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一、問題的提出

土地乃生存之本，雖經(jīng)人為劃分利用，但鑒于土地延綿且界域不分的特性，一方在利用土地及其之上的不動產(chǎn)時，不可避免地影響到相鄰他方土地等不動產(chǎn)的使用。為調(diào)整和解決該利益沖突，早在羅馬法時期就萌芽出專門規(guī)范此等利益沖突的法律規(guī)范，只不過沒有以“相鄰關(guān)系”概念相稱罷了，真正確立相鄰關(guān)系理論則是在資本主義時期。此后，相鄰關(guān)系在世界各國的民法制度中予以傳承并不斷擴(kuò)展。自1986年《民法通則》始，經(jīng)《民通意見》至《物權(quán)法》頒布，相鄰關(guān)系制度在我國立法上實(shí)現(xiàn)了從無到有的轉(zhuǎn)變。但是一項(xiàng)制度存在的價值不僅在于其對權(quán)利的確認(rèn)，更在于其對權(quán)利的保護(hù)。就民法相鄰關(guān)系制度而言，具有兩種意義上之保護(hù)手段。一種是針對平等自然人間的賠償和補(bǔ)償制度，另一種是行政行為介入時的補(bǔ)償制度。于第一種情形自不必多言，是民法制度價值和規(guī)范目的的主要體現(xiàn)。關(guān)鍵是當(dāng)行政行為介入相鄰關(guān)系時應(yīng)如何解決補(bǔ)償問題？質(zhì)言之，當(dāng)以公共利益為目的的政府行為侵害個人相鄰權(quán)時，應(yīng)賦予何者更優(yōu)先的考量地位？得出最終判斷的依據(jù)是什么？對于受損害方又該如何救濟(jì)？這些尚未解決的問題就是本文之出發(fā)點(diǎn)和擬研究之內(nèi)容。

二、相鄰關(guān)系補(bǔ)償之理論前提

1．自然人之限度。相鄰關(guān)系最根本之任務(wù)在于使雙方權(quán)利義務(wù)之間確立一條合理界線，法律完成這一任務(wù)的技術(shù)就是設(shè)定一種特殊義務(wù)，稱為“容忍義務(wù)”。關(guān)于這一問題于解釋論存有不同見解。第一，情勢限制理論。該理論依據(jù)“所有權(quán)承擔(dān)義務(wù)”之精神構(gòu)建，故其又稱為不動產(chǎn)所有權(quán)之“情勢義務(wù)”理論，含義為：每一塊不動產(chǎn)都和它的位置、狀況、地理環(huán)境、風(fēng)景、大自然等因素，也就是它的“情勢”緊密聯(lián)系。因此，不動產(chǎn)所有權(quán)人在行使其權(quán)利時必須考慮這些情勢并遵守因“情勢限制性”而產(chǎn)生的社會義務(wù)，在其特定情勢下從土地獲得收益或?yàn)樘幏帧Ｔ摾碚搹?qiáng)調(diào)不動產(chǎn)所有權(quán)的享有和行使必須服從于社會的平等和公眾利益。第二，強(qiáng)制犧牲論，又為“私法的強(qiáng)制犧牲”說，為德國近代法上一項(xiàng)重要概念，它認(rèn)為法律之所以要求相鄰關(guān)系中一方當(dāng)事人須向另一方當(dāng)事人支付補(bǔ)償金，其理由在于相鄰關(guān)系中不動產(chǎn)所有或利用權(quán)受限制的一方付出了私法上的“強(qiáng)制犧牲”。這種強(qiáng)制犧牲的關(guān)鍵，在于加害者的行為本身具有合法性或公益性。可見，按照上述理論，相鄰關(guān)系中容忍義務(wù)存在的重大依據(jù)在于相鄰一方之行為具有合法性、公益性或者說為公共利益而為之。而政府作為社會服務(wù)部門其為執(zhí)行公權(quán)力而從事的行為具有天然的公益屬性，所以當(dāng)以公共利益為目的從事政府行為或政府授權(quán)主體所為行為，公共利益優(yōu)先于個人利益，相鄰自然人應(yīng)負(fù)一定的容忍義務(wù)。但是這種容忍不是無限度的，它必須在一定范圍內(nèi)方能發(fā)生。

