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一、兩屆安倍內閣與道州制議題

2006年9月成立的第一屆安倍內閣使道州制議題得到了改觀。安倍本人在自民黨內屬于道州制推進派。組閣伊始，安倍就新設并任命了道州制擔當相，借以推動道州制改革。2007年1月，安倍又設立“道州制設想懇談會”。懇談會匯集了以著名智庫PHP會長江口克彥、索尼總顧問出井伸之等社會主流為首的學者專家，并向安倍提交了以三年內實現道州制為目標的報告。同時，2007年6月自民黨內的道州制調查會向黨本部提出了將在今后6－8年內制定道州制基本法，10年內實現道州制目標的報告。同年11月，該調查會被安倍升格為道州制推進本部。12月，安倍內閣提交并通過了《道州制特區推進法》。上述舉措都顯示出第一屆安倍內閣對道州制的支持。然而第一屆安倍內閣僅僅維持了不到一年就草草收場，有關道州制的設想也不了了之。而且《道州制特區推進法》就其實質而言，只是延續小泉內閣推行的所謂“三位一體”行政改革的一個幌子，其目的在于推進設置后者的“特區”。該法律中明確規定，中央政府對于北海道的權限下放僅限于以公共事業為主的8個項目，且該法律只局限于原本就沒有縣一級行政機構的北海道，因此該法律雖然冠有道州制之名卻并無道州制之實。

2009年8月，從長期執政的自民黨手中奪取了政權。一直主張強化地方自治，雖然并不完全反對推行道州制，但是行政改革的最終目標是，實現由300個左右的基礎自治體組成國家體制。⑥在執政期間，道州制的議論從公眾輿論中消失了。道州制再次回到公眾視野是在2012年12月第二屆安倍內閣成立之后。為了表明跟政權的不同，無論是在先前的眾議院自民黨競選公約還是在其后的施政方針的字里行間，在推行道州制這個問題上，安倍及其領導的自民黨都擺出了一副積極的姿態。在2012年的眾議院選舉公約中，作為構建“安心社會”的一個重要組成部分，安倍承諾自民黨將盡快制定《道州制基本法》，并允諾在該法成立5年之內在日本國內實施道州制。①安倍內閣成立之后重新恢復了由總務大臣兼任的道州制擔當大臣職位，并且在自民黨內設立了道州制推進本部。2013年1月，該推進本部的今村雅弘本部長宣布將向第184次國會上提交自民黨的《道州制基本法》法案。一時之間，道州制似乎馬上就要變為現實了。但是僅僅事隔6個多月，安倍內閣對推進道州制似乎失去了以往的熱情。2013年7月的自民黨參議院選舉公約對道州制部分的闡述為:“強化地方自治體的功能，推進地方分權，將導入道州制放入政權的視野”。②跟2012年在野時的自民黨眾議院選舉公約進行比較，我們不難發覺，在上述記述中有關推進道州制的具體日程已逐漸模糊化。安倍內閣對道州制的態度之所以會發生這樣大的變化，主要原因有三。

首先是來自黨內的強烈反對。自民黨內道州制推進本部，原定于2014年6月向國會提交的《道州制基本法》法案被迫中止。據媒體報道，自民黨內反對意見占了上風。③其次是來自日本全國町村會的壓力。對于道州制，日本全國町村會除了在2008年發表《全國町村長大會特別決議》表示反對之外，2013年4月10日，日本全國町村會會長藤原忠彥在給眾議院議員的公開信中再次強調:“實行道州制必將引起更大的地區差異”。④同時，由于明年2015年也是日本地方統一選舉之年，自民黨無法承受來自基層政府的壓力。再次是因為現行道州制的理念與安倍的愿望存在差異。學界也存在眾多對道州制持懷疑和反對態度的聲音，其中最具代表性的是西尾勝。作為行政學專家并長期擔任具有官方背景的地方分權推進委員會委員的西尾對道州制從四個方面提出了疑慮。第一，由道州制誘發的聯邦制設想不適合于日本的國情。第二，國家集權會被道州制削弱。第三，對道州區域的劃分十分困難。第四，現有市町村體制已經十分成熟，沒有必要繼續合并。⑤其中，道州制與中央集權的矛盾尤其明顯，以大阪市新保守派勢力所倡導的所謂“大阪都”為代表，強調地方分權的勢頭與安倍現在所推行的強化中央集權的政策恰恰是相對立的，這也是第二屆安倍內閣突然對道州制改變態度的根本原因所在。

