內容提要：現行行政判決書樣式由于其制度、法律層面的缺陷，已經不能適應審判方式改革的需要。行政判決書改革應該遵循判決書的固有規律，以對行政機關具體行政行為進行合法性審查為核心，從立法上對行政判決書進行必要規范，從制度層面重構行政判決書的結構模式，并注意借鑒刑事判決書、民事判決書改革的成功經驗，在文書結構、訴辯內容、證據寫作、判決理由等方面提出完整而具體的制作要求，以體現行政判決書的基本法律價值。

關鍵詞：行政判決；制度；立法完善；合法性審查；證據；判決理由

行政判決書是人民法院對行政案件審理終結后就實體問題做出的書面處理決定，行政判決書樣式是由最高人民法院頒布實施的重要規范性文件。由于多種原因，原先相互適應、配套的“行政訴訟法”與“行政訴訟文書樣式”之間發生了諸多矛盾和不協調現象。同時，現在行政訴訟中由于借鑒當事人主義的訴訟模式，對行政判決書又提出了新的要求。本文從行政判決書改革的角度，結合存在的問題，圍繞對行政機關具體行政行為的合法性審查這一中心，提出了重構行政判決書結構樣式、完善判決書立法內容的建議。

一、制度和法律層面的缺陷

（一）訴訟法中有關行政判決書的規范既不直接、也不完整

相比較而言，民事訴訟法、刑事訴訟法對判決書的規范就比較具體。特別是民事訴訟法第138條專門對民事判決書的主要內容、結構層次和制作要求做出指導性規定。而行政訴訟法以及相關司法解釋中關于行政判決書的規范與民事訴訟法、刑事訴訟法關于民事判決書、刑事判決書的規范相比，呈現出嚴重的失衡。行政訴訟法中第58條提到“判決書”三個字，其目的是為了服務于上訴事項，而非為了規范判決書的內容與結構；最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋中有幾處提到了“行政判決書”（如第83條、第85條），旨在說明行政判決書的效力，并且是同“行政裁定書”、“行政賠償判決書”、“行政賠償調解書”捆綁在一起的規范，并非對行政判決書內容和制作要求的規范。訴訟法的立法缺失，使行政判決書缺乏指導性的法律依據，難以從根本上保證判決書的證明力和公信度，直接影響到司法公正的最終體現。

一、行政副職制存在的合理性

行政副職并非中國所特有，但由于特殊的國情條件、歷史文化造就了中國式的行政副職。那么在當今中國真的需要設置行政副職嗎？行政副職存在的意義是什么呢？

（一）從管理幅度看副職

國內外管理研究成果和管理實踐經驗表明，各級行政組織必須確定合理的管理幅度。根據管理學原理，確定管理幅度應了解如下變量：（1）管理層次；（2）管理事務難易程度；（3）管理者的水平和管理手段先進程度；（4）被管理的機構或人員的素質。參照以上幾點，我們可以看到：1）中國政府的現有管理體制，加上世界第一的人口數，我們的一級政府或一個管理者，其直接管轄和控制的下屬單位和人員數是巨大的；2）在這個世界經濟一體化，全球競爭白熱化的形勢下，中國政府所面臨的任務是艱巨的；3）從管理者的水平和管理手段來看，中國的行政管理者并未經過系統的學習和培養，很多都是在實踐中摸索成才，可見還遠未達到先進的程度；4）從被管理者的素質來看，中國的公務員考試制度在20世紀90年代中后期才剛剛開始，經過嚴格科學的考試選拔出的具備先進科學知識技能的公務員在整個公務員系統中所占比重還很小，其整體素質還有待提高。

在這樣的現實狀況下，中國從國務院到縣級政府均直接管轄著數十個甚至上百個工作部門和非常設機構（或下級行政單位），行政組織的管理幅度不可謂不大。在不增加管理層次的情況下，一級政府多設幾名行政副職，有可能縮小管理幅度，解決管理者對被管理機構和人員的失控問題；另一方面，對于管轄數量過多的政府部門與機構，在不改變管理幅度的條件下，通過設置行政副職來協助管理，也有利于解決行政管理者素質與管理幅度相矛盾的問題。

