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【內容摘要】隨著福利國家的建立，西方各國相繼確立了行政公益訴訟制度以監督和制約行政機關依法行使職權，從而更好地維護國家和社會公共利益。在我國現行行政訴訟制度之下，基于“訴訟利益”理論的傳統訴訟制度，沒有為公益的侵犯提供任何救濟途徑，是我國行政訴訟的一個重大制度缺失。本文在借鑒國外相關制度的基礎上，基于擴大原告資格和擴大受案范圍兩個方面進行淺顯論述，對建立我國行政公益訴訟制度提出幾點建議。

【關鍵詞】公益訴訟原告資格受案范圍

一、行政公益訴訟概述

隨著民眾法治意識不斷增強，政府在面對公共利益問題時是否依法行政日益受到社會各界廣泛關注。正如一句古老的英國法諺所言：“正義不僅應當得到實現，而且應當以人們能夠看得見的方式加以實現（Justicemustnotonlybedone，butmustbeseentobedone）”。現行公共利益保護機制中缺乏訴訟救濟機制，僅僅依靠行政機關對其自身的違法行政行為進行監督糾察顯然力度不夠。正如有學者指出：“與社會沖突及其危害程度的多樣性相適應，人類解決社會沖突的手段也始終是多元的。并且，隨著人類文明的不斷發展，這種手段逐步趨于完善，社會及其成員對手段的選擇也越來越明智和恰當”。[1]“法律對社會的功能主要是通過對利益的調整控制而實現的”。[2]。面對社會經濟發展中公共利益訴訟保護機制的缺失，如何運用法律手段消除公共利益受損的不和諧因素，促進和諧重慶建設，具有重要的研究價值。

行政訴訟制度確立的初衷是為了保障行政權的獨立行使，防止并排斥司法權對行政權的僭越。但是二戰以來，隨著社會經濟的發展，西方普遍進入了福利國家時代，行政訴訟的重心也發生了轉變，即對行政相對人利益的保護，以及對行政機關依法行使職權的監督和制約，而這一轉變的顯著特征之一便是各國行政公益訴訟制度的建立和完善。

行政公益訴訟是針對國家公權機關的作為或不作為提起的訴訟，在訴訟過程中適用行政訴訟法的相關規定。行政公益訴訟的關鍵在于“公益“二字，對于公益概念的界定不僅涉及到行政公益訴訟案件的范圍，而且決定著行政訴訟制度的價值定位，一直影響到整個訴訟結構的構建，因此是行政公益訴訟的核心內容。

首先，公益是由法律確認和保障的一種正當的、合法的權益。法律上承認公共利益，是各國的通例，最為典型的是對集會游行的法律控制，各國法律都禁止可能危害公共秩序的游行。我國現行憲法的核心內容也體現了維護公共利益的精神。而法律上既然確認了公益的存在，在涉及重大社會公益的社會活動中，就需要有代表公益的主體維護公益。行政機關作為國家和社會的管理者，在行政所涉足的領域，通常作為公益的代表，但是，在非法行政損害公益的情況下，僅僅依靠行政機關自覺糾正錯誤是不夠的。因此，法律上應在行政權影響公益時，設定一個代表公益，發動公益訴訟的訴訟主體，而在此方面的規定恰恰是我國現行法律的一大盲區。[3]

其次，公益所代表的主體具有不特定性和普遍性。公益是人們普遍具有的，是一般主體的利益而非個別主體的利益，具有法律化的主體普遍性。它是一個國家或社會中，全體公民整體利益的體現，屬于全體公民享有的利益，因此每個公民都是權利主體之一。[4]再次，公益的范圍在法律規定上表現為國家公共利益，社會公共利益，公眾或群體公共利益，公平競爭的公共秩序等。這幾種利益之間存在交叉，并可能同時受到一個違法行政行為的侵犯。

目前在我國現行行政訴訟制度之下，特定的當時人或由當事人中的一人或數人作為代表可以通過行政自訴的途徑維護其利益不受侵害。但這一基于“訴訟利益”理論的傳統訴訟制度，沒有為公益的侵犯提供任何救濟途徑，在立法上不承認公益訴訟的類型，否定了行政公訴存在的可能性，成為我國行政訴訟的一個重大制度缺陷。在對行政公益訴訟訴的探索和制度構建過程中，對西方國家先進經驗的借鑒意義使不能忽視的。

