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近年來，我國大部分省市為解決縣鄉財政困難、發展縣域經濟，實行了對縣級財政進行“省直管”的改革，并通過擴大縣級經濟管理權限來調動縣級政府發展經濟的積極性，即實行省管縣的財政體制。所謂“‘省管縣’財政體制是與‘市管縣’體制相對而言的一種財政管理形態，它是指省級財政跨過市一級財政，在政府間收支劃分、轉移支付、資金往來、預決算、年終結算等方面直接面對縣級財政開展相關業務?！盵1]省管縣財政體制自推行以來，雖然在促進縣域經濟發展、緩解縣鄉財政困難、縮小地區差距以及推進公共服務均等化等方面取得了巨大的成效，但也日漸凸顯出了其內在的體制性局限。

一、“省管縣財政體制”的局限性

自“省管縣”財政體制改革以來，帶來了縣級財政根本性的變化，理論界也充分肯定了財政省管縣體制在經濟發展中所體現的巨大成效，并公允地肯定了它的現實合理性，但與此同時，省管縣財政體制也連鎖顯現出了一些其本質局限性。隨著財政領域改革的逐步深化、行政體制改革的繼續擴大和向縱深推進，“省管縣財政體制”的局限性與體制弊端就越發凸顯。學術界也已多方面就“省管縣財政體制”所表現出來的局限性和體制弊端進行了分析和總結，概括的講主要體現在以下幾個方面：

（一）財政與行政體制不適應，導致市縣摩擦增加

在省管縣財政體制與現行行政管理體制不相適應這個觀點上，學者們形成了廣泛的共識。贠杰認為，要充分發揮“省管縣”體制的作用僅憑借財政領域的改革是不夠的。因為強化財政領域的“省管縣”體制，雖然在一定時期內會產生明顯的經濟效果，但最終會與現行的“市管縣”行政體制產生矛盾和沖突，會導致地級市政府和縣級政府在事權與財權方面的分離，并直接影響財政領域“省管縣”的功效。[2]所以，從財政體制與行政體制相結合的角度，全面推行“省管縣”體制，將具有更深層次的實踐意義。王福全等人認為，“三級政府，兩級財政”這會造成行政體制與財政體制不配套，也就是體制摩擦問題。[3]政府管理的實踐也證明，如果行政體制改革不到位，財政的調節功能是難以充分發揮作用的，因為財政系統畢竟是行政管理的一個子系統，它直接受到行政管理體制的影響和制約。如果僅推行“省管縣”財政體制，行政體制和財政體制就不可避免地出現摩擦：一方面，市縣在財政上平級了，而在行政上縣級仍隸屬于市級管轄，市級財權與事權明顯不對稱；另一方面，當市級對縣（市）沒有了財政撥款和管理權，市級在統籌“省管縣”的縣域經濟發展中的作用就大打折扣。

（二）不利中心城市發展，影響城市化的推進

從發達國家城市發展規劃以及我國城市發展遠景計劃來看，中心城市的發展對區域的發展至關重要。麻睿認為，我國目前的城市化率只有40%左右，尚處于城市化進程的中期，“省直管縣”財政體制影響了城市化的發展進程。[4]何顯明認為，縣域經濟分散化的產業布局和資源配置模式客觀上制約了中心城市作為區域經濟增長極的功能發揮。發達國家的發展經驗表明，中心城市的增長極具有生產、貿易、金融、交通運輸、信息、服務、科研和決策中心等多種功能，能夠通過對相關部門及周邊地區的集聚和擴散效應來促進其自身并帶動周邊地區的發展。省管縣的財政體制在有效地促進了縣域經濟發展的同時，付出的一個重要代價就是中心城市及其作為區域經濟增長極的功能發育滯后，無法形成中心城市與周邊地區之間分層次的產業分工合作體系。[5]省管縣財政體制在激勵縣級政府重點發展小城鎮的同時，卻制約了地級市的資源汲取能力，抑制了中心城市的極化效應，對地市等中心城市的發展以及城市化的推進造成了不利的影響。

