導(dǎo)語(yǔ)：行政機(jī)制革新難題及途徑一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

行政體制涉及行政管理層級(jí)、行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政職權(quán)劃分、行政機(jī)構(gòu)相互之間的關(guān)系等問(wèn)題。地方行政體制是省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府職權(quán)劃分、機(jī)構(gòu)設(shè)置及相互間關(guān)系的總稱。我國(guó)地方行政體制是網(wǎng)狀行政體制，這種體制的弊端是行政機(jī)構(gòu)多、行政成本高、責(zé)權(quán)不明等。①改革地方行政體制是我國(guó)行政體制改革的重點(diǎn)和突破點(diǎn)。2008年中共中央通過(guò)《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》也涉及地方行政體制改革問(wèn)題。近年，我國(guó)各地推行了各種類型行政體制改革，如“省管縣”改革、“大部制改革”、“行政執(zhí)法體制改革”、“公安行政體制改革”等。②這些改革在一定程度上緩解了地方行政體制存在問(wèn)題，但這些改革缺乏統(tǒng)一布局，往往局限于某一層級(jí)政府、某一地區(qū)或者某一行政系統(tǒng)，且缺乏法律支持，改革效果及影響力均有限。梳理我國(guó)各地行政體制改革方案，找出其存在問(wèn)題，理清進(jìn)一步推進(jìn)地方行政體制改革的思路，將具有重要意義。正是基于此種考慮，本文試圖分析我國(guó)地方行政體制改革的實(shí)踐及存在問(wèn)題，探討推進(jìn)我國(guó)地方行政體制改革的路徑。

一、我國(guó)地方行政體制改革的實(shí)踐

我國(guó)于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年進(jìn)行了五次大的行政體制改革，每次改革均涉及地方行政體制調(diào)整。2008年中共中央《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》及中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于地方機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》后，地方行政體制改革步伐加快。目前各地推行的地方行政體制改革并無(wú)統(tǒng)一模式，改革方案呈現(xiàn)差異化特點(diǎn)。歸納起來(lái)，主要有以下類型：

1、“省管縣”改革

我國(guó)憲法第30條規(guī)定，省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市，直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。按照憲法規(guī)定，我國(guó)只是直轄市和較大的市才實(shí)行“市管縣”。但改革開(kāi)放后，我國(guó)將原屬于省級(jí)人民政府派出機(jī)關(guān)的地區(qū)行署改組為市人民政府，市作為一級(jí)政府出現(xiàn)，普遍實(shí)行“市管縣”。“市管縣”體制缺乏憲法依據(jù)，且增加管理層級(jí)，增大行政成本和降低行政執(zhí)行效率。因此，改革“市管縣”體制，實(shí)行“省管縣”體制，成為行政體制改革的重要舉措。“省管縣”改革可以追溯到1988年海南建省。海南省成立后，就實(shí)行省直接管縣的行政體制。1997年重慶成立直轄市，撤銷作為中間層級(jí)的萬(wàn)縣市、涪陵市和黔江地區(qū)，由直轄市政府直接管縣。2002年以來(lái)，浙江、四川、湖北、河南、山東等省先后根據(jù)本省的情況，將一部分原屬于地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理權(quán)直接賦予經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，在財(cái)政體制上實(shí)行“縣財(cái)省管”。2009年財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見(jiàn)》，明確2012年底前力爭(zhēng)全國(guó)除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的目標(biāo)。在“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”基礎(chǔ)上推進(jìn)以“市縣分治”為核心的“省管縣”行政體制改革，不僅有利于充分發(fā)揮縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，有利于加快中心城市的培育，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級(jí)，而且有利于探索和構(gòu)建地方政府間的公共服務(wù)職責(zé)分工體系，提高區(qū)域公共服務(wù)供給水平。［1］從各地試點(diǎn)情況看，“省管縣”改革呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：第一，賦予縣級(jí)政府更大的自主權(quán)，把一些原本屬于地市級(jí)政府的行政審批權(quán)力直接下放到縣。第二，在財(cái)政體制上相應(yīng)增加縣級(jí)財(cái)政的分享比例，增加縣級(jí)政府收入。第三，選擇擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣時(shí)，優(yōu)先考慮綜合實(shí)力較強(qiáng)的縣，兼顧部分中等和貧困縣。［2］