（二）從同西方國家的比較中看副職

一、改革背景

政府機構改革并非是改革開放后才進行的，而是從建國以來一直在不斷探索和研究的重要議題。改革開放前我國政府機構進行了三次改革，分別在1955年、1959年和1968年。這幾次行政機構和人員的精簡是與當時的政治經濟背景的變化分不開的。但其改革過程中缺乏長遠的思考，政府管理職能和管理方式沒有得到轉變，更沒有制度的保障，只是為了發展經濟而進行權力的上下左右移動，使得政府機構改革擺脫不了這三個“循環圈”：人員的“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”，權力的“上收—下放—再上收—再下放”，機構的“合并—分開—再合并—再分開”，這種狀況使政府機構改革收效甚微。

十一屆三中全會的召開是一個歷史的轉折點。經濟體制的改革必然要求作為上層建筑的政治體制進行相應的調整，政府機構的改革已遠遠跟不上市場經濟發展的要求。至1981年底，國務院機構共有100個，達到歷史最高峰。隨著經濟體制改革的深入，政府機構臃腫、層次重疊、職責不清、效率低下的現狀嚴重阻礙了政府職能的轉變和商品經濟的發展。

1982年提出了精簡機構，這次改革各級政府機構普遍地調整了領導班子，提出了干部“四化”原則，開始打破領導職務終身制，撤并了一些重疊的機構。

1993年3月，八屆人大一次會議再次提出了機構改革。1998年，一場世紀之交的更大規模的機構改革，在九屆人大一次會議上再被提上重要議事日程。歷次改革后的再膨脹未改變，但這次機構改革，從中央到地方裁減機構之多，分流人員之眾，力度之大，決心之狠，都是前所未有的。這次改革后，國務院機構減少了11個。

2005年再度被定為政府改革年，旨在深化政府機構和政府服務的改革，建設一個更具服務性、更有效率、更能體現民主政治發展要求的政府。中央政府綜合了各界專家學者的意見，提出了科學發展觀、和諧社會、服務政府等理論。這些理論成果都是在吸取歷次改革的經驗教訓中取得的。

一、緊密結合廣州司法行政工作進入破解難題階段的實際推動各項工作科學發展，要著眼于牢固樹立社會主義法治理念的高度，加快推進全系統創新體系的建立

在多次組織學習科學發展觀的過程中，我深刻認識到，樹立和落實科學發展觀，著力點在于一個“真”字。就是對于廣州司法行政工作發展進程中遇到的這些問題和矛盾要實事求是地應對，不能回避，時間拖得越長，就會越積越多，風險也會越高，解決問題的成本就會越大。當前，廣州律師工作、勞教工作、公證工作、法律宣傳等工作都不同程度地面臨著制約發展的突出矛盾和問題，廣州司法行政工作進入破解發展難題的關鍵時刻。破解這些難題，當然不能用過去的老觀念、土辦法，關鍵要盡快在全系統內部培育一種創新文化，建立一套行之有效的創新體系。為此，在年初謀劃工作發展時，我就提出，全市司法行政工作的主旋律是，“創新、管理、規范、發展”，提出了要在全系統內建立一套包括“戰略創新、理念創新、組織創新和文化創新”的創新體系。在這個問題上，要防止兩個錯誤的傾向，一個是急于求成，不要指望這個體系在一年半載就能夠建立，我們的計劃是用五年左右的時間；一個是教條主義，要堅決克服“照抄照搬”的現象，注重搞好結合，體現廣州的實際，突出廣州的特色。比如，廣州律師業的發展方向，就不能照搬照抄北京、上海的模式，一味追求規模化。北京是政治中心，上海是外貿中心，在地緣優勢上廣州沒法和他們比。但我們也有自己的特色，要做出自己品牌。

首先要在工作定位上實現戰略創新。要推動全系統都樹立一種觀念，就是廣州司法行政工作不能簡單看作是一個副省級城市的職能工作，而是要努力打造圍繞全市中心工作、帶動全省、輻射華南乃至全國的司法行政工作品牌。比如在對基層司法所定位思考上，我提出要以提高基層履行職能的能力作為體制創新的突破口，著眼于構建完整的基層司法行政體制，通過激發活力，催生活力，使各級基層司法行政機關主動融入到基層黨委政府的中心工作中，在人民調解、社區矯正、安置幫教、法制宣傳等領域發揮越來越大的作用。今年，借市委大力加強基層“兩所一庭”政權建設的東風，我們積極協調有關部門，全面落實了司法所“三年規劃”建設的資金，到年底基本上可以完成全市164個司法所建設達標任務。