（三）降低市級政府和財政的積極性

在“省直管縣”財政體制下，市級財政的財政供養范圍并沒有改變，但是收入來源受到限制，收入渠道減少，給市級財政支出帶來巨大壓力。王金國認為，實行“省管縣”財政體制使市級政府和財政的積極性受到很大的影響。省在取消市級財政體制的同時，相應取消了市級體制集中財力，但由于行政體制沒有同步改革，除財政部門外，各市黨政領導機構及部門單位仍在履行全市性事權，市級事權與財權不對稱問題突出。這樣市級財政必然會把財力更多的投向本級，幫扶直管縣（市）發展的積極性將明顯降低。在上級爭取項目上，市級更多地要考慮市本級，易忽視直管縣（市），特別是在項目的配套資金方面，能不配套的就不配套，能少給的就少給，可以不給的就不給，使得直管縣（市）在項目的資金配套方面存在“缺位”，一定程度上影響了項目工程的實施進度，增加了縣（市）級財政壓力。[6]

（四）政府間財政競爭加劇，省府工作壓力大

鮑晨輝認為，由于各個政府都是相對獨立的利益主體，其間不可避免會產生一些利益摩擦，上級政府希望將事權向下集中，而為了提高自身管理調控能力，又集中了本轄區內大部分的財政資金，下級政府為了應付這種局面，勢必通過各種手段盡力推脫事權和滯留財政資金，這就形成了不同層級的政府間財政競爭。[7]縣與縣、縣與市之間引發的競爭無疑給省政府的工作帶來了巨大的壓力。

（五）導致市場分割與跨區域公共產品提供的缺失

根據西方財政分權理論，財政層次的設立需要考慮到地方公共產品供給的規模效益和對地方政府的財政激勵機制問題。宋鳳軒等人認為，“省管縣”財政體制改革導致了市場分割以及跨區域公共產品提供的缺失?！笆」芸h”財政體制改革后，縣級政府的經濟社會管理權得到擴大，但政府定位模糊不清，加上約束軟化，則出現了趨利化短期行為，導致為追逐政績而侵蝕市場機制，從而加劇市場分割和地區封鎖，危害區域經濟的整合和發展。在實行省管縣的財政體制后，市級政府集中縣財力的權力喪失，市級政府對縣級政府的支出責任也將隨之弱化，從而引發政府公共服務供給缺位和區域性公共品供給短缺問題。[8]另外，各省對于擴權縣發展業績的考察往往看經濟增長率，而忽略了環境保護和可持續發展的指標，可能導致縣級政府片面追求經濟發展速度和規模，而忽視質量和效益。

二、“省管縣行政體制”的可行性分析

針對“省管縣財政體制”的局限性與體制弊端，開啟“行政省直管縣”改革大幕，實行減少行政層級改革就是大勢所趨了。由此可見，建立扁平化的省直管縣市的行政管理體制已成為推動經濟發展、深化行政管理體制改革的迫切需求和戰略選擇。理論界對省管縣行政體制可行性分析的研究視角是多樣的，歸納起來，主要有以下幾個視角：

（一）省管縣行政體制支撐理論的視角

龐明禮認為，省管縣行政體制改革具備理論的支撐。他指出了三條理論依據：一是管理層次與管理幅度的動態匹配問題。一個組織的管理層級保持在一定合理的數量有利于信息的上下溝通，提高組織的工作效率。從這個意義上看“省管縣”有其合理的科學依據。層級少、幅度大的扁平化的組織結構符合當前我國行政體制改革的趨勢。二是官僚制的逆向效率悖論。隨著我國財政管理體制的分權化改革，地方政府越來越成為一個具有自主性的利益主體，要求上級政府的相關政策能夠考慮其實際需要，然而我國高度集權的等級模式很難適應這種新的變化，其調整就是不可避免了。三是信息結構與信息效率。調整現有的“省—市—縣—鄉”多級模式，減少“市”一級參與者，減少省與縣之間的信息不對稱，可以提高信息效率，減少信息傳遞過程失真，以此保證政令暢通的必然選擇。[9]樊建飛、周俊俊則提出了另兩條理論依據：一是生產力發展水平決定論。影響行政組織結構的最重要因素是生產力發展水平和經濟管理體制，現代化的高速公路、鐵路系統、因特網等先進便捷的設施使時空范圍大大壓縮，為減少行政管理層級和擴大行政管理幅度奠定了堅實的物質基礎。二是城鄉統籌發展決定論。城市是人口和資源高度集中的經濟、社會空間。實行省管縣行政體制，市、縣平行管理則有利于城鄉的資源平衡配置，實現均衡發展。[10]科學發展觀要求統籌城鄉發展，只有市、縣在體制上實現平等，才能從根本制度上實現發展機會的平等。