二、行政公益訴訟在西方國家的發展

（一）行政訴訟原告的范圍擴大，大多國家開始承認行政相對人基于公共利益具有原告資格。

福利行政和社會行政與公民生活密切相關，若公民或社會組織對這部分行政行為不具有原告資格，則不利于公民權利。于是，行政訴訟的價值逐漸地轉向保護行政相對人利益監督行政機關依法行使職權上來。針對行政訴訟中的這些變化，美國著名行政學者伯納德·施瓦茨指出：“行政法方面的任何變化都沒有原告資格方面的變化迅速。在最近幾年中，原告資格的欄桿大大降低了。”在美國，“憲法允許國會授權人和人對此爭議的問題提起訴訟，即便這種訴訟的唯一目的是保護公益也行?！盵5]在英國，“行政訴訟的申請人除作為公民，關注警方履行其貫徹實施有關法律義務外，并無個人特別利害關系”，法院對這樣的申請人“不僅沒有反對他缺乏訴訟資格問題，相反，強調他提起訴訟是為了公眾做了一件好事?！盵6]在日本和法國，頁允許普通公民提起客觀之訴，擴大參與行政過程的利害關系人的范圍，其權利或利益直接受到行政行為影響的行政管理直接相對人、甚至任何人，均可依法享有提起行政訴訟的權利，已成為現代性法發展的最重要趨勢之一。

（二）可訴行政行為種類增多，各國行政訴訟受案范圍不斷拓展。

隨著行政公益訴訟制度在各國的普遍確立和發展實施，與之相適應的是行政訴訟的受案范圍也呈現出不斷擴大的趨勢。行政訴訟法對公民、法人和其他組織的合法權益的保護，不再僅限于人身權和財產權的保護，而且還包括了環境以及生態平衡利益等許多人共同享有的非經濟價值的保護。另外，由于經濟和社會的發展，西方國家傳統的公眾利益范疇已經拓展到消費品質量、環境保護、城市發展、社會治安、反對壟斷以及現代文明帶來的新的社會事務，從而擴展了行政訴訟或司法審查的領域，加強了對公共利益的保護。具體而言，在美國凡是因行政機關的行政行為而使公民或組織的法定權利受到不法侵害或受到不利影響或損害，不論抽象行政行為還是具體行政行為，均可納入行政訴訟受案范圍；英國判例法也明確規定，凡是被認為違背“越權原則”的行政行為（包括抽象行政行為和具體行政行為）均屬于行政訴訟范圍。在法國，出判例所排除的情況，行政機關的一切決定，不論采取何種形式，不論是口頭或書面的，明顯的或默示的，均可提起訴訟。德國也規定了認為行政機關行政行為違法，或者向行政機關主張權利的，均可向法院提起訴訟。

總之，對于國外相關制度及其發展趨勢的分析考察，對于建立我國科學、系統、全面的行政公益訴訟制度將具有重要的借鑒意義。

三、建立我國行政公益訴訟制度的現實意義及制度構建

（一）一個案件引發的問題

某市規劃局在一著名的文化名勝邊建造樓房，其建筑風格和文化名勝的建筑格格不入，一市民提出停止建造或者修改風格的建議，規劃局沒有采納，該市民就以規劃局破壞文化名勝環境為由將市規劃局告上法庭，提起了行政訴訟，要求規劃局撤銷該建筑物的繼續施工，恢復原樣。當地法院未受理，理由是規劃局的規劃方案和建筑施工并未對該市民的利益產生侵害。該市民不服，認為保護文化名勝是每個人的責任，規劃局的行為嚴重影響了景觀的效果，實際上已經對市民產生了潛在的影響，所以自己有權利向法院提起訴訟。

從這個案例中可以看出，如果根據現行的行政訴訟法，該市民的訴訟請求將不予受理。第一規劃局的行為是內部的規劃行為，不是針對行政相對人的具體行政行為，對市民本人不會產生人身、財產等方面的侵害。故法院不受理。第二法律法規授權的組織，事業團體，群眾組織可以對行政機關的具體行政行為提起行政訴訟，在這個案件中，環保局或者其他的合法的群眾組織、團體可以對規劃局的規劃向法院提起訴訟。個人沒有資格提起行政訴訟。

本案提出了一個非常值得探討的理論和實務問題：公民人身權和財產權之外的權利能否通過行政訴訟程序獲得救濟？或者說侵犯公益的行政爭議是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍？

第一規劃局的一部分職能就是進行合理的城市規劃，它的方案將影響整個城市的布局，每一位城市居民與外來客人都潛在地受到了規劃局的影響，規劃不當實際上已經侵害了城市居民與外來客人的利益。在文化名勝邊建造風格不同的建筑，降低了文化名勝的觀賞和游覽水平，所以法院應該受理此案，撤銷規劃局的規劃方案，當然在目前的司法解釋和行政訴訟法中找不到相關條款受理和判決此類案件，這就需要《行政訴訟法》關于受案范圍的修訂，在司法解釋中增加此類內容。

第二精神影響是否可以提起行政訴訟？規劃局的行為對其他部門和群眾的利益并未造成影響，而且城市建設規劃是規劃局的職能之一。對其他部門與群眾有影響的，是精神上的影響，新的建筑讓市民感到不舒服，讓游客的游覽興致大大降低。這些都屬于精神上的影響，對于這種訴訟是否應該受理，就應該啟用社會意向，即廣泛征求群眾以及相關部門的意見，讓精神影響的相關人、單位來決定是否撤銷規劃局的行為。

