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論文摘要

中華人民共和國(guó)《行政許可法》（以下簡(jiǎn)稱《行政許可法》）實(shí)施以來，作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型期的來規(guī)范政府行為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型建設(shè)的重要法律，《行政許可法》的實(shí)施實(shí)效讓人有喜有憂。社會(huì)各界對(duì)這部被總理稱為“行政機(jī)關(guān)自我革命”的法律規(guī)范充滿了期望。不管是立法者，法律界還是社會(huì)各界都希望它能夠成為我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變和行政法治建設(shè)中的里程碑。肩負(fù)著諸多的期望，《行政許可法》實(shí)施以來，取得了良好的效果。但是在法律的實(shí)施過程中也出現(xiàn)了很多的問題不盡人意。《行政許可法》的生成與我國(guó)社會(huì)的聯(lián)系何在，立法者的立法意圖和精神在現(xiàn)實(shí)是否得到完美的體現(xiàn)，立法者的意圖和現(xiàn)實(shí)中的實(shí)效差距何在，原因何在，我們又應(yīng)如何彌補(bǔ)《行政許可法》的缺陷積極引導(dǎo)其正面作用推動(dòng)我們社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活的發(fā)展。這是引發(fā)我思考的主要原因。本文或許并不成熟，是我自己對(duì)這個(gè)問題的一點(diǎn)思考.

[關(guān)鍵詞]法的生成有限政府監(jiān)督管理體制改革精神轉(zhuǎn)變

一、《行政許可法》的生成

法的生成是指特定國(guó)家的法在特定環(huán)境與條件下形成并發(fā)揮作用的活動(dòng),《行政許可法》的生成體現(xiàn)了社會(huì)各階層的意愿，具有特定的社會(huì)背景，經(jīng)歷了一定的過程。

（一）社會(huì)各階層的意愿推動(dòng)《行政許可法》的生成

由于我國(guó)一些地區(qū)和領(lǐng)域存在“亂收費(fèi)，亂攤派，亂罰款”的現(xiàn)象，作為被行政許可人的公民，法人和其他組織的利益受到了嚴(yán)重的侵害，處于對(duì)自己合法利益的保護(hù)，社會(huì)民眾對(duì)《行政許可法》的出臺(tái)呼聲強(qiáng)烈。法律學(xué)界也呼吁通過同意行政許可法律規(guī)范來完成行政體制改革。作為政治架構(gòu)的政府也希望通過該法來完成“行政機(jī)關(guān)自我革命”。在各方主體的共同努力下，人民意志通過人民代表大會(huì)上升為國(guó)家意志最終通過《行政許可法》的形式表現(xiàn)出來。

（二）《行政許可法》的生成有特定的社會(huì)背景

任何一部法律的生成夠需要必不可少的政治，經(jīng)濟(jì)，文化等條件的成熟。中國(guó)加入WTO后，WTO的透明度原則與我國(guó)傳統(tǒng)的行政審批不透明出現(xiàn)反差，《行政許可法》的頒布實(shí)施是對(duì)加入WTO的一向重大承諾的兌現(xiàn)。國(guó)內(nèi)正處于經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與行政管理體制的反差與日俱增。加之我國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革重點(diǎn)已經(jīng)放到了國(guó)家命脈行業(yè)如鐵路，電信，醫(yī)療衛(wèi)生等方面。而這些行業(yè)都是通過嚴(yán)密的行政審批保護(hù)的。要想打破突口，關(guān)鍵在于通過法律來改革行政審批制度。在外因與內(nèi)需的雙重推動(dòng)下，《行政許可法》應(yīng)運(yùn)而生。

（三）《行政許可法》的生成經(jīng)歷了一定的過程

《行政許可法》的生成需要的必不可少的政治，經(jīng)濟(jì)，文化等條件的成熟需要一定的過程。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)傳統(tǒng)的行政管理體系經(jīng)歷了從適應(yīng)到不適應(yīng)，再到脫節(jié)阻礙的過程。《行政許可法》的指定前后經(jīng)歷了七年的時(shí)間。它代表一種行政管理的新秩序。秩序沖突的背后是不同主體利益的沖突。對(duì)沖突利益的協(xié)調(diào)是法律的功能。行政主體，公民，法人和其他組織之間的利益經(jīng)過激烈而漫長(zhǎng)的斗爭(zhēng)，最后《行政許可法》作為一個(gè)利益平衡的支點(diǎn)而出現(xiàn)。