2．行政行為之限度。相鄰自然人之間的容忍義務(wù)毋庸置疑為雙方互負(fù)形式。而在實(shí)踐中，一些不動產(chǎn)，例如城市道路、廣場，均佇立于土地不動產(chǎn)之上且由公共行政機(jī)關(guān)供給公眾使用。這些“公物”與周邊相鄰的“私物”———常見的是私人土地不動產(chǎn)、建筑物等，理應(yīng)屬于《物權(quán)法》上之相鄰關(guān)系。但由于主體地位間不平等性，此類行政機(jī)關(guān)與自然人之間的相鄰關(guān)系所涉容忍義務(wù)就成為了自然人的單獨(dú)責(zé)任，那么相對應(yīng)之行政行為之義務(wù)為何？這無疑是處理行政相鄰關(guān)系糾紛的難題與關(guān)鍵所在。各國對此亦進(jìn)行了長期探索，形成了諸多理論，譬如法國損害“異常性”標(biāo)準(zhǔn)、德國之“場所慣行性”理論、日本之“忍受限度”論等，不乏有益嘗試。這些理論共通之處在于，均認(rèn)為行政行為必須基于社會公共利益之需要才可使公民、法人或其他社會組織的合法權(quán)益遭受特別損失，而自然人的容忍義務(wù)不能超過社會正常的、一般人的容忍程度。但是具體落腳于司法實(shí)踐卻遠(yuǎn)比理論復(fù)雜，法官需在事實(shí)與規(guī)則之關(guān)聯(lián)度上權(quán)衡各方利益，進(jìn)行能動的司法。有學(xué)者對法官可參考的具體因素作出有益歸納，值得借鑒：第一，行政行為是否具有正當(dāng)?shù)臋?quán)益。第二，受損利益的性質(zhì)與程度。第三，行政行為的性質(zhì)和程度。第四，行政機(jī)關(guān)是否能采取經(jīng)濟(jì)、技術(shù)上的可期待的防止措施。第五，行政行為是否違反了公序良俗原則。第六，行政行為是否違反了當(dāng)?shù)亓?xí)慣。通過對以上標(biāo)準(zhǔn)的判斷，才能得出行政行為是否優(yōu)于自然人相鄰權(quán)并加以補(bǔ)償?shù)暮侠硇越Y(jié)論。

三、我國相鄰關(guān)系補(bǔ)償?shù)姆稍u價

無可厚非，從《民通》原則化規(guī)定到《物權(quán)法》體系化安排，相鄰關(guān)系制度在我國民法框架內(nèi)逐漸得以完善，相關(guān)內(nèi)容也較之過往更為豐滿和翔實(shí)。但是就補(bǔ)償制度而言，卻難以令人滿意。這主要表現(xiàn)于以下幾個方面：

1．賠償、補(bǔ)償不分。按照民法一般理論，賠償發(fā)生之情形在于一方存在過錯，適用過錯責(zé)任原則和無過錯責(zé)任原則。相比之下，補(bǔ)償則出現(xiàn)在雙方均無過錯，適用公平責(zé)任解決糾紛的情況，屬于非過錯歸責(zé)形式。就公權(quán)力介入相鄰關(guān)系而言，因行政行為行使是以公共利益為目的，不存在故意損害相鄰關(guān)系權(quán)利人的情形。因此，只產(chǎn)生相應(yīng)的補(bǔ)償問題而非賠償。按照這一理解，《民通》第83條和《物權(quán)法》第92條中，所指賠償應(yīng)做擴(kuò)大解釋，理解為補(bǔ)償和賠償。因?yàn)樵谶@兩個條文之中，并沒有明確相鄰關(guān)系主體是否在過錯情況下才承擔(dān)賠償責(zé)任，所以83條和92條中造成損害的情況應(yīng)該按照《民通意見》第99條的規(guī)定，分情況對待。

2．補(bǔ)償客體不明。我們暫且把《民通》第83條，《民通意見》第99條，第100條，以及《物權(quán)法》第92條之規(guī)定統(tǒng)稱為相鄰關(guān)系補(bǔ)償條款。就時間順序而言，補(bǔ)償主體在上述三個法律文本中經(jīng)歷了如下變化：不動產(chǎn)相鄰方—→相鄰一方—→不動產(chǎn)權(quán)利人。《民通意見》作為對《民通》的解釋文件，其所稱相鄰一方應(yīng)該與不動產(chǎn)相鄰方屬同種含義，且就《民通意見》所涉及之相鄰關(guān)系類型看，亦未曾脫離不動產(chǎn)的射程范圍。所以前兩種補(bǔ)償主體應(yīng)屬相同內(nèi)涵。然而，物權(quán)法中不動產(chǎn)權(quán)利人是否與不動產(chǎn)相鄰方內(nèi)容一致？答案是否定的。從文義上解釋，應(yīng)涵蓋了所有不動產(chǎn)使用權(quán)人，“不動產(chǎn)權(quán)利人”包括所有權(quán)人、他物權(quán)人、債權(quán)人。而“不動產(chǎn)相鄰方”范圍則更加廣泛，除上述所有不動產(chǎn)使用權(quán)人外，也包括無權(quán)占有人。顯然，這一范圍太過寬泛。通說認(rèn)為，相鄰關(guān)系的本質(zhì)在于規(guī)范和協(xié)調(diào)不動產(chǎn)利益，而這種利益必須是正當(dāng)且合法，同時鑒于補(bǔ)償?shù)臒o過錯性，無權(quán)占有人應(yīng)首先排除在外。故物權(quán)法的主體規(guī)定更為合理。

