導(dǎo)語(yǔ)：節(jié)能領(lǐng)域委托行政處罰權(quán)思考及完善一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]在節(jié)能領(lǐng)域，廣西各級(jí)工信系統(tǒng)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)，其中包括對(duì)違法違規(guī)用能企業(yè)給予行政處罰。目前，各級(jí)工信系統(tǒng)將節(jié)能領(lǐng)域的行政處罰權(quán)委托給依法成立、有資格的節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)施。行政處罰權(quán)的委托一定程度上有助于緩解主管部門對(duì)工業(yè)企業(yè)節(jié)能監(jiān)管人財(cái)力方面的不足，但由于委托制度的不完善，節(jié)能領(lǐng)域行政處罰權(quán)的委托若實(shí)施不當(dāng)，就會(huì)存在侵害企業(yè)合法權(quán)益的弊端。文章在研究目前行政處罰委托的理論和有關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合廣西節(jié)能領(lǐng)域執(zhí)法工作的現(xiàn)狀，提出完善節(jié)能行政處罰委托工作的建議，以便能充分有效保障工業(yè)企業(yè)的合法權(quán)益。

[關(guān)鍵詞]行政處罰委托；節(jié)能監(jiān)察；監(jiān)督

1行政處罰委托的涵義

1.1學(xué)界對(duì)于行政處罰委托的理解

對(duì)于行政處罰委托，學(xué)界大致有以下主張：行政處罰委托是一種具體行政行為，行政處罰委托是內(nèi)部行政行為，行政處罰委托是一種外部行政行為和雙方意思表示一致的合同行為。另外，也有一種“行政輔助”的說(shuō)法，是指行政主體在履行職責(zé)過(guò)程中借助私人或組織的幫助行使權(quán)力。行政輔助人要以行政機(jī)關(guān)的名義，在行政機(jī)關(guān)的指示下協(xié)助處理行政事務(wù)，且不具有獨(dú)立的行政主體資格，受行政機(jī)關(guān)的指揮監(jiān)督。

1.2行政處罰權(quán)委托的實(shí)質(zhì)和效果

1.2.1行政處罰權(quán)委托的實(shí)質(zhì)。《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第18條第1款規(guī)定：行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰。筆者認(rèn)為，行政處罰權(quán)委托是有關(guān)法律法規(guī)或者規(guī)章有具體規(guī)定可以委托，委托機(jī)關(guān)和受委托組織在雙方意思表示一致的基礎(chǔ)上，簽訂行政處罰委托合同或協(xié)議，委托機(jī)關(guān)將行政處罰的部分公權(quán)力給被委托組織行使。行政處罰委托的實(shí)施符合兩個(gè)前提：一是遵循法律保留原則，單行法是行政處罰委托的必要前提，沒(méi)有單行法的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不能實(shí)施行政處罰職權(quán)的委托；二是委托機(jī)關(guān)和受委托組織達(dá)成一致意見，履行委托程序，簽訂委托協(xié)議或者委托合同。

1.2.2行政處罰委托的法律效果。《行政處罰法》18條第2、3款規(guī)定，“委托行政機(jī)關(guān)對(duì)受委托的組織實(shí)施行政處罰的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對(duì)該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。受委托組織在委托范圍內(nèi)，以委托行政機(jī)關(guān)名義實(shí)施行政處罰；不得再委托其他任何組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰”。我國(guó)的行政處罰委托制度，是行政機(jī)關(guān)將行政處罰的權(quán)限，給符合法定條件的組織行使，受委托組織以委托機(jī)關(guān)的名義實(shí)施，對(duì)外代表委托機(jī)關(guān)。委托機(jī)關(guān)在這過(guò)程中并沒(méi)有完全脫離所委托事項(xiàng)的職權(quán)，委托機(jī)關(guān)對(duì)受委托的組織實(shí)施行政處罰的行為仍負(fù)有全程監(jiān)督責(zé)任，對(duì)受委托組織的行為產(chǎn)生的后果承擔(dān)法律責(zé)任。