二、《行政許可法》的價(jià)值

《行政許可法》的頒布實(shí)施具有多方面的價(jià)值，這里我們僅從公共權(quán)力制約和公民權(quán)利保護(hù)角度來探討。

《行政許可法》旨在行政權(quán)力和公民權(quán)利之間尋找一個(gè)平衡的支點(diǎn)，希望在充分和有效發(fā)揮權(quán)力作用的同時(shí)，尊重和維護(hù)公民在“公域”或“私域”的自主權(quán)，使“行政權(quán)力與公民權(quán)利之間形成良性的互動(dòng)，而最終達(dá)到權(quán)利至上的理想”。《行政許可法》是在憲政框架下對(duì)公共權(quán)力和公民權(quán)利的重構(gòu)。

（一）《行政許可法》的頒布有利于公共權(quán)力的制約

《行政許可法》最大的貢獻(xiàn)在與推動(dòng)有限政府的建設(shè)。有限政府，即權(quán)力受到嚴(yán)格控制的政府。這實(shí)際上是一種試圖協(xié)調(diào)個(gè)人權(quán)利與政府權(quán)力的關(guān)系，在公民個(gè)人的適當(dāng)自由和政府權(quán)力的適當(dāng)范圍內(nèi)尋求平衡的政府理論。根據(jù)該理論，政府應(yīng)該有明確的定位，有力的效率和完善的監(jiān)督機(jī)制。公共權(quán)力應(yīng)該在即定的范圍內(nèi)行使，應(yīng)該有法律的授權(quán)，不能涉及法律授權(quán)以外的范圍。行政許可是一種事前許可，對(duì)公民權(quán)利是一種極大的限制。在政府的行政職權(quán)中，行政許可是政府管制的重要手段，與去他管制手段相比，行政許可具有極大的優(yōu)勢(shì)。因此能否規(guī)范行政許可是能否實(shí)現(xiàn)有限政府的重要一項(xiàng)。《行政許可法》首先通過設(shè)定權(quán)的限定從形式上限制許可權(quán)；通過對(duì)行政許可事項(xiàng)的規(guī)定從實(shí)質(zhì)上限制許可范圍，明確了政府的職權(quán)范圍；通過行政許可權(quán)的相對(duì)集中，“一個(gè)窗口對(duì)外”制度提高了政府的工作效率；并通過“信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則”完善了公共權(quán)力的監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制。從這些意義上講，《行政許可法》推動(dòng)了有限政府的建設(shè)。

（二）《行政許可法》的頒布有利于公民權(quán)利保護(hù)

從公民權(quán)利保護(hù)角度來看，在行政許可法律關(guān)系中，相對(duì)與行政主體，被行政許可人無疑處于弱勢(shì)地位。《行政許可法》將行政主體和被行政許可人置于同一層面，不僅從實(shí)體上更從程序上保障了被行政許可人的合法權(quán)益，使其處于相對(duì)平等的地位。行政許可程序制度在《行政許可法》中突出了獨(dú)立的地位，具有重要的價(jià)值，進(jìn)一步打破了我國(guó)長(zhǎng)期以來“重實(shí)體，輕程序”的觀念。其次，《行政許可法》也通過大量的實(shí)體性規(guī)定來保護(hù)公民權(quán)利。例如規(guī)定在行政許可設(shè)定和實(shí)施中的公民參與權(quán)，基于公開原則的公民知情權(quán)，高效便民原則的適用，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則等各方面的創(chuàng)新規(guī)定來保護(hù)公民權(quán)利。

