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一、民族自治地方行政管理研究存在的問題與不足

（一）在研究內容上，民族自治地方行政管理的特殊性有待深入挖掘目前，學界關于民族自治地方行政管理的研究成果頗多，但對民族自治地方行政管理特殊性的闡釋明顯不足，從而導致國家層面的政策實施過程中過分地強調一刀切，忽略了民族自治地方的特殊性。同樣，在理論研究過程中，學者們也更多的是用一般的理論來解釋和研究民族自治地方行政管理，抹殺了民族自治地方行政管理的特殊性。民族自治地方行政管理的獨特性，根源于民族自治地方行政權力———“自治權”的獨特性。因此，民族自治地方行政管理學的學科體系，必須圍繞著以自治權為核心的行政權力來設計。但目前的研究中學界對這一特殊性的挖掘明顯不足，尤其是在機構設置，公務員制度建設、政府過程的相關研究成果中我們很少看到特色性的研究成果。

（二）研究方法上，學科的單一性，視角的狹隘性、靜態性有待改善首先，目前對于民族自治地方行政管理活動的研究中，學者們更多的是從某單一學科的角度進行研究的，多學科之間的交流不夠充分，研究的視角也過于狹隘，而且偏于傳統的規范研究與法律制度描述，講“應然”者多“，實然”者少，靜態分析多，而動態的、政治過程的運行分析少。因而，導致大量的研究成果形不成學科的優勢互補和相互支撐，表現出用相對簡單的方法與手段解決比較復雜的問題，影響了成果的概括力和抽象力，表現為理論創新能力不夠，理論解釋力不強，甚至出現低水平重復現象。民族自治地方行政管理學科無疑又是一個新興的交叉性邊緣性學科，其研究內容，研究方法和視角上等方面都需要吸收其他學科的研究成果，需要與其他學科的充分交流與碰撞，促進各學科之間的交流與溝通，充分發揮各學科的優勢，共享資源，而且能夠避免過去研究視角和方法單一、研究資料有限等方面的局限，推動民族自治地方行政管理研究的深入發展。其次，目前的研究更多的是從宏觀的，自上而下的視角進行研究的，缺乏微觀的、自下而上的研究視角。客觀上，在行政管理活動過程中，政府處于主導的地位，社會及其民眾處于從屬的地位，學者們的研究視角自然是自上而下的宏觀的視角，而不是一種自下而上的微觀的視角，但是，類似研究成果難以有效解釋民族自治地方行政管理活動中存在的很多問題，也難以為國家對少數民族地區的管理提供有效的政策依據。當今，民族自治地方，尤其是邊疆少數民族地區安定有序的發展及少數民族群體權益的保護已經成為我國重要的政治社會問題，民族自治地方存在的問題由于國際、國內環境的巨大變化，呈現出日益復雜的態勢，其復雜性超越以往任何時空。因此，單從中央政府、上級政府（相對于民族自治地方政府）、政府（相對于社會、民眾）、正式制度規范（相對于非正式制度）等單一視角分析如此復雜的問題，顯然是力不從心。

（三）民族自治地方行政管理研究亟需實證定量方法的支撐目前，在民族自治地方行政管理學已有的研究成果中，學者們主要運用傳統的規范研究方法對民族自治地方政府的管理活動進行定性研究、靜態研究占據了絕大多數，而且研究的視角多是國家宏觀層面的政策、制度的描述研究，而針對微觀層面的經驗研究、動態研究相對薄弱。特別是在現有的民族自治法制框架下，民族自治地方行政管理實踐越來越深入到民族自治地方生活的細微處。比如民族區域自治地方自然資源和文化資源開發、生態環境保護與少數民族生活方式、都市化、工業化進程中的民族區域自治與少數民族文化、少數民族社會固有的社會組織規范與國家法律的實施等方面；并且，不同層面的民族自治地方政府呈現出日益多樣化的管理經驗和管理模式需要總結和概括。因此，在未來研究中我們可以在一些過去研究尚未涉獵或涉獵很少的，與少數民族生活息息相關的領域做一些經驗研究的嘗試。比如，有關民族區域自治地方自然資源和文化資源開發；生態環境保護與少數民族生活方式的保護；都市化、工業化進程中少數民族文化的傳承與發展；少數民族社會固有的社會組織規范與國家法律的沖突與整合等方面可以做一些有益的嘗試。此外，針對各個不同性質、類型的民族自治地方政府由于地方政府之間的競爭和對民眾的回應及呈現出日益多樣化的管理經驗和管理模式進行總結和概括，為民族自治地方行政管理實踐活動提供豐富的經驗素材。

