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法治政府的建立是一個國家法治文明的基本標志。在一個什么樣的理念下去進行法治政府制度的建構，去指導行政機關的依法行政，對于加快我國的法治建設具有重要的意義。

一、行政法律關系主體地位的定位及其弊端

（一）行政法律關系主體地位的實然定位

行政法律關系主體地位，實質上是指行政主體和行政相對方之間在行政法律關系中權利和義務的綜合體現。無論是我國當前法律、法規的規定，還是在學界，幾乎都一致認為行政法律關系是一種隸屬型法律關系，其主體的地位是不平等的。如卓澤淵教授在對法律關系分類時，按照法律關系各主體間的法律地位是否平等，分為平權型的法律關系和隸屬型的法律關系，并認為行政法律關系是最為典型的隸屬型法律關系，在這種關系中，行使職權的機關可通過單方面的意思表示而要求相對方服從。羅豪才教授認為，非對等性是行政領域的法律關系區別于其他部門法律關系的重要特征。張正釗教授認為，行政主體在行政法律關系中居于支配、指揮的地位，具有固有性和不可替代性，而行政相對人則在行政法律關系中居于從屬、被支配地位。我國當前行政復議法及行政訴訟法中規定的“復議、起訴不停止執行”的原則也是主體地位不平等的體現。行政法律關系主體地位不平等的觀點主要是基于行政權屬于管理權的本質特征，管理重在效率，就必然要求行政權具有效力的公定力和先定力，要求行政相對人必須首先無條件的服從行政主體的行政。

（二）行政主體實然定位帶來的缺陷

與行政法律關系主體地位不平等相適應的整個社會關系幾乎都處于計劃和管制狀態，政府在整個管制過程中起到了“超人”之作用。在傳統政府下，可以說根本不存在“依法行政”，行政和法律之間幾乎沒有什么區別。“在社會主義社會中，由于不存在自發的私的法律關系余地，只存在著為了社會利益管理的空間，所以一切法律都變成了行政，所有既定規則亦都變成了自由裁量和種種基于社會功利的考慮。”然而隨著社會的發展，這種“行政國家”、“全能政府”的弊端開始凸顯無遺。行政主體始終以“管理者”、“當權者”的角色凌駕于行政相對方之上，行政相對方只有惟命是從，否則就會受到相應的處罰，這就造成行政主體和相對人之間的對恃、敵對狀態，而最終導致行政效率低下，人、財、物資源浪費嚴重，違法行政對人權自由的嚴重侵害，腐敗猖獗等惡性循環的結果。

二、行政權的法理分析——行政法律關系主體地位的應然回歸

（一）從分權的角度

“從英國洛克最早提出行政權這一概念到孟德斯鳩在總結洛克分析的基礎上進一步完善，其理論基礎都是‘主權在民’思想的延伸，民眾可以說是行政權的大背景和決定因素”。法治政府中權利本位的理念，其具體體現就是權利及社會高于權力及國家。在權利與權力的關系中，權利本位的法律精神即意味著公民權利是行政權力的源泉，是行政權的目的和界限。在我國，“人民是主權者，政府是人民的創造物或所有物，社會服務人員是人民的公仆。”可見行政權力之根本來源在于人民的授權，行政權力的行使必須以為人民服務為宗旨，在授權范圍內去實現積極行政，超越了人民的授權，則行政活動便會失去合法的根據而無效，“越權無效是行政法的中心思想和主要武器”。行政權力既然取之于民，就應當用之于民，行政主體和相對人之間的法律地位應當平等，行政法律關系主體地位不平等的觀點是對行政權力來源之實然狀態的漠視，是完全的本末倒置。

（二）從私法的角度

在古羅馬的市民社會時期，就倡導“私權神圣不可侵犯”、“自由”、“平等”、“安全”的原則，然而，由于“看不見的手”的固有缺陷難以克服其帶來的無序、混亂等社會現狀，這時，“就需要這樣一個組織，其目標被設定集中在公共善上，即旨在維持每個人有利的條件并達到對每個人有利目標，在這一前提有效的范圍內，某些人能夠被鑒定為是擁有優越智慧和判斷力的，其他人都愿意信賴他們，并承認他們的意見有更重要的意義，就象一條船上的乘客愿意讓船長來掌舵。”市民就當然的將一部分有關公共利益管理的權力授權給這一組織來統一行使，以達到整個社會穩定、秩序、安全，這樣，政府便產生了。政府的職能應當為“保護本國的社會安全，使之不受其他獨立社會暴行和侵害。”“保護人民不使社會中任何人受其他人的欺侮和壓迫，”“建立并維持某些公共設施和公共工程”。可見，市民和政府之間的關系便是一種委托和被委托的關系，政府基于合法授權充當了人角色，政府就應當按照規則去忠實的履行任務，政府的違法或越權行政，將會因缺乏合法依據而無效，同樣要承擔行政賠償等法律后果。因此，從私法的角度上看，法治狀態下政府的地位應當是和市民們完全平等的，政府在市場運行過程中起到的是“者”、“服務者”、“舵手”等的作用。