三、實(shí)施《行政許可法》可能遇到的阻力及解決方法

誠(chéng)如我們所見，《行政許可法》自實(shí)施以來對(duì)我們的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生了巨大的影響，其積極作用是我們有目共睹的。但是由于主客觀原因，它還有不完善的地方，加之于其相配套的相關(guān)管理制度沒有隨之改革，人們的思想認(rèn)識(shí)不到位，新問題層出不窮。《行政許可法》難免遭到嚴(yán)重的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)，出現(xiàn)不適應(yīng)的情況。我們應(yīng)該才能敢各個(gè)方面努力，使其的立法目的完美實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)我們社會(huì)的發(fā)展。

（一）法律規(guī)范本身的不完善

1、個(gè)別條款立法意圖模糊，政府是否給予行政許可空間過大

《行政許可法》第十三條的“可以不”讓人費(fèi)解。第十二條已經(jīng)明確規(guī)定了可以設(shè)立行政許可的六種情況，十三條有緊接著規(guī)定了“可以不”設(shè)立行政許可的四種情況。“在法律規(guī)范中，‘可以不’有‘可以’的意思”，也就是“可以不”不排斥“可以”。那么對(duì)十三條的理解就成了符合該條規(guī)定的可以不設(shè)立行政許可，也可以設(shè)立行政許可。進(jìn)一步，如果符合十二條的規(guī)定可以不加條件的設(shè)立行政許可，計(jì)算機(jī)符合十三條不設(shè)立行政許可的規(guī)定,也可以設(shè)立行政許可。這就給政府留下了過多的自由的行政許可范圍，不符合《行政許可法》旨在建設(shè)有限政府的立法意圖。對(duì)此，建議制定實(shí)施細(xì)則來詳細(xì)明確規(guī)定政府的許可范圍，限定政府的行政許可權(quán)。

2、行政許可主體過多，部分臨時(shí)性行政許可期限不明確

根據(jù)該法第十四，十五條的規(guī)定，符合一定的條件，國(guó)務(wù)院可采用決定的形式設(shè)定行政許可，這就擴(kuò)大了行政許可主體的范圍。因?yàn)樾姓芾矶扇〉臎Q定形式實(shí)行行政許可。既然是臨時(shí)性行政許可就應(yīng)該有一個(gè)明確的使用期限，否則存在臨時(shí)性行政許可長(zhǎng)期有效的可能。而十四條并為涉及期限，建議有關(guān)部門參照十五條的有關(guān)規(guī)定。設(shè)定國(guó)務(wù)院的臨時(shí)性行政許可的實(shí)施期限。

3、行政許可的條件沒有法定化，變相許可有可能出現(xiàn)

根據(jù)《行政許可法》第十六條的規(guī)定，行政法規(guī)，地方性法規(guī)和規(guī)章可以在法律設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)該行政許可做出具體規(guī)定。法律規(guī)定所有的行政許可條件應(yīng)該公開，明示，但是沒有規(guī)定法定化。這就有可能造成在實(shí)施一項(xiàng)行政許可時(shí)被附加多個(gè)條件，每個(gè)條件又是一個(gè)許可。行政許可的條件是其隱蔽的門檻，說是條件，有一些是在條件掩護(hù)下的許可，“換湯不換藥”。在我國(guó)，相當(dāng)一部分許可機(jī)關(guān)靠許可收費(fèi)來運(yùn)轉(zhuǎn)。在短期內(nèi)，機(jī)構(gòu)職能不能削減，編制人員不能控制，儼然許可的具體條件的出現(xiàn)是不可避免的。

4、變更行政許可的條件過寬，行政許可補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)沒有明確規(guī)定

完善的公共權(quán)力救濟(jì)制度是有限政府的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)之一。現(xiàn)代社會(huì)是法治社會(huì)，行政行為引起的公民信賴?yán)鎿p失應(yīng)該得到補(bǔ)償；現(xiàn)代社會(huì)也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，行政主體這樣契約的一方，批準(zhǔn)行政許可就是做出了行政行為，應(yīng)該遵守契約的精神，變更行政許可行為是一種事實(shí)上的違約行為，應(yīng)給契約對(duì)方即被行政許可人因其違約行為引起的信賴?yán)嬉匝a(bǔ)償。但是，《行政許可法》第八條的變更條件過于籠統(tǒng)，尤其是關(guān)于“公共利益”的規(guī)定更難以界定和把握。在現(xiàn)實(shí)生活中，很容易造成行政許可行為的隨意性，造成公民不必要的損失，同時(shí)面對(duì)補(bǔ)償要求，政府的經(jīng)費(fèi)會(huì)面臨危機(jī)。

