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【內容提要】目前，我國行政法還存在著諸如立法的統一性在個別領域遭到破壞、法與法之間有些規定尚不夠和諧、有些法律規范和條文自相矛盾、有些規范缺少法律責任的規定而導致后患無窮以及規范的清理工作明顯滯后等五大問題。這些問題應盡快地予以解決，以進一步推動我國的民主與法制建設，為經濟發展和社會進步服務。

【關鍵詞】行政法/問題/對策

【正文】

行政法在我國是僅次于憲法的部門法，它與憲法、民法、刑法規范系統共同構成我國社會主義的基本法制。行政法作為憲法的實施法，調整著廣泛而重要的社會關系，其與國家權力、公民權利息息相關，擔負著保障行政權的有效行使和保護公民、法人和其他社會組織的合法權益兩方面的法律使命，在我國的法律體系中有著極其重要的地位。因此八屆人大期間，為順應建設社會主義市場經濟體制的需要，從中央到地方的各級立法機構均極重視行政立法工作，立法的數量、質量明顯超過往屆。其中，金融、稅務、房地產法律制度的改革，行政處罰法律制度的確立，已對我國的經濟發展和社會進步產生了明顯的推動作用，標志著我國的民主與法制建設已經達到了一個新的水平。盡管如此，但由于我國正處在新舊體制轉換時期，立法工作難免受到經濟發展程度、社會歷史環境、封建主義殘余觀念、全民族的民主與法治意識水平、社會管理事務繁雜、行政立法主體較多、立法者的知識素養等方面因素的影響，從而使我國現行的行政法存在著一些問題。站在“實現和增進公民基本權益”、“依法立法”和“法制統一”這樣的國際社會普遍認同的行政立法的基本原則的角度，考察我國行政法的現狀，我認為目前主要存在以下五大問題：

問題之一：立法的統一性在個別領域正在遭到破壞

立法的統一性指的就是合憲法。我國憲法第五條規定：“國家維護社會主義法律的統一和尊嚴。一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。”具體地說，首先是一切法律、行政法規和地方性法規的內容都要符合和服從憲法規定的原則；其次是一切法律、法規都要與憲法保持協調的關系，要隨著憲法或其中某些條款的制定、修改或廢止而相應地制定、修改或廢止；再次是最高國家行政機關和一定的地方國家權力機關必須按照憲法規定的立法權限行使立法權，而不能超越。

法制統一的這一憲法原則，在《行政處罰法》關于處罰設定權的規定方面得到更進一步的明確規定。該法在規定了行政處罰的七種基本類型后，根據每種處罰的特點及其對公民、法人或者其他組織的權利的影響程度，將其分為輕重不同幾類，并以行政處罰的輕重程序為主要根據，對行政處罰的設定權作出規定。行政處罰的性質越嚴重，設定該類行政處罰的規范性文件的法律效力層級就越高，以保證行政處罰在議定過程中能夠充分考慮到對處罰當事人的合法權益的保護，避免重大的行政處罰由于規范層次不高的原因而被大量地設定。該法第九條明確規定：“法律可以設定各種行政處罰。限制人身自由的行政處罰，只能由法律設定。”第十條規定：“行政法規可以設定除限制人身自由以外的行政處罰。”以此規定反觀《國務院關于勞動教養的決定》（以下簡稱《決定》），不難發現該《決定》在現行立法體系中已成了一個違法的規范性文件。首先，該《決定》的立法根據是1954憲法，由于1954憲法早已失效，所以該《決定》已不存在合憲性；其次，該《決定》內容是對人身自由進行限制，依照《國務院關于勞動教養的補充規定》，勞動教養的期限為“1年至3年，必要時得延長1年”（實質上與刑罰中的4年以下有期徒刑基本相當）。由于該《決定》屬行政法規，依據《行政處罰法》第十條的規定，已不享有“限制人身自由”的行政處罰設定權，國務院作為這種處罰的立法主體資格也已然喪失，《決定》的施行已徹底、明確地喪失了法律依據。然而最令人沮喪的是，這個《決定》至今依然施行有效。