三、行政法律關系主體地位平等是建立法治政府的基本理念

“主體地位平等是現代行政法治的重要志。”“現代法精神的平等理念和原則應該融入行政法之中，市場經濟為公民和政府之間的真正平等提供了基礎，從而對傳統行政法中僵化絕對的權力觀提出了批評。”市場經濟本質是法治經濟，是私權經濟，其基本要求便是有一個完備的法治政府，而建立法治政府應當具備的基本理念便是行政法律關系主體地位的平等。因為只有平等，才能讓政府的行為局限于授權范圍內行使；只有平等，才能讓市場主體最大、最充分地發揮積極的、主觀的能動性，以追求利益最大化為目標來推動社會的發展；只有平等，政府在行政活動中才能真正起到指導者的作用，克服那種官老爺、發號施令、貪污腐敗的作風，才能在行政活動中真正的尊重和保護人權，真正做到為人民服務。行政法律關系主體地位的平等，不僅僅是指在訴訟過程中訴訟地位的平等，而應該貫穿于整個行政管理過程中。強調行政法律關系主體地位的平等，其目的旨在促進政府依法行政，要求政府服從法律，在法律授權的范圍內行政，政府只能是成為實施法律的工具，而不是把法律當成工具去行政；旨在改變傳統行政官員的原初“人上人”的觀念，樹立起“公仆”的理念，使政府在行政過程中真正起到“服務者”和“人”的作用；旨在增進行政主體和相對方的融洽，最大限度地減少行政爭議，為建立完善的法治政府提供理念上的保障。因此，強調行政法律關系主體地位的平等，并沒有否認“積極行政”，一個法治政府進行積極行政是天經地義的，積極行政的目的是為人民服務，積極行政的基礎是二者地位的平等，積極行政的前提是在授權范圍內行政。

四、對創建行政法律關系主體地位平等理念之政府的策略初探

（一）改變傳統的人文基礎是最重要的途徑

法治社會的人文基礎，首先是必須有一個為公眾所普遍接受的理念，即行政主體和行政相對方的平等。社會秩序的維護依賴于法，而不是政府或政府領導人的“仁政”，這是法治的重要思想基礎。從行政官員的角度來看，中國傳統“官本位”的思想仍然根深蒂固，他們的做官理念是“為民做主”，而不是“為人民服務”，顯然，這種不平等的理念與現代法治精神是背道而馳的。從老百姓的角度來看，行政官員當然是高人一等，他們崇拜官員，畏懼官員。同時，中國人往往持被動守法、奴性守法的態度，常常放棄自己應當主張的權利，這便為行政官員提供了“得寸進尺”的基礎。可見，在宣揚法治社會、創建法治政府今天，傳統的行政主體和相對方在各方面的不平等與法治精神是大相徑庭的，要從真正意義上建立起這種平等，觀念的改變是根本。這就要求我們政府一方面應全方位的加大宣傳，在百姓心目中樹立起“服務者”的形象，另一方面，加強行政人員的管理和教育，通過嚴格的選拔、考核、教育、獎懲等用人制度來提升公務員的素質，根本上樹立起為人民服務的理念。

（二）制度層面的完善是必經之路

從行政法律關系主體地位平等的理念出發來進行制度層面的完善是建立法治政府的必經之路。

首先，完善行政程序制度。逐漸提升相對方的地位，使其成為一個獨立的主體。行政程序是現代行政控權機制中最積極、最有效的一種控權機制。從服務政府的角度出發，一切行政工作都應以人民利益為中心展開，進一步完善行政程序中的信息公開制度、當事人參與制度（如聽證、論證）、說明理由制度等，以違反程序無效原則為根本，切實的保障相對方的主人地位，使相對方的法律地位從觀念形態的平等提高到制度形態的平等上來。

其次，進一步完善行政救濟制度，使受害者的權利能得到真正保障。法治政府本身可以說是責任政府，違法行政必然會帶來責任的承擔。通過進一步完善行政復議、行政訴訟、行政賠償以及申訴、控告等救濟制度，不僅可以提升行政人員依法行政的理念，更重要的是可以使相對方的權利得到充分的保護，提升相對方對政府的信賴程度，讓相對方能夠感到主人地位的優越，從而增進官民的融洽，提高行政執法的效率。

再次，進一步完善監督制度。對于政府內部而言，“陽光是最好的防腐劑”。政府應當嚴格遵循政務信息公開制度，（涉及國家秘密的除外），讓行政相對方能夠完全明白自己享有的權利和承擔的義務，讓政府的行政活動完全暴露于百姓的眼中。對于外部監督而言，盡管我國法律規定人大是權力機關，政府需向人大負責并報告工作；政協是參政議的機關，基本原則是“互相監督”。然而人大、政協的經費開支卻要依靠政府預算撥付，這實際上就使人大、政協受制于政府，且中國自古就流行“縣官不如現管”之說法，因而現實中人大等主要機關的監督力度常常顯得蒼白無力，人民當家作主的代表機關反而成了行政機關的附屬，行政權的優越性日漸膨脹，這從根本上導致了行政主體與相對方地位的不平等。故而，進一步完善當前監督體制，使人大、政協等監督主體名符其實，是創建法治政府的又一重要途徑。