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"訴訟案例"①既是法院審判、并公之于眾的終極產品，更是審判實踐和法學研究不可或缺的基本資源。盡管我國是成文法國家，法院的判例不具有讓全社會、尤其是整個法院系統一體遵循的法律功能，但是由最高人民法院的典型、權威案例，客觀上對統一全國法院的裁判尺度，實現司法公平、公正，發揮了積極的作用。2005年最高人民法院《人民法院第二個五年改革綱要》頒布，該綱要正式提出"建立和完善案例指導制度，發揮指導性案例在統一法律適用標準、指導下級法院審判工作和法律解釋方面的作用"。至此，具有創新色彩的中國案例指導制度被正式提出。

一、行政案例指導制度的概念及內涵

我國是成文法國家，但是在行政法領域卻沒有一套完整的成文法典。因此，在行政審判工作中引入外國的行政審判經驗，借鑒判例制度可以有效的彌補這一不足，并可以解決審判實踐中"同案不同判"現象的存在，統一法律適用。但是，判例法引入中國后應該冠以何名呢？對此，理論界觀點不一。有的學者主張將其定義為"行政判例制度"，而有的學者主張將其定義為"行政案例指導制度"，還有學者主張將其定義為"先例判決制度"。因此，確定一個既能反映制度的本質，又能適應中國國情的名稱就顯得尤為重要。最高人民法院在《二五改革綱要》中將此項改革命名為"案例指導制度"，而不稱為"判例指導制度"或"判例制度"，這其中蘊藏著對中國司法制度和審判制度的理解，而不單單是一種提法或叫法的問題。《二五改革綱要》提出的"案例指導制度"，是在現有的法律框架下，利用現有的審判資源來實現維護法律穩定、司法權威和司法統一的司法改革方案，是具有中國特色的，與判例制度以及現行司法解釋有著明顯區別的一項制度。行政案例指導制度具有案例指導制度的一般特征,但由于行政領域的特殊性，因而行政案例指導制度又具有其自身的顯著特征。故而,筆者將"行政案例指導制度"定義為：所謂行政案例指導制度，是指我國各級人民法院行政審判庭作出的各種裁判，通過法院內部特定程序選擇出其中的典型案例，經中級以上人民法院確認、公布后，在公布法院轄區內對今后同類行政案件的審理產生一定規范作用，以達到同案同判、統一裁判尺度和審判效果的一項審判制度。我國所要構建的行政案例指導制度是不同于西方國家判例制度的一種新型的變革舉措。我國是成文法國家，成文法具有最高的法律效力，所建立的行政案例指導制度當然是建立在成文法的基礎上。并且，指導性行政案例僅具有"指導"作用，而沒有法律上的拘束力。而西方的判例制度則是在判例法的基礎上建立的，判例具有比法典更高的法律地位。

二、新中國成立前我國案例（或判例）制度的歷史沿革

我國歷史上并沒有判例制度的傳統，但是將案例作為制定法的輔助法淵源卻從未間斷過。從秦朝的"廷行事"，到漢代"決事比"，到唐朝時的"律令格式、典赦比例"，再到明清時"比附判例、律例并行"，可以說在中國歷史上"律"走過的路程，"例"也留下了相應的足跡，通過固定的法典與可變的案例共同維護法律的穩定性和社會的穩定性，是中華法系的特點也是優點。[1]又如，荀子在《王制》中"有法者以法行，無法者以類舉"的判案原則，《非相》中的"以類度類"，《正名》中的"有循于舊名，有作于新名"等涉及到的類推或者模仿，都具有強調審判方法和案例指導的意思。然而，我國真正的判例制度始建于大理院。[2]正如曾任臺灣地區最高法院院長的王甲乙先生所說:"我國判例制度創始于大理院。民國初始，成文法典未及頒行，而社會秩序之維護，經濟活動之運作，須臾不能或缺，大理院遂逐案酌采歐洲法理，參照我國習慣，權衡折衷，以為判決，積聚多年，選取精華，編為判例，于民國八年創行大理院判例要旨，開判例創設法律先河。"[3]

北洋政府時期，政局動蕩、戰亂頻繁，由于當時既沒有大規模的立法，又不能沿用清末的法律，故司法實踐困難重重。迫于政治統治的需要，當時的大理院（即最高法院）創制了大量判例，并成為各級法院處理案件時必須遵循的"先例"。"下級法院遇有法無明文規定的案件，依據習慣、法理、政府政策或社會道德進行審判時，需請示大理院，得到明確答復后進行判決。"此后，判例得到了廣泛的運用。據不完全統計，北洋政府大理院時期匯編的案例有3900多件，并且北洋政府《法院編制法》明文規定："凡大理院所作出之判詞，都具有法律效力，下級法院不得爭論。"[4]1927年國民黨政府在南京成立，改大理院為最高法院，當時雖然制定了大量的成文法律，但鑒于"科學日新月異，社會進化迅速與法學思潮之推陳出新，有限之成文法典，誠不足以適應裁判之需要，為保持法律秩序之安定與統一，決定編纂判例，供全國各級法院遵循，始足以適應時代要求。"并成立判例編撰委員會，其判例每六個月編纂一次印行。判例的標準是，從該院受理諸多案件所作的裁判中，"擇其內容有創新意義，在補充法律之未備，及闡明法律之真意，并有抽象規范之價值者，著為判例，以為嗣后裁判之規則。"[5]同時行政法院也編有《行政法院判例要旨匯編》（從1933年-1999年2月，共載有判例2142則，分為實體和程序兩個部分），這些判例要旨所提示的法律見解具有拘束各行政機關的效力，其判例更為下級法院法官審理案件時所遵循，具有統一法律適用的功能。