2行政處罰可以委托的權(quán)限事項(xiàng)

《行政處罰法》18條規(guī)定，委托行政處罰時(shí)由符合規(guī)定條件的被委托組織實(shí)施行政處罰。在節(jié)能監(jiān)察領(lǐng)域，行政處罰的權(quán)限包括在用能企業(yè)監(jiān)察進(jìn)行調(diào)查和證據(jù)收集、告知企業(yè)有關(guān)權(quán)利義務(wù)、處罰前進(jìn)行聽證、決定處罰、執(zhí)行處罰等。《行政處罰法》對(duì)委托機(jī)關(guān)委托事項(xiàng)和受托組織如何“實(shí)施”沒(méi)有明確規(guī)定，到底是全部權(quán)限委托還是部分權(quán)限的委托？經(jīng)調(diào)查，全國(guó)各省市對(duì)節(jié)能監(jiān)察領(lǐng)域行政處罰委托的內(nèi)容有所區(qū)別，有的是全部委托，有的對(duì)委托內(nèi)容予以一定保留，只將部分事項(xiàng)委托組織實(shí)施。如江蘇省無(wú)錫市，其節(jié)能行政執(zhí)法權(quán)由無(wú)錫市經(jīng)信委委托節(jié)能監(jiān)察中心實(shí)施。其下發(fā)的《關(guān)于委托無(wú)錫市節(jié)能監(jiān)察中心行使節(jié)能行政執(zhí)法權(quán)的通知》第3條標(biāo)明，受委托權(quán)力包括日常監(jiān)察權(quán)、節(jié)能案件查處權(quán)、行政處罰決定權(quán)、執(zhí)行行政處罰決定權(quán)、案件移送權(quán)和送達(dá)《建議書》權(quán)。《重慶市節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法委托規(guī)定》第2條標(biāo)明“節(jié)能工作主管部門市經(jīng)濟(jì)信息委結(jié)合工作實(shí)際，可以委托重慶市能源利用監(jiān)測(cè)中心履行《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》、《重慶市節(jié)約能源條例》等法律法規(guī)所規(guī)定的有關(guān)職責(zé)，實(shí)施節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法。前款所稱的“節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法”包括檢查、立案、調(diào)查取證、處罰決定等行為。”

3廣西節(jié)能領(lǐng)域行政執(zhí)法委托的現(xiàn)狀

在節(jié)能領(lǐng)域，廣西制定有地方性法規(guī)，但未制定有法規(guī)規(guī)章明確節(jié)能行政處罰委托的程序、權(quán)限等內(nèi)容。根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法>辦法》第5條:“縣級(jí)以上人民政府發(fā)展和改革部門、各節(jié)能監(jiān)督管理部門根據(jù)職責(zé)和工作需要，可以依法委托節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)具體實(shí)施日常的節(jié)能監(jiān)督管理工作。”各級(jí)工信部門具有節(jié)能監(jiān)察管理職責(zé)，在實(shí)際工作中大多數(shù)是委托區(qū)內(nèi)各級(jí)節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)工業(yè)企業(yè)開展節(jié)能監(jiān)察和日常節(jié)能監(jiān)督活動(dòng)。根據(jù)廣西壯族自治區(qū)工業(yè)和信息化委的權(quán)力清單《實(shí)行市、縣（市、區(qū)）屬地管理類行政權(quán)力事項(xiàng)》，工信系統(tǒng)在節(jié)能領(lǐng)域有九項(xiàng)行政處罰的權(quán)力實(shí)行市、縣（市、區(qū)）屬地管理。各級(jí)工信部門是通過(guò)簽訂委托書的形式將行政處罰權(quán)委托給各級(jí)節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)。各級(jí)節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照法律法規(guī)規(guī)定，以及節(jié)能行政委托書列明的委托權(quán)限開展節(jié)能監(jiān)察工作。