另外，《行政許可法》沒有明確規(guī)定行政許可補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。而我國(guó)目前對(duì)行政補(bǔ)償?shù)囊?guī)定不多，而且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很低，可以概括為“撫慰”標(biāo)準(zhǔn)或者“適當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)。這就使公民信賴?yán)娴膿p失得不到合理的補(bǔ)償。建議有關(guān)司法解釋對(duì)此做出明確的規(guī)定，并且根據(jù)公平合理原則的要求，適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（二）法律規(guī)定超前，相關(guān)管理制度改革滯后

1、《行政許可法》規(guī)定了相對(duì)集中的行政許可權(quán)，卻沒有對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行重新的調(diào)整和配置，使相對(duì)集中的行政許可權(quán)很難實(shí)施。根據(jù)二十五，二十六條的規(guī)定，一個(gè)領(lǐng)域的多個(gè)行政主體實(shí)施的同類行政許可權(quán)歸為一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使。這里就存在兩個(gè)問題。第一：在我國(guó)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)是法定的，改變或者合并行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)，必須符合法律規(guī)定的程序。如今現(xiàn)有機(jī)構(gòu)沒有調(diào)整，行政職權(quán)管理也沒有經(jīng)過重新配置。該法規(guī)定一個(gè)行政機(jī)關(guān)可以行使其他行政機(jī)關(guān)的職權(quán)缺乏法律依據(jù)，涉及到該行政機(jī)關(guān)在行政管理體系中的地位和其與其他行政機(jī)關(guān)的關(guān)系問題。這難免會(huì):引起“爭(zhēng)權(quán)”的問題，誰都不會(huì)輕易放棄自己的權(quán)域，在實(shí)施中會(huì)遭遇一定的困難。第二：行政許可一般是涉及一定相關(guān)專業(yè)事項(xiàng)的許可，具有很強(qiáng)的專業(yè)性，行政許可權(quán)相對(duì)集中由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使，可能造成許可機(jī)關(guān)缺乏該許可所應(yīng)有的專業(yè)知識(shí)，并最終影響行政許可的質(zhì)量。

針對(duì)此，我們建議把《行政許可法》確立的一系列重要制度具體化，完善相關(guān)工作，確保這些制度得到切實(shí)實(shí)行，更重要的是進(jìn)一步劃分行政許可的權(quán)限，理順管理制度。

2、自律監(jiān)管缺乏機(jī)制，市場(chǎng)調(diào)節(jié)必須引導(dǎo)。《行政許可法》旨在建設(shè)有限政府，規(guī)范政府的許可行為，把公共權(quán)力行使縮小在最小的領(lǐng)域，把社會(huì)自治全最大化。根據(jù)該法第十三條的歸，可以通過公民，法人或其他組織自主決定的、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制可以有效調(diào)節(jié)的、行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)能夠自律的可以不設(shè)立行政許可。“這就意味著原來實(shí)施行政許可的某些事項(xiàng)將由行政管理變?yōu)樽月晒芾怼７少x予這些組織履行與行政許可相近或相似的職能，但如何界定這些組織的權(quán)力范圍以及依法規(guī)范他們的行為，這是法律的模糊地帶，甚至是‘空白’”。就目前我國(guó)的自律組織而言，不僅僅是自身建設(shè)沒有形成規(guī)模，缺乏社會(huì)誠(chéng)信，加之不完善的監(jiān)督和救濟(jì)制度，很容易形成行業(yè)依托和行業(yè)壟斷。大率制定的超前與相關(guān)自律管理制度落后的脫節(jié)是《行政許可法》在實(shí)施過程中遇阻的主要原因之一。