重點要在執法執業上牢固樹立社會主義法治理念。比如勞教工作，我們就要求要突破就場所安全講安全的歷史工作思路，逐步在全勞教系統隊伍中樹立包括隊伍安全、執法安全、經濟安全在內的“大安全”理念。

又比如律師工作。這些年來，一些律師也包括一些從事律師管理工作的同志，在執業理念和管理觀念等方面產生了一些模糊認識。有的同志片面認為律師法律服務是一種單純的法律業務活動，忽視其固有的政治屬性，在律師執業活動要堅持法律效果和社會效果相統一的問題上不明確、不堅定；有的同志盲目地以為律師法律服務是一種經濟活動，忽視其法律職業性和社會性、公益性，在律師工作的功能定位、為誰服務、如何服務等問題上存在商業化、功利化傾向；有的同志錯誤提出律師是自由職業者，忽視其社會主義法律工作者的本質屬性，在隊伍建設、法律服務監管等問題上存在認識偏差；有的同志簡單照搬別國做法，忽視國情，在吸收借鑒外來經驗，完善我國律師制度的問題上，存在簡單拿來的思想和心理。這些都在一定程度上對廣州律師工作的發展產生了影響。事實上，我國律師制度是社會主義律師制度，它所形成的理念應該反映人類社會最先進、最科學的思想理論成果，也就是要堅持用發展著的馬克思主義指導律師工作。社會主義法治理念是建立在馬克思主義理論基礎上的、反映和指導中國特色社會主義法治實踐的先進法治理念，是對馬克思主義法學理論的繼承、發展和創新。堅持用發展中的馬克思主義指導律師工作，就必須確立和堅持社會主義法治理念在廣州律師工作中的指導地位。

二、緊密結合司法行政工作促進和保障社會主義和諧社會建設的實際發揮職能作用，要從著眼于長遠規劃的高度有新的思路

一、服務和保障“平安內蒙古”建設

（一）進一步做好強制隔離戒毒工作。

要堅持把強制隔離戒毒工作作為新時期司法行政工作重點，切實轉變工作職能、工作理念和管理方式方法，加強隊伍建設，堅持以教育矯治為宗旨，以提高戒治質量為中心，充分發揮強制隔離戒毒職能作用，促進社會治安穩定。結合戒毒工作新的職能定位和區內外戒毒形勢，準確把握和深刻理解當前的新任務、新要求，積極探索、大膽創新、不斷總結，進一步完善戒毒管理模式，綜合運用管理教育、戒毒治療、心理治療和身體康復訓練等措施，科學教育和挽救戒毒人員，有效提高戒斷率、降低復吸率和案發率。

（二）進一步做好特殊人群管理工作。

要堅持和完善黨委政府統一領導、司法行政部門組織實施、相關部門協調配合、社會力量廣泛參與的社區矯正領導體制和工作機制，確保社區矯正安全穩定。大力加強社區矯正規范化建設，健全社區矯正接收、管理、考核、獎懲、解除矯正等各環節制度，統一工作基本流程，規范監管審批和警告、提請撤銷緩刑、假釋、收監執行等執法活動，加強對社區服刑人員的監督管理，防止社區服刑人員脫管、漏管和重新違法犯罪。建立適合社區服刑人員的社區服務基地和教育基地，抓好思想、法制和社會公德教育，幫助社區服刑人員認罪悔罪，樹立正確的價值觀，自覺遵紀守法。積極推動把社區矯正工作納入社會管理服務工作體系，完善和落實各項幫扶政策，協調解決社區服刑人員的就業、就學、最低生活保障、社會保險等問題，為他們融入社會創造條件。