目前廣西在實(shí)際開展節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法工作中，發(fā)現(xiàn)部分用能企業(yè)存在違反《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》等法律規(guī)定的行為，如生產(chǎn)或者使用國(guó)家明令淘汰的用能設(shè)備，未按照規(guī)定配備、使用能源計(jì)量器具，未按照規(guī)定設(shè)立能源管理崗位、聘任能源管理負(fù)責(zé)人等。依據(jù)相關(guān)規(guī)定，工信系統(tǒng)對(duì)違法違規(guī)行為采取下達(dá)限期整改通知書（整改期限一般不超過(guò)6個(gè)月）的措施，責(zé)令違規(guī)企業(yè)改正或限期整改，若企業(yè)逾期不改正的或是沒(méi)有達(dá)到整改要求的，將進(jìn)一步采取警告、罰款等行政處罰措施。鑒于目前理論界和立法領(lǐng)域?qū)π姓幜P都沒(méi)有具體明確委托的權(quán)限、事項(xiàng)，方式和程序等原因，導(dǎo)致節(jié)能執(zhí)法層面對(duì)行政處罰委托存在不規(guī)范的問(wèn)題，以致于嚴(yán)重侵害了被監(jiān)察企業(yè)的合法權(quán)益。比如工信系統(tǒng)在實(shí)施節(jié)能行政處罰委托時(shí)，與節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)不辦任何委托手續(xù)，僅作口頭或者以內(nèi)部文件通知；有些委托手續(xù)未明確委托權(quán)限，以至于受托節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)權(quán)利義務(wù)不明確，處罰隨意性，出現(xiàn)問(wèn)題后部分工信系統(tǒng)與節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)互相推脫責(zé)任；缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，委托做出后，部分工信系統(tǒng)對(duì)受托節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)是否嚴(yán)格按照主管部門的指令實(shí)施行政處罰行為以及是否認(rèn)真履行委托協(xié)議的內(nèi)容掌握不清楚；部分工信系統(tǒng)將節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法權(quán)力委托出去后，不聞不問(wèn)，出現(xiàn)節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)不以委托機(jī)關(guān)名義實(shí)施執(zhí)法，執(zhí)法程序不規(guī)范等問(wèn)題；或者只關(guān)注結(jié)果，不注重節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)如何實(shí)施行政處罰等。

4委托節(jié)能行政處罰權(quán)的建議

針對(duì)目前廣西節(jié)能監(jiān)察領(lǐng)域的行政執(zhí)法現(xiàn)狀，為進(jìn)一步貫徹落實(shí)國(guó)家節(jié)約能源法律法規(guī)政策，有效地規(guī)范節(jié)能主管部門監(jiān)督用能企業(yè)，鼓勵(lì)用能企業(yè)節(jié)能降耗，推進(jìn)工業(yè)綠色發(fā)展，有必要完善廣西節(jié)能監(jiān)察領(lǐng)域的行政處罰委托制度。現(xiàn)結(jié)合廣西實(shí)際情況提出以下幾點(diǎn)建議：

4.1規(guī)范節(jié)能監(jiān)察行政執(zhí)法委托的相關(guān)程序。建議國(guó)家層面加快推進(jìn)《行政程序法》的制定，進(jìn)一步規(guī)范行政處罰的調(diào)查取證、告知、聽證、集體討論決定等程序環(huán)節(jié)，增強(qiáng)實(shí)際工作的操作性。地方層面推進(jìn)《廣西壯族自治區(qū)節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法條例》等地方性法規(guī)的制定，明確節(jié)能領(lǐng)域行政處罰委托的具體權(quán)限、內(nèi)容和程序。

4.2整合執(zhí)法隊(duì)伍，統(tǒng)一實(shí)施行政處罰權(quán)。目前廣西節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)面臨承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位改革，根據(jù)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》規(guī)定，“深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對(duì)集中行政處罰權(quán)，是深化機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)……一個(gè)部門設(shè)有多支執(zhí)法隊(duì)伍的，原則上整合為一支隊(duì)伍。推動(dòng)整合同一領(lǐng)域或相近領(lǐng)域執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行綜合設(shè)置”。若改革后廣西工信系統(tǒng)整合執(zhí)法隊(duì)伍，只保留一支執(zhí)法隊(duì)伍，則建議由工信部門授權(quán)執(zhí)法隊(duì)伍統(tǒng)一實(shí)施節(jié)能監(jiān)察領(lǐng)域的行政處罰權(quán)，執(zhí)法隊(duì)伍具備執(zhí)法主體資格，可以有效提高行政執(zhí)法的效率。