（二）省管縣行政體制的優勢以及積極效應的視角

省管縣行政體制具有很多的優勢。學者張占斌綜合各種觀點，將省管縣體制的優勢概括為四點：其一，有利于增強省域經濟社會發展戰略規劃的科學性和系統性，增強省域經濟社會發展的整體協調性和布局特色性。其二，有利于增強對省域經濟利益關系的統籌協調和社會公平的把握，增強省級政府對省域城鄉統籌協調的自覺性和主動性。其三，有利于城鄉在經濟社會發展中的角色定位清晰，在相當長的時間里通過實行城鄉分治更好地解決“三農”問題。其四，有利于通過減少行政層級的“扁平化”革命，增強政府政策信息傳遞的準確性、有效性和管理績效。[11]王雪珍則概括了省管縣行政體制的積極效應：一是有利于縣級政府轉變職能，提高社會管理和公共服務能力，更直接、更主動、更高效地為市場主體和社會公眾提供有效服務。二是審批環節減少和審批時間縮短，企業生產經營不受影響，為企業減少了相關費用，也為企業早日開拓市場贏得時間。三是帶動了縣域經濟的發展，有利于統籌城鄉均衡發展，解決“三農”問題。[12]

（三）省管縣行政體制的技術可行性視角

史衛東從現代科學技術的發展和應用，論證了省管縣行政體制的技術可行性：一是交通運輸條件的突破性發展，有利于壓縮行政管理層級，擴大行政區域管理的幅度，為行政區劃體制的結構性調整創造了條件。二是網絡通訊技術的普遍應用改變了傳統的行政管理基礎。網上辦公、遠程會議、虛擬機關的產生，打破了政府工作的時空界限，提高了工作效率，加強了政府部門之間的信息溝通和互動，從而使行政組織中的一些中間管理機構被撤銷，形成行政組織結構形態的扁平化，這為我國政府機構改革提供了技術上的保證，也為行政體制改革提供了新的路徑選擇。[13]

（四）比較古今中外行政層級設置的視角

從世界范圍看，包括美國、英國、俄羅斯、德國、日本等國家在內，大部分國家地方政府層級的設置均實行二級或三級制。浦善新對世界上217個國家和地區的初步統計表明：地方不分政區的有13個，實行一級制的有53個，實行二級制的有92個，三級制的有51個，二級制與三級制合計為143個，占總數的65.9%，而實行四級及以上的只有8個，僅占3.7%。[14]同時，中國古代行政層級設置的數據表明，從秦始皇建立大一統國家實行郡縣二級制開始，到中華民國末期為止的2100年間，實三級制和虛三級制，是中國歷史上最常見的地方行政建制模式。[15]

（五）“強縣擴權”與“擴權強縣”實證分析的視角

很多學者從實證視角分析了“強縣擴權”與“擴權強縣”這兩種改革，闡述了省直管縣體制的可行性。張占斌認為，近年來，浙江、湖北、廣東、遼寧等省“強縣擴權”的改革已收到了較好的功效。實踐表明，現行的市管縣體制已不適合市場經濟特別是區域經濟發展的需要，省直管縣具有可行性，應當是改革的發展方向。[16]何顯明則基于浙江的個案研究認為，2008年浙江省的第五輪“擴權強縣”改革致力于提高縣級政府對區域經濟社會發展的統籌協調、自主決策、科學決策和公共服務能力，為縣級政府全面履行職能提供制度保障。此輪改革朝著“省管縣”行政體制邁出了堅實的一步，為市、縣脫鉤奠定了堅實的基礎。[17]據初步匡算，擴權強縣事項下放后，平均每年為浙江每個縣（市）的老百姓節約費用1000萬元。同時，實施“擴權強縣”，為縣級向省委、省政府的匯報以及加強同省級部門的聯系提供了一個有效載體和聯絡平臺，也更進一步促進了向省直管縣行政體制的轉變。

三、“省管縣行政體制”的路徑選擇

從“省管縣財政體制”轉向“省管縣行政體制”會對政府的運行以及地方經濟社會發展產生重大的影響。然而，從提高政府管理效能、建立扁平化政府、促進勻質型城市布局、統籌城鄉發展、維護基層組織合法權益、縮小日益擴大的城鄉差距等方面，都迫切需要我國建立省直管縣行政體制。因此，討論不能僅僅停留在這一轉變的可行性上，還必須深入到這種體制轉變的具體思路和路徑選擇上。歸納理論界的觀點，大體按照下述步驟展開：