二、服務和保障“法治內蒙古”建設

一、人本主義的含義

1.馬克思主義的科學人本觀

馬克思主義經典著作中沒有直接使用過“以人為本”這個概念，但馬克思、恩格斯決不否認人本主義的思想，只不過在他們那里，賦予了和資產階級人本主義價值觀所不同的科學內涵，他們根據所發現的人類社會發展客觀規律，吸收了包括人本主義思想的合理因素在內的人類文化的精華，明確提出了人民群眾是社會歷史的創造者，是推動社會進步的決定力量等重要論斷，并賦予人本主義以嶄新的內涵。馬克思說:“共產主義，作為完成了的自然主義，等于人本主義，而作為完成了的人本主義，等于自然主義，它是人和自然之間、人和人之間的矛盾的真正解決，是存在和本質、對象化和自我確證、自由和必然、個體和類之間的斗爭的真正解決。”之所以把共產主義等同于人本主義，那是因為共產主義社會是“以每個人的全面而自由的發展為基本原則的社會形式”。可見，實現人的自由而全面的發展是整個馬克思主義的基本思想。這種發展是人的“一切天賦得到充分發展”，體力和智力得到“自由而充分的發展”。可見，在馬克思那里，生產力高度發達是人自由而全面發展的前條件，人的“一切天賦得到充分發展”，體力和智力得到“自由而充分的發展”是生產力高度發達的真正目的。資本主義的人本主義是建立在抽象的人性基礎之上的，在這種制度下，工人的發展只能是片面的、畸形的發展，生產力是根本原因，而生產關系則是直接原因。資本主義人剝削人的生產關系不可能是人獲得全面的發展，只有改變其生產關系，廢除私有制，使社會全體成員得到全面發展。這樣，馬克思在揭露資本主義的人本主義價值的虛偽性的同時，確立了“全面而自由的發展”觀，為人本主義注入科學的內涵。同時也確立了以全人類都得到自由解放和一切人都獲得全面發展為目標的科學共產主義信仰和理想。

2.人本主義在我國行政管理中的現狀

改革開放以來，特別是隨著市場經濟的建立，公平、競爭等市場經濟的法則的深入人心，個人的價值開始越來越被顯現出來，個人的利益和需求開始為社會越來越重視，人本主義的價值開始回歸并滲透到各個領域。直到十六大以后我們黨確立“以人為本”的執政理念，特別是十六屆三中全會提出了“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀”，使得人本主義思想重現光芒，成為一種人們認可并得到重視的社會基本價值。應該說，改革開放以來的幾次大的行政改革特別是2003的改革在很多方面和環節都體現著人本主義價值的取向2。一些有違人本主義的法律、規定的條文被廢除，比如城市收容制度;而與此同時一些體現著人本主義價值的新的制度開始出臺，比如，新的信訪條例就有很多人性化的規定，再如城市拆遷條例的出臺等等。政府的很多設施建設開始體現出人文關懷，政府的執法手段開始逐步擯棄簡單粗暴而向耐心的溝通和依法方向發展。

雖然如此，但不可否認的是，我們的行政管理還沒有發展到人本管理，并且在一些方面還存在著突出的問題，主要表現在:首先，人本主義的思想和理念并沒有貫徹到所有的行政管理人員，相反，傳統的甚至是封建的官僚行政理念還有很大市場，“官本位”的思想還比較嚴重。表現在不惜犧牲個人和人民的利益大搞政績工程，大樹官位形象，存在著嚴重的官僚主義現象和嚴重的形式主義。有些官員為了GDP增長，不惜掠奪資源、破壞生態、污染環境，根本不考慮子孫后代的發展和生存，這是典型的與人本主義相對立的“物本位”表現。其次，效率與公平的關系處理不好。隨著我國經濟的發展，地區發展越來越不平衡，差距有越拉越大的趨勢，特別是城鄉差距已經成為制約我國國民經濟發展的瓶頸。社會分配不公現象嚴重，高收入和低收入的差距越來越大，嚴重的貧富懸殊已經使得一部分人的生活除了問題，這與人本主義思想是嚴重背離的。究竟是效率優先兼顧公平，還應該是兼顧效率和公平，是很值得思索的。第三、一些法規中還存在著不符合人本主義思想甚至相抵觸的條文，比如城鄉的戶口管理問題，存在著很多不公平甚至是對農民歧視的現象，不平等就不可能落實人本主義思想。第四、政府的管理手段尤其是執法手段過于簡單粗暴，甚至有些時候個別現象缺少人道主義。還存在著嚴重傷害人們利益和傷害人們感情的執法情景，這些不僅缺少起碼的人文關懷，還嚴重干擾著人本主義思想的實施。這些問題表明，我國的行政管理里人本管理還有很大的差距，迫切要求我們在行政改革中去落實人本主義思想。