3．補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)模糊。雖然上述條款或明確或隱含了補(bǔ)償含義，但對于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻未加規(guī)范。《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》中雖規(guī)定了調(diào)節(jié)、起訴兩種救濟(jì)途徑，但具體如何補(bǔ)償則未有涉及，而物權(quán)法更是對此問題只字未提。《民通意見》將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)定位于“合理”，實(shí)難說是精確的衡量標(biāo)準(zhǔn)，因此，在實(shí)踐中，如何就補(bǔ)償方式和數(shù)額進(jìn)行確定就成為了影響執(zhí)行的重大障礙。

4．補(bǔ)償類型狹隘。通過上述回顧，不難發(fā)現(xiàn)，《民通意見》中僅對排水相鄰關(guān)系和通行相鄰關(guān)系作出補(bǔ)償規(guī)定，那么是否意味著其他類型的相鄰關(guān)系均不存在補(bǔ)償問題？顯然，我們的答案只能是否定的。應(yīng)該注意到的是，在由人民大學(xué)民商法研究中心主持的《物權(quán)法草案建議稿》第204條中，規(guī)定了履行相鄰關(guān)系義務(wù)一方的補(bǔ)償請求權(quán)。其內(nèi)容為：因履行相鄰關(guān)系義務(wù)而受損失的，可要求受益人予以補(bǔ)償。該條文作為一般性適用條款，規(guī)范所有類型相鄰關(guān)系的思想值得肯定。但是這一條文單獨(dú)出現(xiàn)在相鄰關(guān)系一章節(jié)中，略顯不妥。應(yīng)把補(bǔ)償制度的條文分別規(guī)定于其所屬的各個具體的相鄰關(guān)系中似乎更為合適，易于實(shí)務(wù)操作。具體解決方案將于下文繼續(xù)探討。

四、相鄰關(guān)系中行政行為對自然人補(bǔ)償之完善途徑

1．補(bǔ)償性質(zhì)。在調(diào)整相鄰關(guān)系沖突的補(bǔ)償規(guī)范基礎(chǔ)上，各國(地區(qū))形成了一定的補(bǔ)償金制度。包括德國在內(nèi)的日本、意大利和我國臺灣地區(qū)均規(guī)定有補(bǔ)償金制度，但用語不盡一致。有稱“損害賠償”，有運(yùn)用“補(bǔ)償”一語，亦有使用“損害補(bǔ)償”。雖名稱不同，卻于設(shè)立該制度所欲達(dá)成之目的上并無差異。概覽之，補(bǔ)償金條款于內(nèi)容上可劃分兩類：一是對價性質(zhì)的補(bǔ)償金，一是補(bǔ)償性質(zhì)的補(bǔ)償金。對價性質(zhì)的補(bǔ)償金不以損害的實(shí)際發(fā)生為必要，即使沒有發(fā)生損害，也要支付補(bǔ)償金。與此相反，補(bǔ)償金之支付以有實(shí)際損害為必要，但不以過失為要件的，則屬補(bǔ)償性質(zhì)的補(bǔ)償金。如臺灣地區(qū)民法第783條：“土地所有人因其家用或利用土地所必要、非以過巨之費(fèi)用及勞力不能之者，得支付補(bǔ)償金，對鄰地所有人請求給予補(bǔ)償。”該條所指的補(bǔ)償就屬于第一種意義上的對價補(bǔ)償金。而我國《民通意見》規(guī)定的補(bǔ)償金則屬于第二種意義上的補(bǔ)償性補(bǔ)償金，即當(dāng)相鄰一方在必要限度內(nèi)使用并采取適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)措施的，如仍造成損失，由受益人合理補(bǔ)償，這一做法與德國類似，但德國法規(guī)定則更為翔實(shí)，值得我國借鑒參考。