行政訴訟法的受案范圍在一定程度上不能夠滿足社會上出現的一些沖突解決?！缎姓V訟法》規定公民、法人對行政機關及其工作人員的具體行政行為可以起訴，而實際生活中，有許多行為主體并沒有“行政機關”的外衣，卻進行著“實質上的行政行為”，比如曾經發生過的“學生告學校”、“足球俱樂部告足協”的事情。法律規定的不明確，使這方面的訴訟之路還很不暢通。這些案件的“夭折”對現行的法律提出了挑戰，這個挑戰希望法律能鮮明地告訴人們，它所確立的司法審查制度是只對行政機關及其工作人員的行政行為，還是針對所有的“實質行政行為”，而這正是行政公益訴訟所能解決的關鍵問題。

（二）在我國設立行政公益訴訟的重要意義

因而在我國，現實生活中行政行為侵害國家和公共利益，未得到有效監督、糾正的情況大量存在。特別是在目前社會轉型時期，權力腐敗的問題十分突出，行政機關或其工作人員惡意串通相對人違法行使行政職權，侵害公共利益的現象相當嚴重。而且，行政行為侵害公益的行為雖然可以有多種救濟方式，但無可否認，行政訴訟方式是一種更有效的選擇，同時也符合法治的原則。因為行政訴訟的目的既是提供權利救濟，也是為了監督行政機關及其工作人員依法行政。在違法行政行為侵害公共利益的情況下，通過司法審查的方式，不僅可以使受侵害的公共利益得到救濟，而且可以使違法的行政行為得到監督和糾正。行政公益訴訟有助于監督行政機關依法行政、提高執法水平，實現權利對權力的制約[7]；而且行政公益訴訟符合訴訟經濟原則，能夠積極有效的保護受害人和整個社會的利益，對于可能或已經危害社會公共利益的行為均可依法提起訴訟，充分體現其防患于未然的御前功能。實現社會利益的最大化[8]；最后，行政公益訴訟的設立也是我國“入世”后完善行政審判制度的重要內容之一，要順應國際潮流，于國際相接軌，就應當在補足這一方面的缺失，否則在國際交流中，容易導致一部分利益得不到應有的保障。

三）建立我國行政公益訴訟制度的幾點構想

1.關于行政公益訴訟的原告資格

從西方國家行政公益訴訟制度的實踐來看，要發揮行政訴訟制度在維護公共利益的作用，就必須突破原告資格的規定，使各種不同利益在受到侵害時都可以進入訴訟程序。以前狹義的嚴格的原告資格概念已經被證明不能充分適應當今法律制度中公共利益要求的情況下，基于任何理由而對原告資格進行的限制都是與現代法治主義原則背道而馳的。不但不利于維護法律的尊嚴，加快法律的普及，而且還可能助長行政機關的官僚作風，使他們對公共利益漠視不顧，將造成更多的利益侵害。

而根據我國現行行政訴訟法的規定，能夠向人民法院提起行政訴訟的公民、法人或其他社會組織必須同被訴具體行政行為有直接利害關系。不具有這種關系的人是不能提起行政訴訟的。但是這種一以貫之的做法已經受到了挑戰。解釋第12條規定，與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或其他組織對該行為不服的，可以提起行政訴訟。這一規定較之于行政訴訟法第2條規定的認為具體行政行為侵犯合法權益來說，不易大大擴充了行政訴訟原告資格范圍。因為按照通常的觀點，法律上利害關系有直接與間接之分，也有切身利益關系與非切身利益關系之分。與某一具體行政行為有直接利害關系的人享有原告資格，同樣有間接利害關系甚至可能利害關系的人也都應該具有原告資格。法院對訴訟資格的審查應當是質量上的審查而不是數量上的審查，只要原告收到了“可以辨認的輕微的事實上的損害”，就足以確定其有訴訟資格，不論這種損害多么間接，因果關系多么微弱。[9]這樣，從理論上講，任何損害公益的行為都與公民或其他社會組織存在某種形式上的利害關系而使他們具有了原告資格。

2.關于行政公益訴訟的受案范圍

目前，我國行政訴訟的受案范圍過于狹窄，限制了行政訴訟作用的發揮。究其原因，有立法方面的因素，但更多的卻是原子司法實踐的慣性。為此，有識之士紛紛指出應該逐步擴大行政訴訟的受案范圍，這種意見無疑是正確的。行政訴訟受案范圍的擴大，會促進行政公益訴訟制度的建立，反過來又將帶動行政訴訟受案范圍的進一步拓寬。

