保障社會系統的穩定。所以用工單位的功能需求是對維權環境的適應。政府的職責是制定法律、法規，行使勞動行政管理權，擔當“仲裁者”，規范勞動關系中用工單位的行為，并排除其對勞動者正當合法權益的侵害，創造有利于社會發展、社會不同利益群體權利均衡發展的環境。所以政府是維權目標的決策和實施者。法律、法規是最權威的社會控制手段，承擔著協調不同群體的關系，公正地維護各方的利益，促進各種社會力量整合的功能。但法律法規的有效性依賴于法度合理、執法公正和民眾懂法；社會力量包括社會道德的建構和社會組織的支持。社會道德的任務是通過人們的內心信念、社會輿論來促使人們自覺遵守社會的行為規范，它承擔著保障農民工權益的社會倫理環境的建構和維護功能。社會組織有NGO組織、工會組織等，作用在于為農民工權益保障提供社會支持。農民工權益要得到切實的保障，離不開上述四個子系統功能的正常發揮。農民工權益保障的行動系統的存在和維持要滿足這四部分的功能需求，即用人單位對維權環境的適應、地方政府對公共目標的達鵠、法律法規對社會各種力量的整合和社會道德對社會倫理環境的維模（媒體輿論在這方面發揮核心作用）。更為重要的是這四個子系統之間的互動是否正常，相互之間的關系是否和諧和穩定。這其中存在著6對關系，即政府與用人單位的監督和被監督關系、法律法規與用人單位的控制與被控制關系、社會力量與用人單位之間的規范與反規范關系、政府與法律法規之間的制定與落實關系、政府與社會道德之間的維護與引導關系、法律法規與社會道德的相互補充關系（見下圖）。