一、政府體育行政職能的含義

(一)現代政府行政理念的轉變

當今社會的進步、經濟的快速發展，必然會影響同一時期的行政法及行政法學的發展。“行政法在任何時候都是與當時流行的國家主導理論直接相關的”［3］。在21世紀，占主導地位的行政理論是服務行政理論，管制行政理論已被取代，理論基礎的變化決定了政府職能將會得到全面發展。新的公共服務理論理念的引入，使我國政府行政管理從過去的管理型政府向服務型政府轉變。新的公共服務理論要求政府:其一，政府的職能從管理行政向服務行政轉變，服務的對象是“公民”，而不能理解為“顧客”，是主動關注公共利益具有一定權力的公民;其二，社會管理主體由單一走向多元，政府的管理手段也逐漸從行政型向法律型和經濟型為主轉變;其三，多種社會公共服務供給方式的公共服務體系的初步形成。我國從計劃經濟到市場經濟，從管理型行政到服務型行政，管理的理念在發生轉變，服務型政府的本質是以公共利益為價值取向和出發點，所以，需要在不斷提高對服務型政府行政認識的同時轉變政府行政職能，重新研究我國政府與公民之間的關系，確立政府的職能。

(二)現代政府體育行政職能的含義

政府體育行政職能是受原生性職能影響的一種再生性職能，它源于社會但隨著社會環境的變化而產生變化，是相對穩定的一種動態平衡。政府新的體育行政職能再生，而原有的部分職能返還給社會，通過一個動態過程逐步形成社會體育管理需求與政府體育行政的相對平衡。政府的體育行政職能源于社會，隨著我國以市場經濟為導向的經濟體制改革的不斷深入，社會環境發生了變化，使政府的體育行政職能隨之發生轉變。目前，政府的體育行政職能中有一部分要調整變化，有新增政府體育行政職能，也要減少部分政府體育行政職能，這里需要強調的是減少的職能由非政府體育組織承擔，但要依據非政府體育管理組織的成熟度，不能盲目地一刀切。社會環境條件好成熟度高，就釋放部分政府體育行政職能，也就是我們經常講的，對于社會或市場能有效解決的，應放給市場和社會。政府釋放部分體育行政職能，同時又再生了新的政府體育行政職能，這就要求政府在釋放體育行政職能的同時，要理清自身的職能，不能出現釋放不夠、再生過分的局面，形成行政職能沉積。具體地講就是，政府釋放了部分體育行政職能，成立了運動項目管理中心，其目的是釋放部分政府職能，逐步返還職能于社會，但運動項目管理中心在多年的實踐中并沒有理清自身的職責，并逐步發展成“二政府”的局面，并且在項目的推廣方面職責不明，主要工作體現在經營奧運項目上，而項目自身體育文化的發展弱化。當今，服務行政的理念推動我國行政法和行政法學的發展及行政觀念的革新，從而導致政府職能含義的變化，致使政府體育行政職能內容需要重新界定。隨著社會經濟的發展、體育文化的進步，人們對體育文化需求在不斷地增多，這就要求政府重新考慮自身體育價值取向的定位，確定應當承擔的職能，履行政府行政職能上的義務。所以，服務行政理念要求政府體育行政職能有三重含義:一是新的體育行政再生職能。由于社會環境的變化，體育需求增多，社會自身不能解決的問題出現，就再生出必須由政府承擔的職能。二是在政府體育行政中政府不能也不應該是全能的，政府要考慮自身的能力，擺正自身的位置，下放部分權力，服務公民。三是政府在確定自身能力的基礎上，研究公共體育服務的內涵及供給的方式，承擔本國體育全局發展宏觀調整的重任。長期以來，我國政府體育行政職能受政治職能的影響極大，政府體育行政職能占據了體育管理的大部分空間，也就是政府集決策與執行于一身，這也是因為新中國成立時間短，統治階級維護自身利益的需要;但隨著今天我國經濟體制改革的深入，社會環境發生巨大的變化，就要求政府讓空間于社會，將體育管理的部分公共職能返還于社會，同時又要承擔社會產生的新的社會自身無法解決的職能，這是社會發展的需求。目前，我國政府體育行政職能轉變的關鍵在于兩方面:一是調整政府體育行政與體育市場和體育產業的關系，在市場逐步成熟的基礎上，把部分權力返還給產業，同時，讓市場在資源配置中起決定性作用。政府體育行政職能的重點應該放在市場不能做和做不好的地方，切實把政府體育行政職能轉變到宏觀調控、制定體育產業政策、規范監督體育市場和提供公共體育服務等方面上來，以推動體育市場、體育產業向前發展。二是調整政府與非政府體育組織的關系。在非政府體育組織逐步發展成熟的過程中，逐步下放轉移部分權力，發揮非政府體育組織管理的積極性，而政府體育行政在把握全局的基礎上，辦好非政府體育組織自身不能解決的問題。難點是如何把握社會環境條件發展的成熟度問題。釋放政府體育行政職能需要社會條件的支撐，如果社會環境條件的成熟度把握得不好，就會出現機構臃腫、人員冗余、效率低下等一系列問題，這時政府又會向社會體育領域伸出看得見的手，干預社會環境。所以體育行政職能轉變是長期的問題，總是在釋放、再生、釋放再生中尋找平衡。