4.3將整個(gè)行政處罰實(shí)施權(quán)分解為調(diào)查取證、做出處罰決定，執(zhí)行處罰決定三大步驟。工信系統(tǒng)保留行政處罰的決定權(quán)，將對(duì)不合理不合法用能違規(guī)行為的調(diào)查取證及具體執(zhí)行處罰決定的權(quán)力由節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)行使。工信系統(tǒng)根據(jù)節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)違法違規(guī)用能行為調(diào)查取證后提出的初步處理意見進(jìn)行審查研判，作出行政處罰決定，最終由工信系統(tǒng)承擔(dān)責(zé)任。這樣可以節(jié)約執(zhí)法成本，同時(shí)也符合委托節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法的本意。

4.4建立健全執(zhí)法公開制度，委托行政處罰的內(nèi)容進(jìn)行公示。《節(jié)能監(jiān)察辦法》22條“建立節(jié)能監(jiān)察情況公布制度。節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布違反節(jié)能法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)名單、整改期限、措施要求等節(jié)能監(jiān)察結(jié)果。”增加執(zhí)法全過(guò)程的公信力及透明度，避免自由裁量權(quán)的濫用。涉及到節(jié)能監(jiān)察行政處罰事項(xiàng)，工信系統(tǒng)和節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格按照《節(jié)能監(jiān)察辦法》規(guī)定，及時(shí)將行政處罰事項(xiàng)、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)向社會(huì)公開，并建立健全節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法投訴制度，通過(guò)設(shè)立舉報(bào)信箱、投訴電話等，加強(qiáng)企業(yè)及群眾對(duì)節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法過(guò)程的監(jiān)督。

4.5完善委托機(jī)關(guān)的監(jiān)督制度。節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法委托機(jī)關(guān)各級(jí)工信系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)施行政處罰的監(jiān)督。節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)于企業(yè)不合理不合法用能等違法違規(guī)行為應(yīng)嚴(yán)格按照程序收集證據(jù)，并且按處罰決定依法執(zhí)行；對(duì)日常節(jié)能執(zhí)法的監(jiān)察情況應(yīng)定期向本級(jí)工信部門匯報(bào)，接受主管部門的監(jiān)督。對(duì)可以實(shí)施自由裁量權(quán)的行政處罰，完善具體裁量基準(zhǔn)和操作流程；規(guī)范節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法文書。

4.6繼續(xù)落實(shí)節(jié)能技術(shù)改造給予企業(yè)財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)政策。行政處罰的本質(zhì)并非只有懲罰制裁，應(yīng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，樹立服務(wù)型執(zhí)法理念，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的教育和引導(dǎo)。鼓勵(lì)企業(yè)加強(qiáng)節(jié)能技術(shù)的改造并給予獎(jiǎng)勵(lì)，更能激勵(lì)企業(yè)更新節(jié)能技術(shù)開展生產(chǎn)，進(jìn)一步達(dá)到節(jié)能降耗的目的。

[參考文獻(xiàn)]

[1]吳庚.行政法之理論與實(shí)用[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2005.

[2]孔繁華.授權(quán)抑或委托：行政處罰“委托”條款之重新解讀[J].政治與法律,2018,(04).

[3]周繼東.深化行政執(zhí)法體制改革的幾點(diǎn)思考[J].行政法學(xué)研究,2014,(01).

[4]范鳳娟.試論我國(guó)行政處罰委托之本質(zhì)[D].蘇州大學(xué),2010.

作者:葉蕾 單位:廣西壯族自治區(qū)節(jié)能監(jiān)察中心