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摘要：規制行政處罰自由裁量權對推進動物衛生監督機構法制建設、構建良好動物防疫監管秩序意義重大。當前規制行政處罰自由裁量權的主流方法存在酌定情節范圍難界定、裁量情節比重不明確、自由裁量濫用風險大、裁量結果不精準等短板。建議動物衛生監督機構引入利益衡量理念，設置裁量“脫逸”出口，健全配套保障機制，以便合理行使行政處罰自由裁量權。

關鍵詞：行政處罰；自由裁量權；規制

行政處罰自由裁量權（下稱自由裁量權），是指行政機關查處違法行為時，在職權范圍內選擇對當事人是否進行處罰以及處罰種類、幅度的權限。《中華人民共和國行政處罰法》第八條規定的行政處罰種類包括警告，罰款，沒收違法所得、沒收非法財物，責令停產停業，暫扣或吊銷許可證（執照）、行政拘留以及法律、行政法規規定的其他行政處罰。動物衛生監督機構規制自由裁量權的重點在于控制“罰款”幅度，如《中華人民共和國動物防疫法》第七十九條規定，對“轉讓、偽造或者變造檢疫證明”的違法案件，動物衛生監督機構除沒收違法所得、收繳檢疫證明外，還需要在“三千元以上三萬元以下”的處罰幅度中確定合理罰款金額。為科學合理地規制自由裁量權，近年來，各地動物衛生監督機構嚴格貫徹黨中央有關規范公正文明執法的決策部署，建立健全行政處罰自由裁量權基準，指導合理行使行政處罰權，執法質量更上新臺階。然而，規制自由裁量權并非一個簡易命題，無論在刑法、民法領域，還是在行政法領域，類似權力規制一直困擾多方，規范自由裁量權任重道遠。

1規制自由裁量權的必要性

1.1是法制建設需要。自由裁量權作為行政處罰權的重要組成部分，天然帶有“權力”屬性。孟德斯鳩曾說過，“任何有權力的人使用權力都要到邊界時才停止”，擁有自由裁量權的執法機關也不例外。包括動物衛生監督機構在內的所有執法機關，或多或少存在自由裁量權濫用的問題。濫用自由裁量權主要表現為高低限罰款、辦理態度案或人情案、同案異罰等，由此容易滋生執法腐敗，損害行政機關公信力。因此，須建立健全自由裁量權基準，筑牢法制“籬笆”，確保自由裁量權不被濫用。1.2是動物防疫需要。動物衛生監督行政處罰的意義：通過剝奪預期或既得違法利益，督促行政相對人回歸守法軌道，以實現有效防控動物疫病的管理目標。如果處罰過輕，行政相對人會通過違法行為而獲利，鋌而走險從事違法活動，繼續破壞動物防疫監管秩序；如果處罰過重，雖然可以完全剝奪相對人違法利益，但不符合“罰過相當”的法律原則，也不符合社會公眾情感及動物防疫需要、行政法原則，動物衛生監督機構應當合理行使自由裁量權。

2規制自由裁量權主流方法的短板

當前，遼寧、重慶、浙江等多地動物衛生監督機構主要采用“格次法”來規制自由裁量權。“格次法”一般根據違法性質，將違法案件劃分為“嚴重”“一般”“輕微”等若干層級，以對應不同程度的行政處罰。這種方法移植自早期刑法實務，有著較多短板。2.1自由裁量權有濫用風險。“格次法”一定程度上壓縮了自由裁量權，但在幅度較大的罰則中，動物衛生監督機構仍有著過分寬松的自由裁量余地。如當事人“嚴重”違反動物防疫監管秩序，經營貨值10萬元的檢疫不合格動物產品，承案機構將在“37萬元~50萬元”之間，有13萬元的自由裁量幅度，濫用風險較大。2.2“危害程度”和行政處罰不一定相當。多數動物衛生監督機構在設置自由裁量權基準時，只是生硬地將“危害程度”劃分為若干層級，對應以若干均勻階次的行政處罰。而事實上，“危害程度”與行政處罰之間，并非是簡單的“線性”關聯。適用“格次法”，將二者僅作形式對應，有悖于“罰過相當”原則的實質要求。2.3裁量情節比重不明確。在多情節競合的行政處罰案件中，要合理地定過量罰，前提必然是解決好情節競合問題。如正向競合，當事人有“查處后主動減輕違法行為后果”“積極配合查處”等同向情節；又如反向情節，當事人有“多次從事相關違法活動”“主動提供他人違法線索”等相向情節。多情節競合案件中，裁量情節比重的確定，直接關系到情節競合問題的解決，更關系到行政處罰決定地做出。至于如何衡量裁量情節比重，至今仍沒有科學且被普遍認可的方法。