（一）擴權強縣

“擴權強縣”是減少政府管理層次、降低管理成本、提高行政效率、發揮基層政府創新積極性的必由之路，也是大勢所趨?！皵U權強縣”的重點，首先就是把省、市兩級的一些審批權下放到縣，使縣一級政府擁有更多的自主發展權，加速經濟的發展。劉金發認為，“擴權強縣”能進一步精簡機構，優化行政層級、減少行政審批環節，提高工作效率，降低行政成本，提升行政效能?！皵U權強縣”也將加快政府職能的合理定位，提升整個社會經濟生活的統籌協調水平，探索政府轄區的最優規模，實現行政區劃制度的變革。更重要地，“擴權強縣”能夠“富民強省、留利于縣”，實現名義上的城鄉合治向城市獨立經營、鄉村自我治理的轉變。[18]實施“擴權強縣”改革，是從省管縣財政體制走向省管縣行政體制的第一步，是行政管理體制改革的生動實踐，有利于進一步調整理順省、市、縣三級政府的權責關系，探索扁平化的行政管理新模式；有利于減少行政層級、提高行政效能，創新運作機制；有利于縣級政府轉變職能，提高社會管理和公共服務的能力，更直接、更主動、近距離地為市場主體和社會公眾提供省事、省時、省錢的有效服務。

（二）市縣分治

“省管縣”行政體制改革的核心是實行“市縣分治”，并在此基礎上建立省與市縣，以及市與縣之間的職責權限分工體系。何顯明認為，“市縣分治”首先是一種行政層級的改革，即以市縣脫鉤的方式，改革現有的市領導縣的體制。實行“省管縣”行政體制后，地級市不再領導縣，演變為管轄市區及其郊區的城市型的行政建制，同縣(包括縣級市，下同)一道均為省政府管轄下的二級行政建制，其與縣原有的上下級隸屬關系變更為平等的伙伴關系。“市縣分治”的核心是根據城鄉分治的原則，對市縣的功能進行重新定位，實行分類管理，在此基礎上建立省與市縣，以及市與縣之間的職責權限分工體系。實行市縣分治的目的，是解除市縣之間的行政隸屬關系，使市縣能夠遵循市場經濟的規律，通過轄區內市場主體的自由選擇，來確定市縣之間的競爭與合作關系。[19]實行市縣分治，這并不意味著撤銷地級市，而只是要取消“市管縣”的領導體制，地級市仍然保留，但不再領導縣，市和縣處于同一競爭平臺。市縣分治，有利于改變既有的城對鄉的剝奪性體制、有利于完善社會主義市場經濟、有利于我國行政層級體制的有效運作，能夠發揮市、縣各自的積極性。

（三）轉變政府職能

“省管縣”改革必然是一個漸進的演進過程，在這個過程中，政府職能能否實現徹底的轉變，是“省管縣”行政體制改革能否取得實際成效的關鍵所在。何顯明強調，[20]必須把轉變政府職能的主題貫穿于“省管縣”改革的始終。他認為在政府職能轉變沒有取得突破性進展，經濟建設型政府向服務型政府的轉型沒有取得實質性成效的情況下，“省管縣”改革的績效必將是有限的，充其量只能在提高行政效率，降低行政運行成本方面取得一定的成績。如果政府間公共服務供責缺乏明確的分工，或者缺乏相應的財政體制支撐，公共服務的供給將會出現供給嚴重不足與嚴重過剩同時并存的局面。他認為，如何發揮省和市、縣兩級地方政府的優勢，建立地方公共服務供給的分工體系，進而明確省和市縣政府的公共服務職責，是“省管縣”行政體制改革的一個重點問題。周仁標認為，轉變政府職能是實行省管縣的關鍵。[21]要切實轉變政府的職能，需要在解決政府職能的缺位、越位和錯位上邁出堅實的步伐。一要解決政府職能缺位的問題；二要解決政府職能越位的問題；三要解決政府職能錯位的問題。要依法確定各級政府的職責權限，在社會公共事務的管理上，充分發揮民間組織和社會中介組織的作用。