2、地方大部制改革

大部制，也叫“大部門制”，是在政府部門設(shè)置中，將職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)相對(duì)集中，由一個(gè)部門統(tǒng)一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門，從而提高行政效率和降低行政成本的一種管理體制。［3］2008年全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過(guò)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，新組建工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部、人力資源和社會(huì)保障部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，該五部的設(shè)立被認(rèn)為是我國(guó)在積極探索大部制中邁出堅(jiān)實(shí)步伐。［4］在中央政府推行大部制改革之后，各地方政府也普遍推行大部制改革，各地改革形式多樣。如2009年深圳市將原政府機(jī)構(gòu)由46個(gè)重組為31個(gè)，大部分機(jī)構(gòu)根據(jù)大部制精神設(shè)立。為解決工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門職能交叉、職責(zé)不清的問(wèn)題，同時(shí)為加強(qiáng)商標(biāo)、版權(quán)和專利以及食品安全等執(zhí)法監(jiān)督，成立市場(chǎng)監(jiān)督管理局，將工商行政管理局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、知識(shí)產(chǎn)權(quán)局的職責(zé)，以及衛(wèi)生局餐飲環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管職責(zé)整合劃入市場(chǎng)監(jiān)督管理局。大部制改革是我國(guó)各地方政府推行行政體制改革比較普遍采用的方式。

3、行政執(zhí)法體制改革

1996年行政處罰法頒布實(shí)施后，我國(guó)各地根據(jù)行政處罰法的規(guī)定廣泛推行了相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。主要在城市管理領(lǐng)域開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，具體范圍涉及市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市規(guī)劃管理、城市綠化管理、市政管理、環(huán)境保護(hù)管理、工商行政管理、公安交通管理等領(lǐng)域。①除城市管理領(lǐng)域外，部分地方還在文化、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等領(lǐng)域開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。如上海市在文化領(lǐng)域開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，遼寧省在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域開(kāi)展集中行政處罰權(quán)工作。行政許可法生效后，各地政府廣泛推行了集中行政許可權(quán)試點(diǎn)，建立行政服務(wù)中心、行政審批大廳等行政許可場(chǎng)所。但行政服務(wù)中心、行政審批大廳等只是許可場(chǎng)所集中，行政服務(wù)中心等不具有行政許可主體資格。改造行政服務(wù)中心，將行政服務(wù)中心打造成一個(gè)行政審批實(shí)體，將原屬政府各部門的許可權(quán)集中由行政服務(wù)中心行使，成為一種強(qiáng)烈的呼聲。②成立專門行政審批局統(tǒng)一行使各行政部門的行政審批和許可權(quán)回應(yīng)了這種呼聲，2008年成都市武侯區(qū)成立了全國(guó)第一個(gè)行政審批局，統(tǒng)一行使22個(gè)部門的行政審批權(quán)。③公安行政體制改革也是我國(guó)近年地方行政執(zhí)法體制改革的重要內(nèi)容，各地進(jìn)行了不少嘗試。2010年11月，鄭州市對(duì)公安行政體制進(jìn)行大膽改革，撤消了所有分局，由市公安局直接指揮派出所，由將市內(nèi)“三層管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟蓪庸芾怼保?jiǎn)了中間環(huán)節(jié)，使組織結(jié)構(gòu)扁平化，提高了行政效力。重慶市將原由市公安局管理的高校、大型企業(yè)派出所（公安分局）劃轉(zhuǎn)至區(qū)縣公安局或分局，這種改革理順了條與塊的關(guān)系。另外，重慶將交通警察與巡警合并，組建交巡警，這種合并意味著警察權(quán)力和職責(zé)的集中，增強(qiáng)了警察處置各種事件的能力。