二、道州制的未來與日本行政改革走向

關于未來“道州制”的形式，日本社會各界有各種推測。西尾勝總結了目前各種意見后，將未來道州區域可能的存在形式歸納為以下五種。

1．作為聯邦國家的“州”。

2．作為直屬中央的一級綜合派出機構。

3．直屬中央的一級綜合派出機構加上地方自治體聯合。

4．比現有都道府縣管轄范圍更為廣闊的自治體。

5．取代現有都道府縣的地方自治體聯合。

(一)保守勢力增長將影響道州制的未來走向自民黨曾經是道州制的積極推進一方，為此自民黨專門成立了道州制推行本部。但是，自民黨政權推動道州制的目標與財界和部分地方自治體欲借其擴大地方自治權力、推動經濟發展的目的并不一致。伴隨冷戰結束后自民黨內保守勢力的不斷抬頭，為強化官邸和內閣的權力，借實行道州制之機，將瑣碎的行政庶務以及社會福利相關工作等推給地方的同時，將高速經濟成長期所形成的大包大攬的肥大政府瘦身成為精簡并高度集權的中央政權，已經是自民黨強化政權統治能力的一個重要目標，尤其是對自民黨而言，“55年體制”崩潰的教訓更是促使其加速推行道州制的重要原因。第二屆安倍內閣成立以后，安倍對內用改善民生作為誘導，對外以保守強硬的面貌獲得民眾的支持，力求在繼承中曾根所謂“戰后總決算”路線的基礎上，試圖使日本重新成為一個所謂的“正常國家”。而在其欲實施修憲而未果的現實面前，推行道州制，進一步強化中央集權是安倍內閣必將邁出的一步。具體表現為，安倍內閣成立伊始就將內閣所屬原“地域主權戰略室”改名為“地方分權改革推進室”，明確了將積極推進道州制的目的。而道州制具體實施的日程也已經非常明確———2012年眾議院選舉時，自民黨在競選公約中允諾將盡快推出《道州制基本法》，并在該法成立五年后正式實施道州制。從表面看來，在推行實施道州制的問題上，自民黨與同樣保守的日本維新會以及大家的黨在步調上高度一致。而財界對道州制的支持也將加速道州制在不遠的將來變為現實的可能。但是現實卻并非如此。如前文所述，盡管有關道州制的議論由來已久，但都只是紙上談兵，未能落實。

(二)財界對道州制的影響力度安倍內閣二次登臺，民眾對他更多期待的是帶領日本經濟走出困境。所謂的“安倍經濟學”的三支箭，即量化寬松，增加公共開支，進行結構性改革。無一不是針對長期低迷的經濟狀態。經過一年多的調整，日本的經濟形勢有所改善。最為明顯的是股市，股票在2012年12月末為10600點，而2014年9月攀升到15700點，漲幅接近50%。然而量化寬松帶來的日元貶值也使歐美各國產生了強烈的不滿。2013年6月在英國舉行的八國峰會上，德國總理默克爾在與安倍晉三會談時曾指責，“日本推進日元貶值政策對于以廉價勞動力為競爭條件的國家來說是很不利的”。①同時，在上述“三支箭”的背后遺留的另一個重要問題是巨額的債務。安倍內閣的支持率之所以一直能保持堅挺，最重要的是來自于民間對他經濟政策的期待。而從經濟界角度而言，日本財界的主流和部分發達地區的府縣對平成版的道州制持積極贊同的意見。這主要是因為，伴隨行政區域的擴大，經濟效率能得到提高，尤其是部分已經成為地方經濟中心的府縣更是期待借機擴大“勢力范圍”，更好地集中人才和資金，與過于集中在東京一端的經濟圈進行抗衡。但是，如同前文所述，夾雜在始終支持道州制的財界，及持反對意見的中央政府官僚集團和地方政府中間的安倍以及他領導的自民黨，在選票和鈔票之間始終處于想兩頭討好的狀態。