（四）民族自治地方行政管理中非正式制度的作用有待挖掘“因俗而治”更多的體現了非正式制度的作用。以往有關民族自治地方行政管理的研究中,學界將更多的注意力集中于正式制度，有意無意忽視了非正式制度的作用，因此，在研究成果中我們看到更多的是，民族自治地方組織機構的優化、政府職能的完善、公共財政體系的健全等研究，更多地專注于正式制度的因素，而對民族自治地方特殊的意識形態、風俗習慣、宗教等非正式制度因素的關注不夠。在民族自治地方行政管理的研究中，如果將非正式規則挖掘出來，可以解釋很多正式制度所解釋不了的現象。只有在正式制度與非正式制度相容時才能實現民族自治地方行政管理制度的高效。通過對民族自治地方行政管理活動過程中非正式制度的影響和作用的研究來確定哪些是可以轉化為社會發展的和諧因素，哪些是需要我們加以改革和完善的，進而建立一套與民族自治地方行政管理制度相匹配的非正式制度來推進民族區域自治制度的高效運行，實現制度的預期目標。

（五）民族自治地方行政管理的憲政困境亟待成為研究的核心問題可以預見，民族自治地方的族群和諧將成為中國和平崛起的一個重要問題。但是在如何處理這些問題上，事實證明，要長期保持民族自治地方族群關系的和諧穩定，只是依靠嚴厲懲罰或優惠政策是不夠的。在這個方面，中央的意圖再好，政策再理性，如果缺乏良好的制度保證，執行過程也會走樣。因此，在民族自治地方行政管理活動中，如何履行憲法和法律賦予的民族自治地方政府的這一職能，就成為考驗民族自治地方政府能力和效率的一個重大問題。在以往的研究中，對如此敏感和復雜的重大問題我們都有意無意采取回避矛盾，只談成就、不談問題，只談宏觀、不談微觀的固定思維模式中，更有甚者把這一領域視為禁區。無論在理論上，還是在實踐中，一味消極地以中央的決策作為惟一標準，導致學術研究淪落為對中央決策和政策的解釋和注解，不能為中央的決策提供科學的理論指導，導致理論抽象與概括不夠、創新不足、解釋力不強等現象。我國的民族自治地方建立在單一制的政治框架內，處理中央與地方的關系成為民族自治地方行政管理活動的關鍵問題，而在以往的研究中，我們更多從中央的視角研究兩者的關系，而很少從民族自治地方的視角研究這一問題，更沒有把處理兩者的關系放在憲政的視野下，僅僅把憲法作為處理兩者關系的前提，而不是把憲法本身作為兩者關系的本來內容加以考慮，從而導致這一問題的最終擱淺。

（六）民族自治地方行政管理的現代公共管理模式亟待建立目前，我國正處于社會的大變革時期，全球化、工業化和市場化成為民族自治地方政府必須面對的重大課題，在這個大背景下民族自治地方政府要轉變政府職能、規范政府管理行為，形成與市場經濟發展相適應的政府治理模式。民族自治地方行政管理公共管理模式的建構需要對作如下方面的內容進行重點研究：1.民族自治地方行政管理的憲政價值與對民眾的回應；2.民族自治地方傳統人事行政向現代人力資源方面的轉化。3.民族自治地方行政責任倫理的建設。4.民族自治地方行政第三部門力量的引進和管理。5.民族自治地方治理模式的轉變。6.民族自治地方公共政策。7.民族自治地方戰略管理。8.民族自治地方行政管理的績效評估。通過上述整體推進，在理論和實踐上實現民族自治地方政府治理模式的轉化和更新。

二、民族自治地方行政管理未來發展的提出以及立足點

民族自治地方行政管理的未來發展是建立在以往行政管理經驗的基礎上，從一個學科發展的多維角度衡量這個基礎包括以下三個方面：

(一)民族自治地方行政管理實踐民族自治地方諸多行政管理實踐中，最根本和居于核心地位的是憲政發展實踐，它既是民族自治地方行政管理賴以建立的基礎和保證，反過來又是檢驗民族自治地方行政管理績效最根本的標準。從中國處理這一問題的現狀來看，我們已經為此作出了相當的努力，也取得了巨大的成績：確立了解決民族問題先進的價值理念、制度規范和行為模式，建立了普遍的治理的制度保障。在中國共產黨的民族理論和政策的指導下，通過建立民族區域自治制度，對民族自治地方實施具有憲政意義的行政治理基本上實現了建立民族區域自治制度的目的，達到了管理的效果和自治的目標。但是，面對如此豐富的民族自治地方行政管理實踐，尤其是處理族群矛盾這樣復雜、多變和不確定性的問題，仍然需要學術界對此有一個高度的理論概括和學科總結，以適應日益發展的民族自治地方管理需要。