4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革

我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣的關(guān)系進(jìn)行。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政來(lái)源有限，各地普遍推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”。這種體制是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨(dú)立核算主體，由縣級(jí)財(cái)政部門直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支，實(shí)行縣鄉(xiāng)“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收支、采購(gòu)統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”。“鄉(xiāng)財(cái)縣管”體制推行后，在一定程度上緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，但也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府的功能弱化。我國(guó)法律通常將行政執(zhí)法權(quán)授予縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)，一般不授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)問(wèn)題，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革解決的問(wèn)題。2010年4月，中央編辦、中央農(nóng)辦等部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)工作的通知》，決定在全國(guó)13個(gè)省的25個(gè)鎮(zhèn)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)，試點(diǎn)的內(nèi)容主要是：一是加快推進(jìn)體制創(chuàng)新；二是繼續(xù)下放經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限；三是創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制管理。2010年12月，浙江省政府決定，在保持鎮(zhèn)級(jí)建制不變、符合法律法規(guī)的前提下，通過(guò)委托、交辦、延伸機(jī)構(gòu)等方式和途徑，賦予全省27個(gè)先行試點(diǎn)的鎮(zhèn)與縣級(jí)基本相同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。將部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限以委托、授權(quán)形式下放到具備一定人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這種方式被稱為“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”，將提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共管理和公共服務(wù)的能力。

5、其它行政體制改革方式

我國(guó)近年建立了若干開(kāi)發(fā)區(qū)和改革試驗(yàn)區(qū)，如上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)和重慶兩江新區(qū)等，這些開(kāi)發(fā)區(qū)或試驗(yàn)區(qū)的成立，都帶來(lái)了行政管理體制的創(chuàng)新和變化。在其它地方行政體制改革中，廣東順德區(qū)的改革十分有特色。廣東順德區(qū)將黨委政府工作部門與群團(tuán)組織結(jié)合考慮體制改革問(wèn)題，如將區(qū)委統(tǒng)戰(zhàn)部、農(nóng)村工作部、區(qū)工會(huì)、共青團(tuán)區(qū)委、婦聯(lián)、工商聯(lián)、殘聯(lián)一同組成了新的黨委“社會(huì)工作部”，將區(qū)紀(jì)委、審計(jì)局和信訪局合并組成區(qū)紀(jì)委，將文體廣電新聞出版局和區(qū)委宣傳部合并組成區(qū)委宣傳部，將司法局和區(qū)政法委合并組成區(qū)政法委。這種改革將原41個(gè)黨政機(jī)構(gòu)減少為16個(gè)，16個(gè)黨政部門中，黨委部門6個(gè)，政府部門10個(gè)。黨委的5個(gè)工作部門，同時(shí)加掛政府牌子，列入政府工作部門序列，但不計(jì)入?yún)^(qū)政府工作部門數(shù)。改革后的部門由區(qū)委常委、副區(qū)長(zhǎng)和政務(wù)委員擔(dān)任負(fù)責(zé)人。

二、地方行政體制改革存在的問(wèn)題

在各類地方行政體制改革方案中，除“省管縣”改革和大部制改革在全國(guó)較普遍推行外，其它改革僅限于某省、某市或者某縣，不具有全局意義。即使是“省管縣”改革和大部制改革，其效果也十分有限，對(duì)解決我國(guó)行政體制存在問(wèn)題作用不大。另外，這些改革措施推行十分困難，障礙不小。我國(guó)地方行政體制改革存在不少問(wèn)題。

1、地方行政體制改革缺乏統(tǒng)一目標(biāo)