2．補(bǔ)償主體。根據(jù)上述討論，相鄰關(guān)系補(bǔ)償問題大致可以依據(jù)主體標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分為兩類，第一類是自然人之間因相鄰關(guān)系發(fā)生的補(bǔ)償；第二類是行政主體與自然人之間因相鄰關(guān)系發(fā)生的補(bǔ)償。下文筆者將就第二類補(bǔ)償做進(jìn)一步分析。根據(jù)《物權(quán)法》第92條的規(guī)定，補(bǔ)償主體為不動產(chǎn)權(quán)利人，那么行政主體（或稱政府部門）是否包含在內(nèi)？按照物權(quán)法第二篇所有權(quán)的規(guī)定，物權(quán)所有權(quán)包括國家所有權(quán)、集體所有權(quán)和私人所有權(quán)，可見國家可以作為不動產(chǎn)權(quán)利人之一類，其主體的合法性不容置疑。具體到相鄰關(guān)系中，當(dāng)政府作為不動產(chǎn)權(quán)利人行使權(quán)利時對自然人形成損害的，理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)償責(zé)任。

3．補(bǔ)償客體。補(bǔ)償客體即受行政行為影響的相鄰關(guān)系中的自然人。然而，此時的自然人具體范圍如何，是否包括一切不動產(chǎn)權(quán)利人？尤其是當(dāng)不動產(chǎn)所有權(quán)人與使用權(quán)人或者不動產(chǎn)他物權(quán)人不一致時，是擇一補(bǔ)償還是全部補(bǔ)償？需作進(jìn)一步討論。如前所述，當(dāng)補(bǔ)償對象為所有權(quán)人時固然簡易，如若實(shí)際損失發(fā)生于非所有人（如他物權(quán)人、債權(quán)人）之上，此時依照第三人損害計(jì)算理論，使所有人得向侵入者（本文中的政府部門）請求，而后再轉(zhuǎn)讓實(shí)際受損者，或依情形由該非所有人代位所有人請求補(bǔ)償，難免周折。相鄰關(guān)系的基礎(chǔ)在于協(xié)調(diào)鄰里利益，平衡沖突，實(shí)際使用人或者占有人作為相鄰關(guān)系影響的直接對象，應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，大可基于簡化的考量，類推賦予他們直接享有補(bǔ)償權(quán)之地位。而國外判例和通說也認(rèn)為補(bǔ)償客體除包含相鄰不動產(chǎn)所有人外，還應(yīng)囊括不動產(chǎn)使用權(quán)的占有人。當(dāng)兩者非為同一人時，補(bǔ)償請求權(quán)的主體應(yīng)為實(shí)際不動產(chǎn)的使用人。于此，德國民法典第九百零四條規(guī)定或可參考。

4．補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)有關(guān)于相鄰關(guān)系補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定中，立法者對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題采取了一種模糊態(tài)度，將其定為“合理”層面上的補(bǔ)償。然而，究竟何種補(bǔ)償是合理的，判例和學(xué)說有不同理解。一種觀點(diǎn)認(rèn)為補(bǔ)償不等于完全的損害賠償，補(bǔ)償相對于損害賠償請求權(quán)而言具有從屬性。另一觀點(diǎn)堅(jiān)持全部的損失補(bǔ)償，因?yàn)橹挥羞@樣，施加給受害者之私法利益上的容忍義務(wù)才能充分的補(bǔ)償。以土地征收制度補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為例，目前我國遵循的是不完全補(bǔ)償原則，而就我國實(shí)際情況來看，采取公平補(bǔ)償似乎更為合適。補(bǔ)償能否實(shí)現(xiàn)全額的補(bǔ)償與一國的經(jīng)濟(jì)狀況、財(cái)力有密切的關(guān)系。行政行為對于自然人的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)必須以該國經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度作為其制定的依據(jù)，還要充分保障公民權(quán)益的損失降到最低點(diǎn)。我國是一個發(fā)展中國家，處在社會主義初級階段，實(shí)行完全補(bǔ)償雖然是保障公民權(quán)益的理想狀態(tài)，具體實(shí)行起來由于財(cái)力不足等原因頗為困難。根據(jù)我國的實(shí)際情況，采取公平合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較合適，而公平合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并不排除全額補(bǔ)償，如果條件允許亦可給予全額補(bǔ)償。