（二）民族自治地方的政治發展在可以預見的相當長時間內，中國的民族自治地方最大的政治性問題就是加快民族自治地方的發展，它不僅是一個重大的經濟問題，也是一個重大的政治問題。如果對這一目標加以概括的話就是民族自治地方的政治發展問題，而民族自治地方的政治發展是民族自治地方經濟發展、社會發展、文化發展的核心和關鍵。而民族自治地方的行政管理實踐，就是推動民族自治地方政治發展的最直接的力量和手段。民族自治地方的政治發展是維護國家統一，加強民族團結的必然要求，也是促進民族自治地方建設社會主義市場經濟的必然要求，也是實現民族平等的重要內容和保障。因此，加快民族自治地方的發展，必然要求加快民族自治地方的政治發展，就要求民族自治地方的行政管理按照政治發展的目標推動這一進程的實施與完善。加快民族自治地方的政治發展首先要堅持和完善民族區域自治制度，實現民族自治地方政治民主化、制度化和法律化；其次要鞏固和發展平等、團結、互助的社會主義民族關系，為民族自治地方的政治發展提供重要的外部條件；再次是實現各民族共同繁榮，奠定解決民族問題的根本原則和基礎。實現民族自治地方的政治發展，推進憲政建設是其核心，推動民族自治地方進一步實現憲政化的進程、鞏固和完善中國共產黨的執政地位和合法化程度，以及培養各族人民、尤其是各個少數民族的國家認同感等，實現民族團結、平等和繁榮，實現國家的長治久安和邊疆穩定。

（三）民族自治地方行政管理學科建設民族自治地方行政管理的研究經歷了從初創、積累和初步繁榮的幾個階段，表現為，民族自治地方行政管理在行政學領域中逐步受到重視，研究隊伍絡繹壯大、學術成果不斷涌現，圍繞著民族自治地方的行政管理研究知識總量不斷增加，對民族自治地方的行政管理實踐具有較大的促進和推動。但是，復雜多變的世界、日新月異的科學技術、社會變革速度空前加快，使得民族自治地方的行政管理面臨前所未有的挑戰和壓力：由于其面臨著特殊的行政管理環境，擔負著特殊的使命與職責，因而使得民族自治地方的行政管理與一般地方相比面臨著特殊的困難與問題，需要通過加強學術研究，為民族自治地方的管理實踐提供科學的指導，空前地提高了學術研究的價值和重要性。伴隨社會的發展，傳統的行政管理模式不斷地受到新的學科范式的沖擊，其中最大的沖擊力就是新公共管理的興起，因而適應新公共管理的提出的要求，就成為民族自治地方行政管理必須面對的問題。

三、民族自治地方行政管理未來發展的目標取向與基本內容

民族自治地方行政管理未來發展取向的提出，實質上是為民族自治地方行政管理未來發展提供標準和規范。同時，價值規范和目標取向可以從不同的視野和角度去理解，從而呈現出多樣化的特色。

（一）實現民族自治地方行政管理價值取向的調整整個民族區域自治制度的建立以及完善，在其初嘗、建立和完善的邏輯體系中，是中國共產黨在新民主主義和社會主義革命兩個偉大實踐中不斷確立和完善的，因此，無論在理論、還是實踐上，都有一個不斷探索的過程，價值追求也是逐漸趨于完善的。比如，在解決中國民族問題的過程中，中國共產黨就經歷過由“民族自決”向“民族區域自治”的轉變；同樣，在民族區域自治制度目標定位上，也表現出其目標定位的內涵與外延的變化，即“解決民族問題”，還是既包括“解決民族問題”，又包括更加廣泛的“民主”、“法治”、“人權”等在內的價值訴求。同樣，在民族自治政府建設過程中，我們經歷過由崇尚全能政府向有限政府的轉變；由人治政府向法治政府的轉變；由管制型政府向服務型政府的轉變；由封閉型政府向公開透明型政府轉變的過程。所有這一切的轉變，都是建立在行政管理實踐、學科發展嬗變基礎上的價值取向和追求的變化上，從而必然引起民族自治地方行政管理全方位的變化。

（二）實現民族自治地方行政管理系統的功能更新通過調整管理系統功能，應對全球化浪潮掀起的持續性改革的洪流，滿足民族自治地方行政管理價值取向的變化。在這方面，民族自治地方行政管理同一般地方的行政管理一樣，面臨如下行政管理職能的調整與轉變：第一，民族自治地方政府職能要實現由“管制型”向“服務型”轉變；第二，民族自治地方政府要實現由“大而全”的全能型政府向“小而精”的責任型政府轉變，調整政府與市場、政府與社會、政府與公民的關系；第三，調整民族自治地方政府的職能，培育市場機制、培育公民精神，放松政府規制；第四，民族自治地方政府要實現治理方式的轉變，提高自身的自治力。

（三）實現民族自治地方行政管理系統的結構變革通過結構的變革以適應民族自治地方政府職能的轉變。民族自治地方政府行政系統的變革應該注重如下幾個方面：第一，民族自治地方政府行政組織的重構，以適應職能轉變的需要；第二，建立合理有序的分權的機制，包括中央政府向民族自治地方分權；民族自治地方政府向社會、市場和公民分權；第三，民族自治地方政府規模適度，提高行政效率，降低行政成本；第四，改革干部人事制度，建立培養民族干部與公平競爭的人力資源開發相一致的選拔機制，提高民族自治地方公務員的素質與質量，調動其積極性，并提升其責任感；第五，推行電子政府，應用現代科學技術提高行政效率。民族自治地方行政管理學的未來發展就是在上述原則和價值取向的指導下，針對包括上述問題在內，更加廣闊和復雜的功能基礎上，完善民族自治地方的行政管理實踐。