我國(guó)過(guò)去五次大規(guī)模行政體制改革的目標(biāo)模式主要是經(jīng)濟(jì)調(diào)適型，即以轉(zhuǎn)變政府管理經(jīng)濟(jì)方式，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要為行政體制改革目標(biāo)。這主要體現(xiàn)在：第一，政府逐漸從一些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域退出，強(qiáng)調(diào)政企分開(kāi)，強(qiáng)調(diào)國(guó)有財(cái)產(chǎn)出資人與管理者職能的分離；第二，變經(jīng)濟(jì)上的微觀管理為宏觀的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管；第三，重視信息、社會(huì)保障、行業(yè)管理等市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)相配套的制度建設(shè)。［5］我國(guó)是網(wǎng)狀行政體制，縱向由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)人民政府構(gòu)成，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府外，其它各級(jí)人民政府又由幾十個(gè)甚至上百個(gè)行政機(jī)關(guān)構(gòu)成。其結(jié)果是上下級(jí)人民政府對(duì)口設(shè)置行政機(jī)關(guān)，各級(jí)政府“上下同責(zé)”和機(jī)構(gòu)“上下同粗”。行政體制的弊病是：第一，行政機(jī)構(gòu)眾多，行政成本高。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，全國(guó)縣級(jí)以上黨政機(jī)關(guān)常設(shè)機(jī)構(gòu)總數(shù)達(dá)3萬(wàn)多個(gè)，機(jī)構(gòu)膨脹勢(shì)必帶來(lái)機(jī)關(guān)人員超編，增加財(cái)政負(fù)擔(dān)。第二，是上級(jí)導(dǎo)向型行政體制，不能回應(yīng)社會(huì)公眾訴求。在這種體制中，上下級(jí)政府以及人民政府與工作部門間都是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，工作部門或者下級(jí)政府根據(jù)人民政府或者上級(jí)政府指令或者意志作出行為。①在上級(jí)意志與社會(huì)公眾訴求發(fā)生沖突時(shí)，行政主體必然服從上級(jí)指令或者意志。第三，行政機(jī)關(guān)間責(zé)權(quán)不明。在網(wǎng)狀行政體制中，要?jiǎng)澐指骷?jí)政府及同級(jí)政府不同部門職責(zé)權(quán)限，就顯得十分困難，行政機(jī)關(guān)之間權(quán)力沖突與空白不可避免。②地方行政體制改革的總體目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是解決現(xiàn)行行政體制存在的各級(jí)政府權(quán)限劃分不清、機(jī)構(gòu)多、行政成本高等問(wèn)題，通過(guò)改革形成科學(xué)合理的地方行政體制。實(shí)行“省管縣”行政管理體制，其根本目的是通過(guò)減少管理層級(jí)和政策傳遞環(huán)節(jié)，理順政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系，提高政策效率，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。［6］大部制改革通過(guò)合并職能類似或者相近領(lǐng)域的行政部門，解決政府部門多和分工過(guò)細(xì)問(wèn)題。行政執(zhí)法體制改革的主要目的是相對(duì)集中行政處罰權(quán)和行政許可權(quán)，解決九龍不治水問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革一方面解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政力缺乏問(wèn)題，另一方面解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)問(wèn)題。由此可以看出，近年我國(guó)各地行政體制改革雖然是解決行政體制本身存在問(wèn)題，但各類改革的目標(biāo)不統(tǒng)一，未解決各層級(jí)政府權(quán)限劃分不明確問(wèn)題，也未形成市民導(dǎo)向型行政體制。雖然“省管縣”解決涉及市、縣兩級(jí)政府權(quán)力配置問(wèn)題，但這些權(quán)力僅涉及部分領(lǐng)域，且權(quán)力變更與機(jī)構(gòu)設(shè)置并無(wú)關(guān)聯(lián)性。