首先，應擴大公民、法人合法權益的保障范圍。除原有的人身權、財產權之外，行政主體違法行政行為侵犯公民、法人的勞動權，受教育權、社會保障權、環境權等合法權益的行政案件也應當允許提起行政公益訴訟。

其次，應擴大行政機關違法不作為而侵犯公民、法人合法權益的行政案件范圍侵害公共利益的行政行為有作為和不作為兩種形式，多數表現為不作為。因為受害者是國家或者全體人民，侵害人——行政機關本身就是這種利益的法定保護人，所以，在意保護個體利益為宗旨的中國現行行政訴訟制度上沒有法律救濟的手段。這是迫切需要改進的。現行的行政訴訟法第11條有關款項內容有部分屬于行政不作為案件而納入受案范圍，但過于狹窄，應予擴大。對行政不作為而侵犯公民、法人的合法權益，如對重大污染行為，行政機關不處理的，應允許提起公益訴訟，以督促行政機關勤政高效，防止互相扯皮推諉。

再次，對部分違法的，抽象行政行為侵犯國家、集體、公民個人合法權益的，應允許提起行政公益訴訟，在實踐中，由于對抽象行政行為缺乏相應的程序約束和法制監督，其侵犯公民、法人合法權益的情形屢見不鮮。相比較而言，抽象行政行為較之于具體行政行為與公益的關系更為密切，因而損害公益的可能性更大。然而根據行政訴訟法第2條規定，只有具體行政行為才能進入司法審查的范圍，抽象行政行為不具有可訴性。如此一來，大量的因抽象行政行為引發的公共利益之損害均被排除在行政訴訟之外。根據目前《行政訴訟法》第53條實際上已賦予人民法院對規章有一定程度的司法審查權，法律評價權和選擇適用權，那么對規章以下的抽象行政行為實施司法審查也應是順理成章的。此外，解釋第1條放棄了對具體行政行為內涵進行界定的做法，而且將受害范圍圈定為行政行為，并對不可訴的行政行為作了列舉。這樣一來，就使得行政訴訟實踐中完全可以將那些損害相對人合法權益、包括損害公共利益的行政行為納入訴訟的范圍之內，而不必判別他們究竟是具體行政行為還是抽象行政行為。但同時考慮到抽象行政行為涉及面廣，并且有一定的政策性，如果允許任何一個相對人提起訴訟，確有不便之處，因此可以規定只有由檢察機關和有關社團組織提起行政公益訴訟，以示慎重。

四、結語

由于社會和經濟的迅速發展，新科技的廣泛適用，生產規模的不斷擴大，經濟活動的涉及面越來越廣，社會的一體化進程日益加劇，因而涉及國家、社會公共利益的事物和領域越來越多，在這些活動中，或者沒有直接的受害人，或者當事人由于各種原因不能很好地履行職責，致使國家、社會公共利益不能切實得到保護。此時，借鑒西方國家的公益訴訟制度，通過承認有訴的利益而擴大當事人的資格，對行政機關違法行使職權造成國家和社會公共利益損失的行為進行監督，就可以避免權力以及監督權力活動的黑箱運作，這既符合民主與法制的發展潮流，也更有助于社會主義市場經濟的建立。行政公益訴訟制度的出現，充分說明了公民法律、權利意識的增強，使社會進步的顯著標志。本文認為，即使根據現行法律，對損害公益的訴訟尚不能作出實體判決，但為推動社會進步，就應當充分發揮司法監督職能，針對個案向有關單位或部門發出司法建議，并結合研究借鑒外國相關制度，大膽創新，以司法實踐推動立法。改革是漸進的，法律是在社會的發展和進步中不斷修正的，不斷提高法律的權威性和全面性，切實保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權。毫無疑問，在一定程度上，行政公益訴訟的建立和完善將會推動我國行政訴訟制度的發展和行政法治的進程。

參考文獻：

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[1]顧培東：社會沖突與訴訟機制（修訂版）［M］.北京：法律出版社，2004年版，第25頁。

[2]付子堂：法律功能論[M].北京：中國政法大學出版社，1999年版，第82頁。

[3]尹小清：《行政公益訴訟制度比較分析》，載于《行政訴訟比較研究》，中國檢察出版社2004年版，第312頁

[4]王太高：《論行政公益訴訟》，載于《法學研究》2002年第5期。

[5]〔美〕伯納德·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社1986年版，第419頁。

[6]〔英〕威廉·韋德：《行政法》，楚健譯，中國大百科全書出版社1997年版，第377頁。

[7]梁慧星：《關于公益訴訟》，載《私法研究》第1卷，中國政法大學出版社2001年版，第365頁。

[8]龍宗智：《相對合理主義》，中國政法大學出版社1999年版，第199頁。

[9]〔美〕芬德利，法貝爾：《美國環境法簡論》，程正康等譯，中國環境科學出版社1986年版，第7頁。