二、政府體育行政職能轉變中的幾種關系

一、新公共管理的基本內容

與傳統的以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以韋伯的科層制理論為基礎的官僚制的行政管理理論不同，新公共管理思想以現代經濟學和私營企業的管理理論與方法作為自己的理論基礎，不強調利用集權、監督以及加強責任制的方法來改善行政績效，而是主張在政府管理中采納企業化的管理方法來提高管理效率，在公共管理中引入競爭機制來提高服務的質量和水平，強調公共管理以市場或顧客為導向來改善行政績效。由于嚴格說來，新公共管理尚未形成一種單一的理論，而只是一種理論思潮，所以我們在此將其稱為一種“思想”而不是一種“理論”。根據西方行政學者P·格里爾、D·奧斯本和T·蓋布勒等人的論述，新公共管理主要有如下思想：

1.政府的管理職能應是掌舵而不是劃槳。與在傳統公共行政管理中政府只是收稅和提供服務不同，新公共管理主張政府在公共行政管理中應該只是制定政策而不是執行政策，即政府應該把管理和具體操作分開，政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣做的好處是可以縮小政府的規模，減少開支，提高效率。“掌舵的人應該看到一切問題和可能性的全貌，并且能對資源的競爭性需求加以平衡。劃槳的人聚精會神于一項使命并且把這件事做好。掌舵型組織機構需要發現達到目標的最佳途徑。劃槳型組織機構傾向于不顧任何代價來保住‘他們的’行事之道。”[1](P12)因此，有效的政府并不是一個“實干”的政府，不是一個“執行”的政府，而是一個能夠“治理”并且善于實行“治理”的政府。

2.新公共管理把一些科學的企業管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域，對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管政府公共管理與企業管理或私營部門的管理在各自的目的、對象和方法上有種種差異，完全采用企業管理特別是私營企業的管理方法來管理公共事務并不完全合適，但企業管理的科學性、重視市場需求和顧客的反饋這些方面則可以為公共管理所借鑒。通過將企業管理的講求投入和產出、講求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人員的責任感，同時還可以更為科學地衡量管理人員的工作業績。

3.政府應廣泛采用授權或分權的方式進行管理。政府組織是典型的等級分明的集權結構，這種結構將政府組織劃分為許多層級條塊。人們認同自己所屬的基層組織，跨組織層次之間的交流及其困難，使得政府機構不能對新情況及時作出反應。由于信息技術的發展趨勢，加快決策的壓力猛烈地沖擊著政府的決策系統，政府組織需要對不斷變化的社會作出迅速的反應。企業界經理采取分權的辦法，通過減少層級、授權和分散決策權的辦法迅速作出反應，從而有效地解決問題。因此，政府也應該通過授權或分權的辦法來對外界變化迅速作出反應。政府應將社會服務與管理的權限通過參與或民主的方式下放給社會的基本單元：社區、家庭、志愿者組織等，讓他們自我服務、自我管理。奧斯本和蓋布勒說：“當家庭、居民點、學校、志愿組織和企業公司健全時，整個社區也會健康發展，而政府最基本的作用就是引導這些社會機構和組織健康發展。……那些集中精力積極掌舵的政府決定其社區、州和國家的發展前途。它們進行更多的決策。它們使更多的社會和經濟機構行動起來。”[1](P7～8)這是因為，健康而有活力的社會基本單元構成健康而有活力的國家。新公共管理認為，與集權的機構相比，授權或分權的機構有許多優點：比集權的機構有多得多的靈活性，對于新情況和顧客需求的變化能迅速作出反應；比集權的機構更有效率；比集權的機構更具創新精神；能夠比集權的機構產生更高的士氣，更強的責任感，更高的生產率等等。