（四）調整省縣規模

“省管縣”行政體制改革就是要減少一個中間管理層級，擴大省一級的管理幅度。但由于我國省級行政區劃規模普遍偏大，轄縣數目普遍過多，容易導致管理不善，不利于國家的長治久安。因此，理論界認同調整省縣規模的學者頗多。吳金群通過對我國26個省區的聚類研究認為，合理調整省縣規模這項工作可從以下幾個方面漸進展開:一是適度增加直轄市數量。二是逐步劃小面積過大省區，并對版圖分布過于狹長的省區進行調整，逐步增加省級政府數量到50個左右。三是積極探索新的設市模式。除有條件地重啟切塊設市和整縣改市外，積極探索縣轄市體制，培育和發展中小城市。四是漸進整合縣級政區。一部分發達縣(市)可以遵照相關條件升格為地級市，并劃入周邊個別縣(市)作為市轄區；通過定量計算，適當合并規模過小的縣(市)，擴大縣域管理規模；為給大中城市的發展留下足夠的空間，部分與市聯系緊密的郊縣可調整為市轄區，或依然保留為“較大的市”下屬的縣。[22]黃德林、李琿認為增設直轄市也是劃小省區，實現省直管縣體制的重要的切實可行的途徑。從政治因素考慮，適當增設直轄市，保持其政治地位和政治影響，對于國家和跨地區的經濟發展及政治上的安定將是十分有利的。[23]我國現有四個直轄市，數量明顯偏少，而且布局不合理，除重慶外，都集中在沿海北部和中部，不利于全國整體經濟社會的發展，也不符合中央所提出的西部發展戰略。但理論界也有不少學者認為調整省縣規模在現階段不具有現實可操作性：有的學者從政治穩定和特殊的國情論述了大規模重新劃分和調整省級區劃的不可行。還有的學者從共同的地域文化和歷史認同感上分析這種重新布局的可能性不大。但從長期來看，要全面建立省直管縣行政體制，調整省縣規模應該是形勢使然和大勢所趨，只是必須循序漸進，不能一刀切。

（五）擴展中心城市市轄區

我國的地級市經過多年的發展和積累已經發展到相當的規模，儲備了一定的基礎和實力，是連接特大城市和中小城市的中堅力量。姚中杰認為，從上世紀八十年代實行地市合并以來，中心城市一般都經過了一次或幾次擴容，即把周邊的縣整建制或其中的部分鄉鎮劃為市轄區，變成市的一部分。未來的改革可以繼續把就近的縣改為市轄區，通過這個辦法縮小管理幅度，給予市更大的緩沖余地，保障并預留其未來發展空間，發揮其已經具備或潛在的輻射帶動力。省管縣行政體制改革中應繼續擴大中心城市規模以減少縣的數量或為目前市管縣范圍的適度縮小，進一步培育市的發展潛力，向國際化、高水準的都市邁進；使省直管縣(市)的幅度和市管縣的管理幅度都適度。[24]中央黨校教授周天勇也認為，市的改革要合理擴大市轄區，保留市級只負責管理城市自己本身。[25]為此，在省管縣行政體制改革中，應以“市縣分治”為突破口，大力實施都市化戰略或者說中心城市戰略，及時、合理擴展中心城市市轄區，從而將中心城市培育成為支撐“塊狀經濟”轉型升級的強大引擎，從而促進產業結構轉型和刺激社會總體消費需求。

四、結語

綜上，通過對理論界學術研究成果的一個回顧與總結，可以看出，“省管縣財政體制”確實具有諸多的局限性與體制弊端。開啟“行政省直管縣”改革大幕，實行減少行政層級改革是大勢所趨。雖然理論界的學者們所主張的路徑選擇有些差異，甚至在對于某一路徑選擇上觀點有時是點針鋒相對的，但理論界對于這種體制的轉變和改革也確實達成了廣泛的共識———建立扁平化的省直管縣市的行政管理體制已成為當前我國推動經濟發展、深化行政管理體制改革的迫切需求和戰略選擇。當然，相對于從“省管縣財政體制”到“省管縣行政體制”改革的艱巨性，特別是這一改革制度環境的復雜性而言，可能目前理論界的研究和討論依然是不充分的，有些甚至是不成熟的，但這種轉變的趨勢是不可逆轉的。筆者認為，充分探討、研究從“省管縣財政體制”到“省管縣行政體制”改革有效、可行的路徑，學術界可謂依然任重而道遠。