3動物衛生監督機構規制自由裁量權的路徑

行政機關自我規制自由裁量權是主流共識。同時鑒于“格次法”的上述短板，筆者認為動物衛生監督機構可以采取相應措施來規制自由裁量權。

3.1引入“經濟人”利益衡量理念。從事動物養殖、屠宰、運輸、診療等活動的個人、法人或非法人組織，多以營利為目的，有著“經濟人理性”。動物衛生監督機構可以利用這一“理性”，按照命令性條款和禁止性條款的分類，以守法成本/查處幾率或違法收益/查處幾率的數值作為行政處罰額度，適度剝奪當事人既得利益或預期利益，督促相關從業人員守法經營。這種裁量方法在司法實踐中早有應用，也符合“罰過相當”等的行政法原則，可以適用于相當數量的動物衛生監督行政處罰案件。有必要指出的是，除法定緣由，行政處罰決定不能突破罰則規定的上下限。如養殖戶違反“畜禽養殖場應當建立養殖檔案”的命令性條款，可以以守法成本（養殖檔案文書成本+‘填寫工作’人力成本）除以查處幾率（“0~1”之間）的數值，作為罰款金額。比如販運戶違反“禁止經營檢疫不合格動物產品”的禁止性條款，可以違法收益（‘假定成功獲利的毛收入’-收購、運輸等經營性成本）除以查處幾率（“0~1”之間）的數值，作為罰款金額。3.2設置自由裁量權“脫逸”出口。并非所有當事人都是在“理性”指引下作出違法行為的，如存在過失、受脅迫等情節的違法案件，性質特殊、需要單獨考量的個案，在自由裁量時，如果過于機械地搬用利益衡量方法，有可能損害到個案正義，甚至可能突破行政法規定。因此，要充分考慮到個案需要，為自由裁量權留有“脫逸”出口，允許辦案單位在特定情形下，不適用利益衡量而進行個案裁量。留有“脫逸”出口，并不代表放任自由裁量權，而是“因案而定”，這種“殊情”應該被有關方面嚴格監督。3.3建立健全自由裁量權配套保障機制。自由裁量權規制要真正落實，僅靠執法機關自律遠不夠，還須建立健全配套的保障機制。一是落實擬處罰決定說理制度。在提出案件處理意見、審批處罰決定等環節，承辦案件的執法人員應當主動說明罰款等處罰額度的計算過程，確保計算合理、有據可依。二是落實處罰決定法制審核制度。充分發揮具有一線工作經歷的法制專員、公職律師作用，依照既定規定和程序，嚴格審核案件事實證據、執法人員意見、當事人陳述申辯等內容，提高自由裁量權行使質量。三是落實層級監督制度。同級獸醫主管部門或上級動物衛生監督機構，要通過業務報表、內部督察等方式，及時復查有關動物衛生監督機構辦理的行政處罰案件，重點檢查具有“脫逸”處罰、高低限處罰等情況的行政處罰案件，引導、督促有關機構合理行使自由裁量權。

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作者:宮婷 單位:遼寧省本溪市桓仁動物衛生監督所