圖：農民工維權的外部環境AGIL模型及各子系統間的關系（略）在這個外部環境系統中，我們可以看到4個子系統之間的6對關系，整個圖示體現出外部環境系統是復雜、多維和動態的。目前，在農民工權益保障方面，各個子系統之間的關系出現了斷裂現象。最重要的斷裂是政府對用工單位的監督關系缺位；法律法規失去事實有效性（法律法規本身的不完善、政府對法律法規的落實不力）；用工單位普遍的道德和誠信缺失；社會組織和輿論的監督乏力等。因為用工單位的經濟利益與政府的“協調者”角色、與法律的公正權力和與代表公平、正義的社會組織以及道德理念之間存在著矛盾。政府的“仲裁”、法律的權力在實施過程中只有擺脫企業的經濟利益的左右才能捍衛法律本身的自主性和有效性。作為追求社會的公平、正義和和諧的社會力量和社會道德，對企業片面追求經濟利益而不顧勞動者權益的行為進行抵制，并對政府及其工作人員的行為進行監督。用工單位的投機主義與政府的缺位在農民工的維權行動中，用工單位的功能需求是對維權環境的適應，對農民工權益保障肩負著最直接而主要的責任。現實的情況是，用工單位這個子系統不能滿足適應的功能，普遍表現出投機主義傾向。這是因為農民工進入城市后，面臨著嚴格的身份限制和城市社會的一系列歧視與排斥，他們大多被排斥到一個與城市居民不同的“次屬勞動力市場”上，長期處于供過于求的狀況，形成了典型的農民工“買方市場”。農民工買方市場的形成，直接導致農民工在與雇主的談判過程中處于絕對劣勢地位，權益受侵害的潛在風險增大。依據科爾曼和赫克特的理性選擇理論，作為理性人，人們在社會中總是趨利避害，并盡可能用最少的成本投入爭取最大的效用。因此，用工單位在選擇行動路徑時，要對在已知效用意義上的每一替代性手段成本，以及效用最大化的最佳方法進行理性計算。農民工與用工單位之間的這種橫向利益矛盾，是導致農民工權益“失保”的重要原因。目前，最大的問題在于社會對雇主侵害農民工利益行為的制裁不嚴，所以“滋生了雇主的機會主義偏好”。①農民工在權益受到侵害時會采取什么樣的行動呢？我們看到他們自身實際上也存在著心理和行為上的博弈。由于農民工沒有自己的組織，作為在城市求生存的個體，他們最希望的還是要保住自己的工作和基本收入。因此，如果不是特別地不公或者傷害到他們太深，他們一般是不會采取什么措施的。這就需要政府制定保護農民工群體的政策并監督執行，以保障農民工的基本權益不受侵犯。近年來，中央政府已經制定了一系列有關“農民工”問題的政策，正致力于敦促各級政府及其相關的職能部門“保障農民工的權益”。但國家沒有廢除戶籍身份制度，也沒能提供國民義務教育和社會保障的財政支持。事實上，中央政府將落實農民工子女的義務教育及社會保障等義務和責任（財政負擔）下移到了城市政府。由于中央政府并沒有在國家層面做出實質性的制度調整，農民工國民待遇空洞化問題依然存在，這也是構成農民工獲取權益的一大現實障礙。在政策的執行層面，各級地方政府也在采取措施，貫徹落實中央的有關政策，并加大了監察力度。政府參與農民工維權工作的部門越來越廣，從最初的勞動保障部門擴展至民政部門、公安部門、建筑部門、財政部門、司法部門等。維權的范圍也越來越廣，從欠薪的追討到農民工養老保險制度的建立等。但是，我們必須看到，政府作為“裁決者”和“公證者”的角色是缺位的或不作為的，或者說，政府保護農民工的合理權益不受侵犯的作用是低效的。這是因為，地方利益和農民工權益保護存在著矛盾，而地方政府利益與用工單位之間恰恰有著正相關的關系，因為在市場經濟條件下，企業追求的目標是利潤的最大化，而地方政府追求的則是GDP的最大化，GDP是衡量各級政府政績的重要指標。于是，企業與地方政府之間有了進行合作的基礎，企業需要政府的支持來獲得利潤的最大化，而政府需要企業的產值來獲得高的GDP增長。在孫立平看來，這就是地方政府行為的經濟化和企業化，政府與企業在功能上的同構現象。②地方政府為了提高當地財政的收入，營造所謂良好的投資環境，吸引投資，不惜犧牲農民工的合法正當權益和環境惡化的代價，對資本無原則地遷就，政府執法機構根本沒有執法的動力。另外，政府人員作為城市的一員，也存有歧視的心理，我國義務教育、社會保險和最低生活保障等制度實行的是屬地管理，這促使地方政府主要關注本地居民的利益。再加上其他狹隘的私利因素的摻入，不可能對農民工的態度做到公正。如政府工作人員的收入是根據上級財政撥款確定的，他們的工作量將因農民工數量的增大而增大，收益卻不因工作量的增大而相應提高，除非有權辦理證件獲取收益。然而，許多以農民工為工作對象的職能部門并沒有辦證的權力和收益，這使管理成本的升高得不到補償，加之七種證件被取消，更使政府工作人員工作上的投入和收益不對等。再如雇主和政府職能部門的辦事人員有多方面的聯系，城市規模越小，這種聯系越緊密。在同一座城市，雇主和政府職員同屬于熟人社會的關系網絡里，有著或強或弱的私人聯系，有的甚至是姻親、嫡親關系，“官商結合”，形成了官商之間的利益聯盟關系。而農民工則是從農村“地緣”和“血緣”的熟人社會里走出來，進入到一個完全陌生的社會里，他們原有的社會資源無法發揮，新的社會資源尚未建立。因此，在制度不健全時，政府很容易因為被少數人用來謀私，從而使農民工權益的保障變得更加艱難。法律法規失去事實的有效性單純依靠政府行政方式來保障農民工合法權益，是難以徹底解決前述問題的，法律法規是維護農民工權益的根本保證。但是，現有有關保障農民工權益的法律法規失去了事實上的有效性。這一方面是由于現有相關法律制度和司法機制存在某些缺陷；另一方面是由于在執行中法律法規的權威被地方政府的自利主張所消解。地方政府崇尚“效率”和“理性”，一味追求現實利益，這腐蝕了現代法律的社會整合職能。于是，在實踐中，法轉變成了一種非意向的、在行動者背后起作用的、匿名的社會化過程的現實主義模式。結果，法的合法性主張與事實有效性之間存在著張力，出現斷裂狀況。③現有法律制度的不完善，主要表現在：一是對勞動者保護力度不夠。如勞動者相對用人單位來說明顯處于弱勢地位，但勞動法沒有向勞動者采取傾斜保護，使得勞動者，特別是農民工，無法使自己的合法權益得到切實的法律保障。二是《勞動法》規定的“先仲裁、再訴訟”的勞動爭議解決方式，造成較高的救濟成本，讓農民工無法承受，無力尋求公力救濟。三是操作性不強。如《勞動法》規定，建立勞動關系應當訂立勞動合同。對于故意拖延不訂立勞動合同的用人單位，由勞動行政部門責令改正；對勞動者造成損害的，應當承擔賠償責任。為此，勞動部還頒布了《違反〈勞動法〉有關勞動合同規定的賠償辦法》。