2、地方行政體制改革缺乏整體布局

地方行政體制改革涉及中央政府與地方政府的關(guān)系和職權(quán)劃分問(wèn)題，涉及地方各級(jí)政府關(guān)系與職權(quán)劃分問(wèn)題，地方行政體制改革還與地方行政區(qū)劃調(diào)整等密切相關(guān)，這些因素決定改革需要統(tǒng)一規(guī)劃和布局。中共中央《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》明確了行政管理體制改革的重要性、緊迫性以及指導(dǎo)思想、基本原則和目標(biāo)等內(nèi)容，但并未明確地方行政體制改革的思路及方案。現(xiàn)行地方行政體制改革大多是地方政府自主行為，地方政府各行其是，改革缺乏統(tǒng)一布署。首先，在未合理劃分地方各級(jí)政府權(quán)力基礎(chǔ)上推行改革。合理劃分地方各級(jí)政府權(quán)力是地方行政體制改革的重要內(nèi)容，也是其它改革的前提，但我國(guó)現(xiàn)行改革并未從總體上劃分各級(jí)政府權(quán)力。“省管縣”改革將部分地級(jí)市政府的權(quán)力交由縣級(jí)政府行使，這種改革僅限于經(jīng)濟(jì)管理和財(cái)政領(lǐng)域，即使是經(jīng)濟(jì)和財(cái)政權(quán)力的下移也不徹底，地級(jí)市政府仍享有這類經(jīng)濟(jì)管理和財(cái)政權(quán)力，地級(jí)市行政主管部門仍然存在并發(fā)揮作用。未明確劃分省、市、縣三級(jí)政府職權(quán)與職責(zé)，決定了我國(guó)推行的“省管縣”改革的局限性。其次，未統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各級(jí)政府改革。地方行政體制改革涉及縱向和橫向兩個(gè)維度權(quán)力配置和機(jī)構(gòu)調(diào)整，而地方推行的大部制改革、行政執(zhí)法體制改革一般僅局限于某一級(jí)政府內(nèi)部，未統(tǒng)籌考慮多個(gè)層級(jí)政府體制改革問(wèn)題，未統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多個(gè)層級(jí)政府權(quán)力配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置。因此，不同層級(jí)政府間重復(fù)配置權(quán)力和重復(fù)設(shè)置機(jī)構(gòu)的問(wèn)題并未解決。我國(guó)中央政府無(wú)推進(jìn)地方行政體制改革的主管部門，與地方行政體制改革相關(guān)的職能分散于中央各部委。民政部負(fù)責(zé)地方行政區(qū)劃調(diào)整，中央編制管理委員會(huì)負(fù)責(zé)地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制，國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)審批設(shè)立各類試驗(yàn)區(qū)。在地方行政體制改革方案設(shè)計(jì)上，中央政府各部委作用也有限，方案往往由地方黨委或者政府制定并實(shí)施。缺乏中央統(tǒng)一規(guī)范與協(xié)調(diào)，結(jié)果必然是地方行政體制改革缺乏統(tǒng)一布局。最后，未與行政區(qū)域調(diào)整等配套進(jìn)行。不含香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)，我國(guó)現(xiàn)有32個(gè)省級(jí)行政單位，四川省下轄181個(gè)縣，河北下轄172年縣，河南下轄159個(gè)縣，平均每個(gè)省級(jí)行政單位下轄89個(gè)縣。［7］除部分省管轄縣較少外，多數(shù)省管轄范圍過(guò)大，由其直接管理縣，存在管理困難。因此，我國(guó)“省管縣”改革必須與行政區(qū)域調(diào)整同時(shí)進(jìn)行，適當(dāng)減小省的管轄范圍，才可能實(shí)現(xiàn)省對(duì)縣的有效管理。

3、地方行政體制改革未納入法治軌道

我國(guó)現(xiàn)行行政體制形成的一個(gè)重要原因是憲法和地方組織法的規(guī)定。憲法第107條和地方組織法第59條規(guī)定都規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府管理本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作。憲法和地方組織法授予地方各級(jí)政府相同權(quán)力，其結(jié)果必然是層層設(shè)立類似行政機(jī)關(guān)。因此，改革地方行政體制，需要思考憲法和地方組織法修改問(wèn)題，但憲法與地方組織法修改并未納入地方行政體制改革的視野。憲法賦予國(guó)務(wù)院“規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”的權(quán)力，未明確由誰(shuí)劃分省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)地方政府間的權(quán)力。因此，誰(shuí)是地方行政體制改革的推進(jìn)主體，由誰(shuí)制定地方行政體制改革方案，這是不明確的。《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》雖然涉及地方行政體制改革，但其本身未轉(zhuǎn)化為法律，關(guān)于體制改革的規(guī)定也過(guò)于宏觀，缺乏對(duì)改革程序、改革內(nèi)容等的具體規(guī)定，導(dǎo)致可操作性不強(qiáng)。地方行政體制改革未納入法治軌道，導(dǎo)致不少改革措施還存在違法的問(wèn)題。如我國(guó)行政處罰法和行政許可法均規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)或授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)和行政許可權(quán)，而我國(guó)多數(shù)地方相對(duì)集中行政處罰權(quán)和行政許可權(quán)是由縣級(jí)政府決定的，這種做法的必然結(jié)果是綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)。