4.政府應廣泛采用私營部門成功的管理手段和經驗。與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理手段和經驗，如重視人力資源管理、強調成本—效率分析、全面質量管理，強調降低成本，提高效率等。新公共管理認為，政府應根據服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。政府可以把巨大的官僚組織分解為許多半自主性的執行機構，特別是把商業功能和非商業功能分開，決策與執行分開；移植私營部門的某些管理辦法，如采用短期勞動合同、開發合作方案、簽訂績效合同以及推行服務承諾制；主張全面的貨幣化激勵，不過分主張傳統的道德、精神、地位和貨幣等因素的混合以及單一的固定工資制的激勵機制。特別是主張對高級雇員的雇用實施有限任期的契約，而不是傳統的職位保障制。

醫療衛生事業作為我國經濟社會整體的重要組成部分，繼經濟體制改革之后，以1997年中共中央、國務院《關于衛生改革與發展的決定》為標志，也開始了市場化傾向的改革。然而，在媒體披露國務院發展研究中心的研究報告后，這一改革進程受到了人們的質疑。那么，究竟應該如何認識我國衛生領域的改革？本文擬對一些基本問題做出自己的回答。

一、在長期計劃經濟體制下形成的三次產業關系和畸形的經濟結構，把我國體制性和結構性的矛盾交織在一起，是當前包括醫療衛生在內的我國經濟社會中一切矛盾和問題的總根源

較長一個時期以來，社會就不斷積累著對醫療衛生方面的各種意見。如果把目前指責醫療衛生的結論性意見譬如“既無效率又不公平”的觀點一字不改地用在教育領域，也都完全合適。豈止合適，由于教育體制至今尚未改革，其高收費、上學難、不公平方面都比醫療衛生領域更嚴重。

批評醫療衛生改革的話更適合于沒有改革的教育事業，說明問題的癥結不在于醫療衛生，而在于從上個世紀50年代初期開始的以犧牲第一產業和第三產業為代價優先發展重工業的經濟發展戰略和計劃體制。在長期計劃經濟下形成的三次產業關系和畸形的經濟結構，把我國體制性和結構性的矛盾交織在一起，是當前我國經濟社會包括醫療衛生在內的一切矛盾和問題的總根源。所以，體制改革要解決的是這個問題，結構調整所要解決的也是這個問題。

分析世界經濟史的發展過程可以發現，在沒有政府管制的情況下，隨著生產力水平的提高，社會經濟結構會有一個比較協調的發展，這一情況特別表現在第三產業占GDP的比例有一個持續性的提高。1980年，全世界各國國內生產總值中第三產業平均占55.6%，2001年達到67.7%,其中印度為49.4%，韓國53.7%，英國71.5%，美國75.3%。而我國長期以來把第三產業壓在一個最低點上,1980年僅僅占到21%。［1］根據國家統計局的資料計算,1952-1987年，我國第三產業在國內生產總值中的比重只有5年在30%以上。2001年，我國第三產業占當年GDP總值的34.1%，幾乎只是世界平均水平的一半，屬于世界上第三產業比例最低的國家之一，僅次于尼日利亞。參考我國就業人口在三次產業間的比例構成，從1980年在第三產業就業的人口僅占全部從業人員的13.1%的情況估計，傳統體制對第三產業抑制的程度遠比我們想象的程度大得多。20世紀90年代初期以來，我國經濟一直疲軟和在低位運行，其根本原因就是第三產業和第一產業改革嚴重滯后，形成了制約經濟社會發展的瓶頸。［2］

所以，加快體制改革和經濟結構調整步伐，開放包括醫療衛生在內的我國第三產業，是新世紀我國飛速發展的基本條件，也是解決我國當前許多困難的具有戰略性和決定性的舉措。

我國的行政改革是在中國共產黨的統一領導下，在憲法和法律規定的原則范圍內，對行政機構的法律地位、行政權力、管理職能、行為方式以及與之相適應的機構設置、人員編制和行為規范的調整和變革。建國以來，我國進行了多次行政改革，但與預定的目標均有很大的差距。對此，理論界進行了較為全面、深入地探討，取得了一些可喜的成果。這些成果對進一步深化改革具有一定的指導作用。但筆者認為，在所有的這些討論中忽視了行政改革過程首先必須解決的一個重大理論與實踐問題，即行政改革權問題。行政改革涉及到行政機關與黨和其它國家機關的關系、行政機關的內部設置、行政機關的運行等一系列問題。不同問題的位階不同，因此，改革權的歸屬也就不同。這樣，才能確保行政改革的權威性、統一性、嚴肅性。