一部法的立法精神和意圖在實(shí)施中得到良好的體現(xiàn)，是法律改革、體系重構(gòu)和精神轉(zhuǎn)變?nèi)灰惑w的。任何一方的或缺或者滯后都會(huì)影響到法的實(shí)效。針對(duì)傳統(tǒng)的行政管理體制于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和理發(fā)的嚴(yán)重脫節(jié)的情況，建議在現(xiàn)行法律的框架下，對(duì)行政管理體系進(jìn)行重構(gòu)和調(diào)適，建立起現(xiàn)代化的行政管理體系，促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展。

（三）精神轉(zhuǎn)變需要時(shí)日，普法工作應(yīng)加大力度

如上所言，精神轉(zhuǎn)變?cè)诎l(fā)的實(shí)現(xiàn)中的地位至關(guān)重要。一部法律被良好的實(shí)施取得的預(yù)期的效果，創(chuàng)制法律，體系重構(gòu)是重要的，但是更重要的是主體如何去實(shí)施。法律精神是存在于人腦之中的，作為法律執(zhí)行者的人的思想是關(guān)鍵。它貫穿于法的運(yùn)行的整個(gè)過程，并直接影響到法的實(shí)效。《行政許可法》旨在規(guī)范行政行為，依法行政，建設(shè)有限政府，實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治。因此削減行政許可是必然的，它不僅削弱了行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，加重了其責(zé)任，導(dǎo)致了收入的銳減，甚至還有可能使其面對(duì)被行政許可人的補(bǔ)償請(qǐng)求。新舊法律的交替意味著秩序的沖突，而秩序沖的背后意味著利益的沖突。面對(duì)本機(jī)關(guān)利益的觸動(dòng)，一些行政機(jī)關(guān)工作人員觀念陳舊，認(rèn)識(shí)不到位，甚至有抵觸情緒，不能很好的執(zhí)行法律。因此，加大普法宣傳，尤其是組織行政機(jī)關(guān)工作人員學(xué)習(xí)《行政許可法》，徹底領(lǐng)悟其精神和立法理念勢(shì)在必行。

四、《行政許可法》的實(shí)施可能產(chǎn)生的新問題

《行政許可法》的積極作用是我們有目共睹的，但是它也存在一定的負(fù)面影響。根據(jù)該法一些行政許可被取消后，有行政管理變成了市場(chǎng)自律，可能在短期內(nèi)造成管理失控，影響社會(huì)的穩(wěn)定和人民的切身利益。我國(guó)目前處于社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，改革的對(duì)象是直指鐵路、電信，醫(yī)療等行業(yè)。面對(duì)突然的“斷奶”，這些長(zhǎng)期在嚴(yán)格審批程序保護(hù)下的行業(yè)必須直面市場(chǎng)，沒有“保護(hù)膜”，容易引發(fā)嚴(yán)重危機(jī)。在這些行業(yè)中最引人注目的就是涉及公共安全，醫(yī)療衛(wèi)生等行政許可取消后的不良后果。針對(duì)此，建議政府有步驟有計(jì)劃的逐步進(jìn)行，循序漸進(jìn)，不能急于求成，并建立起自律管理機(jī)制的監(jiān)督和完善制度。

《行政許可法》的頒布和實(shí)施對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活的影響是巨大的，實(shí)施以來取得了良好的效果。然而它的缺陷也日益暴露，況且隨著新問題的層出不窮，《行政許可法》難免出現(xiàn)不適應(yīng)。我們應(yīng)該用積極的心態(tài)去面對(duì)《行政許可法》，用各種方式去完善它，引導(dǎo)它的積極作用：我們應(yīng)該用發(fā)展的觀點(diǎn)去看待《行政許可法》，不斷的去發(fā)展它，促使其解決新的問題。總理在全國(guó)貫徹落實(shí)《行政許可法》的會(huì)議上講到；“天下大事，不難于立法，而難于法之必行”，《行政許可法》的實(shí)施效果有待于整個(gè)社會(huì)的努力！

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