4、未將滿足社會(huì)公眾訴求作為改革的價(jià)值追求

在行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人這一對(duì)關(guān)系中，傳統(tǒng)觀念強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的優(yōu)越地位，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人的指揮與命令權(quán)，強(qiáng)調(diào)行政相對(duì)人的服務(wù)。這種觀念的必然后果是，從行政機(jī)關(guān)角度思考行政體制改革，行政體制改革忽視行政相對(duì)人的參與與利益訴求。有學(xué)者認(rèn)為，“省管縣”改革具備理論支撐而有現(xiàn)實(shí)可行性：第一，合理地縮減行政層級(jí)、擴(kuò)大管理幅度，不僅可以提高管理層次的職責(zé)，還可以減少地方政府對(duì)上級(jí)的依賴，提高下級(jí)人員的工作積極性和創(chuàng)新性；第二，可以解決官僚制結(jié)構(gòu)帶來(lái)的處理自下而上信息傳遞可能造成的大量超載和阻塞問(wèn)題；第三，減少“市”一級(jí)參與者，減少省與縣之間的信息不對(duì)稱，可以提高信息效率，減少信息傳遞過(guò)程失真，以此保證政令暢通。［8］作為“省管縣”改革重要舉措的省直接管理縣財(cái)政改革的目標(biāo)是，“理順省以下政府間財(cái)政分配關(guān)系，推動(dòng)市縣政府加快職能轉(zhuǎn)變，更好地提供公共服務(wù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。”［9］上述分析可以發(fā)現(xiàn)，不論是學(xué)者還改革設(shè)計(jì)者，他們都認(rèn)為，“省管縣”改革的目的是理順省—市—縣三級(jí)政府的關(guān)系。雖然理順各級(jí)政府的關(guān)系可以實(shí)現(xiàn)行政效率提升，增加基礎(chǔ)政府的執(zhí)行能力，間接可以滿足行政相對(duì)人的訴求，但我國(guó)設(shè)計(jì)“省管縣”改革方案確實(shí)只從行政機(jī)關(guān)角度進(jìn)行了思考，并未考慮行政相對(duì)人的利益訴求和參與。我國(guó)地方大部制改革、行政執(zhí)法體制改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革等地方行政體制改革，希望解決的問(wèn)題均是行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，考慮如何減少行政機(jī)關(guān)或者明確行政機(jī)關(guān)之間的職權(quán)責(zé)任，很少考慮改善行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的關(guān)系。

三、地方行政體制改革的路徑

在歷次機(jī)構(gòu)改革中，我國(guó)較為注重政府與市場(chǎng)邊界的劃分，這是政府職能與作用范圍的第一次界定，但卻相對(duì)忽視了政府職能在機(jī)構(gòu)間的配置，中央與地方各級(jí)政府的“職責(zé)同構(gòu)”與“上下一般粗”的問(wèn)題是我們政府管理中的一個(gè)老大難問(wèn)題。［10］推進(jìn)地方行政體制改革，我國(guó)需要明確改革目標(biāo)，且思路明確。

1、明確地方行政體制改革的目標(biāo)