一

有學者把我國建國以來所進行的多次行政改革分為3個階段：第一階段是80年代以前的摸索階段。這一階段的改革是在計劃經濟體制下進行的。從改革的任務和目標的確定到實施的步驟和方法，基本上是靠經驗指導的，改革的成效不大。第二階段是80～90年代的政策和科學理論指導階段。這一階段主要依據1988年國務院提出通過的“三定方案”進行，改革明確了各部門的職能權限、機構設置和人員編制。第三階段是90年代至今的法學和科學理論指導階段。一方面，行政管理學等理論研究逐步深入并指導行政改革的進行；另一方面，開始認識到法律，特別是憲法、組織法對改革的規范作用。但是，行政改革權問題始終未能引起人們的注視，以致在改革的過程中出現了一些不合法、不合理甚至混亂的局面。具體表現在以下幾個方面：

1.黨政關系處理不當，導致以黨代政行使行政改革權。我國憲法序言規定“中國各族人民將繼續在中國共產黨的領導下，……堅持改革開放，不斷完善社會主義的各項制度”。這確立了黨在行政改革過程中的領導地位，符合我國社會主義性質。但是，在實踐過程中，如果黨政關系處理不當，就會產生一系列的新問題。因為，黨在改革中的作用應該是依法對行政改革進行指導和監督，而不是包辦和替代。但是，實際上黨組織不經法律程序干預政府行政改革的事情時有發生，如不經法律程序在改革中強行干預機構設置和人員編制、以黨的決議代替政府的改革決策等。同時各級黨組織也一度設立了與政府部門重疊的工作部門，直接指揮和管理行政改革事務，形成黨政兩套機構共同領導行政改革、共享行政改革權的局面。既削弱了黨對改革方向的總體領導和對改革全過程的有效監督，又使各級政府應有的職能得不到很好的發揮，延誤了行政改革的進程。此外，我國實行的是黨管干部的原則，各級政府領導的使用，由黨委決定。這樣，在改革中，黨實際上通過對干部的任免間接支配著行政改革權。因此，黨政不分對于行政改革權歸屬的合理劃分極為不利，不理順二者關系，改革難以順利進行。

2.行政改革權的行使缺乏法律依據和有效制約。在行政改革過程中，立法機關沒有制定相關的法律對行政改革權進行界定、劃分及確定其歸屬。因而，行政機關行使行政改革權缺乏必要的法律依據和法律授權，使行政改革權的行使處在一種無序的狀態，這種狀態極易導致行政改革權的濫用。立法機關和司法機關也無法對其進行有效的控制與監督。具體分析如下：

(1)行政改革的首要價值目標就在于建立一種更合理的秩序。因此它必須首先考慮建立一套行政改革權運行的規則，以防止行政改革權的失控。如果行政改革權無規則、無秩序地運行，勢必對人民、國家和社會構成威脅。而我國目前行政改革權的運行正是處于一種無序的狀態，作為規范和控制行政改革權最直接、最有力的行政組織法還存在較大缺陷。主要表現為：1)基本的行政組織法中未規定行政組織法定原則。既沒有明確行政機關的職權必須由法律規定這一法治原則，又沒有明確授予行政機關對行政組織的規制權限，行政機關運用行政改革權設定機構和職權的許多行為都缺乏法律依據。行政改革中，立法機關和行政機關各自權限的作用范圍沒有明確的規定，人大對行政改革的介入權很小。2)行政組織法體系不完善。我國行政系統是由縱向不同層級和橫向不同部門的各種行政機關組成的，特定的行政機關的設置及其權限各有特點，我國現行的中央政府和地方政府組織法過于單一，規定也過于原則性，因而無法對不同類別行政機關的設置和職權作出明確、具體的規定。而這些規定恰恰是明確行政改革權的歸屬所必需的。3)現行許多關于行政組織的立法層級偏低。我國憲法明確規定，涉及國家機構的立法應由全國人大以基本法律的形式制定和修改。如國務院行政機構設置和編制管理等重大事項，其變化與否，如何變化，決定權應在人大。然而事實上在國務院組織法中沒有做出類似規定。而只是由國務院了一個《國務院行政機構設置和編制管理條例》，來決定此類問題。這種立法層級顯然偏低，把本應屬于立法機關的改革權，拱手讓給了行政機關。