5．補(bǔ)償原則。第一，人權(quán)保障原則。根據(jù)憲政法治理論，國家公權(quán)力與公民權(quán)是手段與目的之關(guān)系，國家公權(quán)力存在的目的就是護(hù)衛(wèi)和保證國民的各種自由與權(quán)利。我國憲法第三十三條規(guī)定：“國家尊重和保障人權(quán)。”行政補(bǔ)償制度必須服從人權(quán)保障原則，以人為本，建立科學(xué)、合理、充滿人性化的補(bǔ)償保障機(jī)制，以充分保障公民的合法權(quán)利。第二，利益平衡（公平負(fù)擔(dān)）原則。行政主體作為社會公共利益的代表者，在依法行政過程中其某些行為可能會造成公民的特別損失，對這些因公益需要而導(dǎo)致的特別損失，由受損失人個人承擔(dān)是不公平的，代表社會公共利益的國家要對此承擔(dān)補(bǔ)償義務(wù)，這樣一方面可以使受損失人盡快地恢復(fù)并維持正常的生活，另一方面可以督促行政主體更加謹(jǐn)慎地行使自己手中的權(quán)力，一旦對公民造成特別損失，要將其控制在最低程度，避免給受害人造成更大的痛苦。

6．補(bǔ)償方式。《國家賠償法》規(guī)定的補(bǔ)償?shù)姆绞接兄Ц堆a(bǔ)償金、返還財(cái)產(chǎn)和恢復(fù)原狀三種。《物權(quán)法》沒有規(guī)定具體的補(bǔ)償方式。而學(xué)界對于補(bǔ)償方式的認(rèn)定目前也是多寡不一。有學(xué)者認(rèn)為補(bǔ)償手段是單一的，只能是在財(cái)產(chǎn)上進(jìn)行彌補(bǔ)即金錢給付；另有學(xué)者認(rèn)為除經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償外，還可從生活或工作安置，乃至稅收、產(chǎn)業(yè)政策等諸方面對其所受損失予以補(bǔ)償。筆者認(rèn)為，采多元化的補(bǔ)償方式更能全面保護(hù)自然人相鄰權(quán)。補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)就在于彌補(bǔ)自然人的損失，而作為相鄰權(quán)的一個重要特征即為不可衡量性，因大部分損失的產(chǎn)生不能夠以金錢計(jì)算。因此，多元化的補(bǔ)償方式更為合理，具體可包括：金錢補(bǔ)償、恢復(fù)原狀以及受損相鄰權(quán)的同等程度補(bǔ)償（例如生產(chǎn)、生活補(bǔ)償及政策傾斜等）。

7．補(bǔ)償意義。（1）實(shí)現(xiàn)公共利益與個人利益的協(xié)調(diào)。在行政行為損害相鄰自然人權(quán)利時，實(shí)際是公共利益與個人利益沖突情形下個人利益讓位于公共利益。假使沒有公平補(bǔ)償之制約，就等于將私權(quán)的大門向公共權(quán)力完全敞開，也就失去了私權(quán)與公共權(quán)力領(lǐng)域之間的基本界限。所以為實(shí)現(xiàn)公共利益與個人利益的協(xié)調(diào)，政府部門必須對自然人給予補(bǔ)償。（2）貫徹實(shí)現(xiàn)公平原則。公平原則是民法的基本原則與精神內(nèi)核，也是現(xiàn)代民法追求的終極目標(biāo)。無論是直接根據(jù)公平原則定責(zé)抑或根據(jù)公平責(zé)任原則歸責(zé)的補(bǔ)償責(zé)任，都無一例外地反映了公平公正的理念與公平價值的內(nèi)涵。事實(shí)上，法律上形形色色之補(bǔ)償責(zé)任，大都針對存在顯失公正現(xiàn)象的事實(shí)或行為。剖析任何一個具體的補(bǔ)償責(zé)任，都不難發(fā)現(xiàn)隱藏在補(bǔ)償責(zé)任背后的衡量公平與否的客觀指標(biāo)。從此角度看，補(bǔ)償責(zé)任是維護(hù)法律公平與正義的利器。（3）停爭息訟。民事補(bǔ)償責(zé)任具有停爭息訟的功能，是解決特殊民事糾紛的一種最好的責(zé)任方式之一，現(xiàn)實(shí)中很多民事糾紛和訴訟都是通過讓一方或多方當(dāng)事人承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任獲得圓滿解決。就行政行為對自然人補(bǔ)償而言，利用來自補(bǔ)償責(zé)任機(jī)制的靈活性，可避免因訴訟而帶來的時間成本和金錢成本，也利于社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)整體的發(fā)展。