三、新中國成立后最高人民法院行政案例指導的實踐探索

我國的行政法秉承了大陸法系的成文法傳統，只有立法機關、行政機關制定的成文法才對審判活動具有約束力。然而，隨著現代行政領域的拓展，行政事務大量增加，單一的成文法制度已經難以應對這種復雜的局面。自新中國成立以來，為彌補我國成文法自身的缺陷，最高人民法院通過頒布司法解釋、作出司法批復和刊登典型案例等方式，指導各級法院開展審判活動。我國案例指導制度的實踐活動大體上可以分為以下幾個階段：

（一）建國初期至1985年以前行政案例指導制度的發展新中國成立后，廢除了國民黨的六法全書，在當時制定法尚不完備的情況下，法院審理案件主要是依據有關政策而非法律。這在一定程度上影響了案件的審判質量。針對上述情況，主席提出"沒有法律不行，刑法、民法一定要搞，不僅要制定法律，還要編案例"。[6]最高人民法院在第二任院長董必武和第三任院長謝覺哉的倡導下，開始收集、整理和研究大量案例，指導下級法院的審判工作。由于當時我國大陸還沒有行政審判制度，所以，這一時期最高人民法院下發的案例主要是刑事案件。1978年12月，黨的十一屆三中全會召開，我國社會主義法制建設的發展進入一個嶄新的階段。為適應新形勢的要求，最高人民法院針對審判工作的實際，繼續通過制定司法解釋和下發指導性案例的方式，對地方各級法院的審判工作進行指導。但"所有案例只限于在法院系統內部下發，不對社會公開，透明度不高"，[7]并且案例不定期下發，隨意性很大。其形式也不規范，只有少數案例有按語，大多數案例都沒有按語。

（二）1985年以后行政案例指導制度的發展為使國內外了解我國法院的審判工作，宣傳社會主義法制，1984年最高人民法院決定創辦《中華人民共和國最高人民法院公報》(以下簡稱《公報》)，并于1985年1月起發行。《公報》是最高法院公開介紹我國審判工作和司法制度的重要官方文獻，其中所的案例都是經過最高人民法院審判委員會討論通過的，包括刑事、民事、經濟、行政、執行等方面的內容。這些從眾多案件中精選出來的案例構成公報的主要內容，它既不同于用作法制宣傳的一般案例，也不同于高等法律院校和法院研究機構編輯的教學、研究案例，而是各級人民法院適用法律和司法解釋審理各類案件的裁判范例，蘊含了深刻的法律涵義，具有真實性、典型性和權威性等特點，對各級人民法院審理類似案件具有重要的參考價值借鑒意義。"案例以《公報》為載體對外公開，受到廣大法官、律師、教授和其他讀者的歡迎，在國內外產生了重要影響，......它標志著新中國的案例制度進入了比較規范的軌道。"[8]

隨著社會各界對建立案例指導制度呼聲的提高，2005年8月最高人民法院和最高人民檢察院聯合編輯的《中國案例指導叢書》正式出版，該套叢書的出版是案例指導制度改革過程中一個重要的嘗試環節。刊載于《中國案例指導》(2005年第一輯，刑事行政卷)上的行政案例共有四則。案例由案件編號和名稱、專家評議、裁判文書三部分組成。所選案例具有很大的權威性，主要體現在以下幾個方面:第一，所選案例均為高級人民法院和最高人民法院終審的案件，較高的審級決定了這些判決在法律地位上的權威性。第二，該套叢書的編纂是由最高人民法院和最高人民檢察院有關主管領導組成的編輯委員會來完成的，這表明所涉判決的觀點是得到上述機關研究部門的確認和主管領導的認可的，其法律的權威性得到了進一步的加強。第三，所涉案例均由國內相關法律領域的最著名的學者撰寫研究文章，所表達的學術觀點是得到學界充分的認可的，有著較高的學術權威性。[9]

經過多年的探索與實踐，2005年案例指導制度被提上了最高人民法院的議事日程。《人民法院第二個五年改革綱要（2004-2008）》指出，為進一步深化人民法院的各項改革，完善人民法院的組織制定和運行機制，增強司法能力，提高司法水平，保障在全社會實現公平和正義，應改革和完善審判指導制度與法律統一適用機制。具體來說，要"建立和完善案例指導制度，重視指導性案例在同一法律適用標準，指導下級法院審判工作，豐富和發展法學理論等方面的作用。最高人民法院制定關于案例指導制度的規范性文件，規范指導性案例的編選標準、編選程序、方式、指導規則等。""建立法院之間、法院內部審判機構之間和審判組織之間法律觀點和認識的協調機制，統一司法尺度。"