有學(xué)者認(rèn)為，進(jìn)入新世紀(jì)，在全面建設(shè)小康社會(huì)的新形勢(shì)下，我國(guó)行政體制改革的目標(biāo)是建立和完善公共行政體制。公共行政體制下的政府是公共型政府、公正型政府、民主型政府、法治型政府、有限型政府、分權(quán)型政府、透明型政府、服務(wù)型政府、效能型政府和責(zé)任政府。［11］行政體制改革的傳統(tǒng)目標(biāo)模式必須轉(zhuǎn)變，應(yīng)當(dāng)用社會(huì)回應(yīng)性的改革取代經(jīng)濟(jì)調(diào)適型的改革。社會(huì)回應(yīng)型的改革要求在行政體制的設(shè)計(jì)上除要考慮滿足經(jīng)濟(jì)改革的需要外，還要考慮社會(huì)、文化、技術(shù)變革和民主政治發(fā)展等多層面的要求。［12］經(jīng)過(guò)多次行政體制改革，經(jīng)濟(jì)管理部門已大為減少，公共安全和公共服務(wù)等部門大量增加，這些改革促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變。因此，改革行政體制能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，已不再是行政體制改革的目標(biāo)。行政管理的最終目的并不是服務(wù)于經(jīng)濟(jì)和行政管理自身，它的目的是服務(wù)于社會(huì)公眾。要保證行政法治理的有效性和正當(dāng)性，就不能簡(jiǎn)單地訴諸強(qiáng)制，應(yīng)當(dāng)從壓服轉(zhuǎn)向說(shuō)服，從國(guó)家供給導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)楣娦枨髮?dǎo)向，更多地從可接受性而非強(qiáng)制性立場(chǎng)來(lái)創(chuàng)制規(guī)則、實(shí)施規(guī)則和適應(yīng)規(guī)則。［13］筆者認(rèn)為，地方行政體制改革的目的是通過(guò)改革形成滿足人民群眾訴求的行政體制，這種體制也就是公眾導(dǎo)向型行政體制。公眾導(dǎo)向型地方行政體制有以下要求：第一，行政體制滿足公眾訴求。滿足公眾訴求要求政府及時(shí)了解公眾訴求，將公眾訴求體現(xiàn)在公共決策中，并接受公眾監(jiān)督。要求決策者親近公眾，公眾參與決策，決策者充分重視公眾意見(jiàn)。滿足公眾訴求需要行政體制實(shí)現(xiàn)三個(gè)變化：首先，減少行政管理層級(jí)，實(shí)現(xiàn)行政體制扁平化轉(zhuǎn)變。其次，行政管理重心下移，地方政府權(quán)力配置向基層政府傾斜，能夠由基層政府承擔(dān)的職責(zé)，原則上由基層政府承擔(dān)。縣級(jí)政府距離社會(huì)公眾較近，有較健全的行政機(jī)構(gòu)體系，也有較多可支配的資源，縣級(jí)政府可承擔(dān)較多行政職能，行政執(zhí)法權(quán)力主要賦予縣級(jí)政府。［14］最后，上下級(jí)政府間是一種監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，下級(jí)政府承擔(dān)執(zhí)行職能，上級(jí)政府承擔(dān)決定和監(jiān)督職能。將上下級(jí)政府間關(guān)系定位為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不利于滿足公眾訴求行政體制的形成。第二，行政體制運(yùn)轉(zhuǎn)科學(xué)。行政體制運(yùn)轉(zhuǎn)科學(xué)的條件是各級(jí)政府及政府工作部門的職責(zé)權(quán)限劃分明確。在此基礎(chǔ)上，滿足精簡(jiǎn)和效率的要求，要求行政主體的權(quán)力原則上不重疊和交叉，一項(xiàng)權(quán)力原則上只應(yīng)當(dāng)授予一級(jí)政府。因事設(shè)置行政機(jī)構(gòu)，由于各級(jí)政府職權(quán)原則不重復(fù)，行政機(jī)構(gòu)一般不上下對(duì)口設(shè)置。第三，基層自治和非政府組織參與。我國(guó)法律很少將行政執(zhí)法權(quán)授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政又不獨(dú)立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上已不是一級(jí)政府。①盡管這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不是可有可無(wú)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要承擔(dān)更多服務(wù)職能。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾误w。作為自治體，自然就擁有了管理本轄區(qū)事務(wù)的權(quán)力，也能夠廣泛吸收社會(huì)公眾參與管理我國(guó)公共產(chǎn)品主要由政府提供，由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)，公共產(chǎn)品價(jià)格高、服務(wù)質(zhì)量差。可以在公共產(chǎn)品提供領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，吸引非政府組織提供大量公共產(chǎn)品。因此，我國(guó)需要合理劃分政府與社會(huì)組織職能，政府承擔(dān)更多決策職能，大部分執(zhí)行職能交由非政府組織承擔(dān)。②