但實際上，對于不簽合同的用人單位，并沒有形成有效的制約手段。勞動司法機制也存在一定的缺陷，主要表現為：一是勞動稽查力量薄弱，無論是在技術、設施、設備和人員的配備上都存在明顯的不足；二是實行“先仲裁、再訴訟”的救濟途徑導致發生勞動爭議后，尋求公力救濟的金錢成本和時間成本過高，而救濟效率卻很低；三是在勞動爭議案舉證責任方面，套用民事案件審理中的“誰主張誰舉證”的訴訟原則，而來自農村的農民工文化素質普遍不高，取證、質證能力有限（有的企業依靠自身的強勢地位拒絕提供有關原始資料或者只提供對其有利的證據），往往無法舉證或舉證無力。農民工權益的保障不僅取決于法律法規和司法機制的完善，更取決于與法相關的各種因素之間動態的互動關系及其影響，特別是法律法規與用工單位、政府部門的互動關系。在某種意義上說，靜態的、確定的法所實際發揮的作用是各種因素縱橫交錯的互動關系下形成的。在對農民工的調查中，我們發現《勞動法》等法律法規的執行受到很多非理性因素的影響和制約，一些地方政府片面追求經濟指標的增長，為了獲取更多的財政分成和更好的政績，會爭相出臺吸引投資的超國民待遇政策，而輕視維護勞動者權益，甚至對企業主惡意侵犯農民工權益的行為聽之任之。“地方權力選擇了‘投資環境’，與資本合謀壓制并剝奪勞工權益”。④同時，地方官員對私利的追求以及血緣和地緣因素的影響導致了文本法律與實踐法律之間的斷裂，導致法失去了事實有效性現象的普遍存在。導致這種現象存在的原因在于“宏觀層面社會結構因素的限制和微觀層面行動者具有利用和操縱法律等相關制度的能力”。⑤地方政府在對中央頒布的法律法規制度本地實施辦法并負責具體實施的名義下，獲得了規避公正、謀取利益的可能性。所以說，光有法是不夠的，缺乏有效貫徹實施的社會環境，一切法律法規都只會是堂中擺設。將法律法規貫徹落實才是改變農民工弱勢地位、保障其權益的關鍵之所在。這一般取決于三個方面的因素：一是地方政府真正落實全面、協調、可持續的科學發展觀，樹立以人為本的執政理念，切實改善當地執法環境，勞動部門高效而切實地執行有關法律法規，處理好每一個案件；二是用工單位的領導或老板必須具備健全的市場法律人格，不但要具有法律意識和法律觀念，而且在實際行為中做到嚴格地遵守；三是農民工自身法律意識的增強，形成自己的組織力量，如建立工會之類的組織，以便與雇主就工作條件、傷殘保障和工資兌現等進行談判來協商解決。社會道德與社會組織監督的乏力作為功能模式維持的社會力量，對農民工的權益保障是十分重要的。作為用工單位的企業，在現代社會應當按照現代職業倫理的要求，逐步規范用工制度，平等、公正地對待權利意識、法律意識淡漠的農民工，切實保障他們的正當權益。尤其是對那些直接雇用農民工從事艱苦、危險工作的企業，更要自覺地與農民工簽訂勞動合同和保險合同等保障他們權益的協議，并按照合同約定履行其職責。作為一個現代企業，公正、平等地對待農民工也是其自覺承擔其社會責任的一種表現。但是在現實中，一些企業老板利用農民工缺乏維權意識和組織力量，為追求利潤，降低勞動成本，根本不顧農民工的合法權益和身心健康。這些企業老板具備韋伯所稱的資本家的貪婪攫取性，極度地缺乏公德和良知以及正義的社會主義市場經濟精神。中國是一個沒有契約傳統的國度，人們的契約意識普遍不強。農民工來自相對落后的農村，帶有濃厚的傳統文化色彩，沒有形成自覺的契約觀念，對一些市場規則不熟悉，只關心能否找到工作，不善于在勞務關系中維護自身合法權益，處在勞資關系的弱者地位。尤其是制度設置上的漏洞，更使農民工失去了“發言機制”。當農民工面對良知淪喪、唯利是圖的老板，理論和哀求沒有多大的意義、訴諸法律也由于時間成本和經濟成本而限于困境時，道德的力量可能能夠消除緊張關系。當農民工陷入實在走投無路的境地時，還有可能幫助他們的就只有社會的輿論。社會輿論和民眾的監督，是最客觀的、最終的和最有效的監督。實際上，我們在報紙上可以經常看到不少農民工請求媒體的幫助，訴求道德的正義之劍。近幾年來，NGO在這方面發揮的作用也越來越大。在現實中，我們也看到了這種力量的出現。如上個世紀90年代以來，國內外的研究者和國際國內傳媒開始不斷地披露我國珠江三角洲地區等地的出口加工廠存在嚴重損害勞工權益的狀況，指責跨國公司應對此承擔責任。這種職責的聲音直接上升為消費者對某些馳名品牌商品的抵制活動，作為回應，越來越多的跨國公司開始在中國推行公司社會責任檢查、認證和生產守則運動。⑥這里所說的公司社會責任主要是指相對于公司內部勞動關系調整和勞工權益的實現所應承擔的責任是在全球化背景下，為協調勞資關系，保障勞工的生存權而形成的一種法律行動。⑦除了道德、輿論的力量，社會組織的作用也是不可或缺的。農民工權益易受侵害的一個重要因素是農民工作為個體太分散，缺乏自己的維權組織。如果將分散的農民工組織起來，讓他們成立農民工協會或者加入或組織工會，既可以加強維護自身權益的力量，也可以減輕對政府的依賴，進而減輕了政府的工作壓力。但是從目前的情況看，有很大難度，一是農民工不是城市居民身份，他們很難有資格在城市組建自己的組織。國家規定民間組織必須掛靠在正式單位，否則是得不到批準的，而城市居民之所以能參與組織，因為他們大多是由單位作基礎。二是要找掛靠單位，必須要滿足掛靠單位的組織要求和宗旨，從而不能真正實現農村流動人口為自己服務的宗旨，否則即使開始找到掛靠單位，結果還是被掛靠單位取締掛靠關系，失去了合法基礎。這種結構性的社會政治背景，顯然不利于農民工組建自己的民間組織。讓農民工加入工會是唯一現實可行的途經。然而，實際上工會作用的發揮受到很多限制，處境十分尷尬，當農民工權益受到侵害時，協調能力非常有限。這一要靠工會自身工作理念的轉變，要從“依靠政府，背對工人”轉變為“依靠工人，面對老板”；二是要看地方政府“買不買帳”，作為一個缺乏行政執行權、沒有罷工的法律條款支持、缺乏直接有效處置手段的群眾組織，工會扮演的主要是協調的角色，為他們提供法律咨詢和援助，在社會上動員資源維護權利的能量遠遠不如雇主，所以如果沒有勞動監察、社會保障等部門的支持，工會很難真正發揮作用。在缺乏利益表達和權益維護渠道和載體的情況下，在不少地方的農民工中出現了“同鄉會”、“兄弟會”、“姐妹會”等自發團體和組織，企圖以此為依托來保護和發展自己的權益。如果從社會學角度分析，這一現象在一定程度上與他們長期游離于城市組織之外有關。因此，動員和培育社會力量（諸如外來勞動者協會、人力資源開發協會等各種民間組織、志愿者組織、非營利組織）參與農民工權益保障事業就顯得特別重要。結語