(三)實現道州制存在著現實障礙2012年6月，自民黨道州制推進本部發表了對于道州制未來的愿景設計。②但是從自民黨道州制推進本部的道州制藍圖上，我們也可以發現道州制不得不面臨以下三大問題。一是如何劃分新的道州?自民黨道州制推行本部的設想是在全國重新設置10個道州，廢除現行都道府縣，市町村維持現狀。但是現實問題是除了北海道以外，其他地區的劃分，無論從文化背景或是經濟利益的分配上，都將面臨重重困難。比如首都圈的一都三縣(東京都、琦玉、千葉、神奈川)將形成圍繞東京都的一大州級政府，人口超過3500萬，占全日本人口的四分之一強，與此相比，沖繩因為其地理位置和文化背景也將成為一個州級政府。兩者無論從人口和經濟規模都將形成巨大反差。這樣劃分，客觀上進一步擴大了地區間的差距，也違背了實行道州制縮小地區經濟差距的初衷。再如關西地區，由于大阪和京都、神戶在地理位置上極其相近而三者又各自擁有自己的經濟圈，無論是怎么合并都會存在很大的困難。二是中央政府和道州以及市町村的權利義務如何分配?自民黨道州制推行本部的設想是在實行道州制后，在機能上進一步強化國家的權限，而在具體事務上盡量減少對道州的干預，道州的行政長官實行民選，道州具有立法權?，F實上，如果實行道州制，現行龐大的中央行政機構的人員必將分流到道州政府，中央政府的權限會被削弱，同時道州立法與憲法規定的“國會是國家唯一的立法機構”(第四十一條)相抵觸，涉及到修憲問題。同時，伴隨道州區域的重新劃分，現行小選舉區與比例代表并列的選舉制度也將重新修改，與此對應的稅收等財權也將重新分配。三是道州長官與中央政府的關系定位問題。自民黨道州制推行本部和其他各個團體都明確表明道州長官將由民選直接產生。而直接產生的道州長官如關東圈的東京州和關西圈的大阪州(假設)的長官在民眾中的威望，或許會比由國會間接選舉產生的內閣總理還要高，在事實上形成尾大不掉的局面。

(四)安倍政權下道州制未能實施的原因安倍兩次組閣，盡管宣傳口號不斷變化，但是不難發現其基本理念始終如一，目的只有一個———修改憲法以及為修改憲法做事前準備工作。第一屆安倍內閣雖然短短不到一年，就通過了《教育基本法》、《防衛廳設置法》(2006年12月5日)、《有關修改日本憲法手續的法律》(《國民投票法》2007年5月14日)、《伊拉克復興支援特別法》(2007年5月15日)等從手續或是從理念上為修憲創造前提條件的法律。而第二屆安倍內閣在其右傾保守核心理念的指導下，打著經濟政策向左走的旗號，邁上政治往右拐的道路。從任命毫無法律背景卻愿意支持修憲的外交官出任內閣法制局長為修憲掃除障礙，到仿效美國設立國家安全保障會議(NSC)強化中央集權;從出手干涉NHK經營委員人事，任命親信出任會長，控制輿論壓制不同的意見，到重新修改武器出口三原則，為日本武器出口敞開大門，直至不顧民意的強烈反對強行通過《特定秘密保護法》對內加強統治，等等。迄今為止，安倍的行為毫無疑問與其上臺前承諾的帶領日本走出經濟困境是背道而馳的，其目的是為了替修憲掃除障礙。在自公兩黨議員在參眾兩院所占比例的絕對優勢，以及安倍內閣迄今仍保持的高民意支持下，自公聯合內閣所提交的法案在國會的通過率達到了97．5%。①而道州制的議論在朝野之間早已成熟，如果自公聯合政權有意促成道州制的成立，原本并非難事。《道州制基本法》法案之所以遲遲不能出臺，究其原因還是在于安倍內閣對實施道州制是否有利于鞏固自民黨的執政地位猶豫不決?，F行日本47都道府縣制度，除去1888年香川縣與愛媛縣分離并獨立成縣以及“沖繩回歸”(1972年)之外，已經施行將近130年。正在國會中提交審議的《關于推行道州制改革的基本法案》如果能得以通過，日本將在不遠的將來實行道州制度。這也是日本自1871年實施廢藩置縣行政改革之后，現代史上最大力度的行政改革。如果道州制被正式導入，勢必會引起日本選舉制度以及官僚體制發生重大變革，進而也會影響到日本的外交政策，值得關注。

作者：趙剛單位：中國社會科學院日本研究所