2、理清地方行政體制改革的路徑

我國(guó)近年地方行政體制改革的動(dòng)力來(lái)源于兩個(gè)方面，一是執(zhí)政黨推進(jìn)，二是地方政府探索。③由于缺乏法律支持，這些改革存在明顯問(wèn)題：執(zhí)政黨推進(jìn)行政體制改革的措施未很好落實(shí)，行政體制改革效果不明顯；地方政府推進(jìn)行政體制改革缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，部分地方行政體制改革方案不符合我國(guó)行政體制改革方向。我國(guó)現(xiàn)行行政體制存在弊病的根源在于法律授予地方各級(jí)政府大體相同的權(quán)力，因此，應(yīng)當(dāng)將地方行政體制改革納入法律規(guī)范范疇，通過(guò)立法推進(jìn)地方行政體制改革。一些單一制國(guó)家推進(jìn)地方行政體制改革的做法值得我國(guó)借鑒。如日本為推進(jìn)地方自治，理順中央政府與地方政府的關(guān)系，參眾兩院自1993年起先后通過(guò)了《關(guān)于推進(jìn)地方分權(quán)改革的決議》、《地方分權(quán)推進(jìn)法》和《地方分權(quán)一筧法》。［15］我國(guó)也可以由立法機(jī)關(guān)制定地方行政體制改革法，規(guī)定地方行政體制改革原則、思路、主要措施及推進(jìn)主體等內(nèi)容。制定地方行政體制改革法可以實(shí)現(xiàn)以下目的：第一，確立地方各級(jí)政府分權(quán)原則，明確各級(jí)政府行使不同的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)地方各級(jí)政府權(quán)力差異化；第二，制定地方行政體制改革標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范各地行政體制改革；第三，規(guī)范地方行政體制改革推進(jìn)主體、改革程序、改革內(nèi)容等。地方行政體制改革應(yīng)當(dāng)在合理配置地方各級(jí)政府權(quán)力基礎(chǔ)上進(jìn)行，地方各級(jí)政府權(quán)力配置需要體現(xiàn)差異性，一種權(quán)力原則上只授予一級(jí)政府。在權(quán)力合理配置基礎(chǔ)上，各級(jí)政府根據(jù)職權(quán)設(shè)置工作部門，上下級(jí)政府工作部門原則上不重復(fù)設(shè)置。在推行大部制改革或者行政執(zhí)法體制改革時(shí)，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮各級(jí)政府的改革問(wèn)題。與法國(guó)、英國(guó)等國(guó)在中央政府設(shè)立專司地方事務(wù)的部不一樣，我國(guó)地方事務(wù)分別由民政部、中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)、國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)等分管地方事務(wù)。地方行政體制不僅涉及機(jī)構(gòu)及權(quán)限問(wèn)題，還涉及行政區(qū)劃、財(cái)政等問(wèn)題，因此，我國(guó)可以考慮在國(guó)務(wù)院設(shè)立專門機(jī)構(gòu)處理地方事務(wù)和推進(jìn)地方行政體制改革，國(guó)務(wù)院設(shè)立地方事務(wù)部是不錯(cuò)的選擇。在中央統(tǒng)一布置下，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮省級(jí)政府在推進(jìn)地方行政體制改革中的作用。我國(guó)各省級(jí)行政區(qū)劃間差異極大，各省行政體制應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，因此，應(yīng)當(dāng)賦予省級(jí)人民政府推進(jìn)本轄區(qū)行政體制改革的權(quán)力。