本文對農民工權益保障的外部環境系統進行了考察，揭示了系統中各子系統之間主要關系及其互動的過程。當然，農民工權益的保障，農民工平等國民待遇的獲得不僅有賴于外部環境的改善，更有賴于他們自身素質的提高、維權意識的增強、自身組織程度的提高。政府，尤其是地方政府在這一點上責無旁貸，必須真正樹立執政為民的理念。在具體的服務方針上，要堅持公正原則，公平地對待用工單位和農民工，并采取措施切實保護農民工的正當權益，實現社會與經濟的均衡發展。這在短期內可能會對用工單位和地方政府不利，增加勞動力成本，損害所謂“投資環境”，但從長遠來看，卻是最佳的選擇，能夠創造出有利于社會發展、社會不同利益群體權利均衡發展的環境，有利于社會的和諧和穩定。

注釋

①李萌：《市場失靈、組織缺位與農民工權益保護》，《社會主義研究》2004年第6期。

②孫立平：《斷裂——20世紀90年代以來的中國社會》，社科文獻出版社2003年版，第147-158頁。

③江立華、符平：《斷裂與彌補——農民工權益保障中法與政府角色的社會學考察》，《社會科學研究》2005年第6期。

④⑤鄭廣懷：《傷殘農民工：無法被賦權的群體》，《社會學研究》2005年第3期。

⑥譚深、劉開明：《跨國公司的社會責任與中國社會》，社科文獻出版社2003年版，第6-18頁。

⑦常凱：《論企業社會責任的法律性質》，“北京大學2004年勞動法國際論壇：改革與發展”論文集。