《行政處罰法》是全國人民代表大會根據現行憲法的有關規定制定的，是我國行政處罰領域關于行政處罰的設定和實施方面法律效力層級最高的一個規范性文件，處于基本法地位。該法是對行政處罰的實體法律規范與程序法律規范的統一，對其他有關行政處罰的法律、法規、規章具有統帥作用，凡是有關行政處罰的設定與實施的法律規范必須以該法的規定為依據。該法在第六十四條中明確規定：“本法自1996年10月1日起施行。本法公布前制定的法規和規章關于行政處罰的規定與本法不符合的，應當自本法公布之日起，依照本法規定予以修訂，在1997年12月31日前修訂完畢。”，但是明顯違背《行政處罰法》的《國務院關于勞動教養的決定》及《補充規定》，直到今天也未通過法律程序予以廢止，依然有法律效力。這不僅是對立法統一性的破壞，更是對有法必依的社會主義法治要求的破壞，是與中共十五大提出的“依法治國，建設社會主義法治國家”的發展戰略目標格格不入的。

問題之二：法與法之間有些規定尚不夠和諧

立法的合諧性是指以憲法為核心的我國社會主義法律體系內部各個法律部門的立法應當互相配合、協調一致，而不能相互矛盾。某些法律規范之間在合諧性方面確實存在問題。就正當防衛制度而言，它是我國刑法所確立的旨在保護國家、公共利益和公民合法權益的一項法律制度。確立這一制度，目的在于鼓勵、支持和保護人民群眾同違法犯罪行為進行斗爭。遺憾的是確立這一制度的宗旨并沒有在相關的行政法律文件——《中華人民共和國治安管理處罰條例》（以下簡稱《條例》）中得到相應的貫徹，這顯然是立法上的一個重大疏漏。

從邏輯的角度來看，就立法目的而言，《刑法》與《條例》是一種交叉關系；就概念的外延而言，“違法”是屬概念，“犯罪”是種概念，二者之間是種屬關系。人民群眾同犯罪行為進行斗爭需要正當防衛，同尚不構成犯罪的擾亂社會秩序的違法行為進行斗爭則不需要正當防衛，這既不合邏輯，又不合情理。從法律體系的角度看，《刑法》與《條例》分別屬于不同的法律部門；從法律位級的角度看，《刑法》與《條例》屬于同一層次，前者是刑事法律，后者是社會治安行政處罰法律，互無隸屬、補充關系。現行的法律制度中，《條例》是處理治安案件的唯一法律依據；在處理治安案件時，離開《條例》這一依據，援用《刑法》的正當防衛來處理糾紛，盡管對解決“個案”在學理上有積極的意義，然而法治實踐卻斷不可取，因為這可導致動搖有法必依的社會主義的法制基礎。立法上的這一疏漏，使得作為行政法部門的《條例》的規范不僅與《刑法》部門的相關規范明顯不相協調，也與《民法》部門的相關規范明顯不相協調，這無疑是違背了法與法之間應當合諧的立法要求的。

問題之三：有些法律規范的條文自相矛盾，適用的結果反而侵害了公民的基本權利

行政法規范由于多數是由行政機關代表國家、以國家名義確定的人們行為的準則，其與公民的利益最為密切相關，因此在制定規范時，對規范條文的語言使用應有特別嚴格的要求。立法用詞必須要準確，概念務必要明確，結構一定要合理，文字表述要精練、清晰、通俗明白、合乎語法和邏輯，萬萬不可使用含糊不清或模棱兩可的表達方式，避免適用時既可以作這樣的解釋，又可以作那樣的解釋。然而，現行的行政法規范在語言的使用上距立法的語言要求確有一定的差距，有些規范條文在表達上甚至存在著嚴重的問題。

以《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱《條例》）為例，該《條例》第十五條就是一個模棱兩可的規范。它是個授權性規范，其內容是：“在房屋拆遷公告規定的或者本條例第十四條第一款規定的裁決作出的拆遷期限內，被拆遷人無正當理由拒絕拆遷的，縣級以上人民政府可以作出責令限期拆遷的決定，逾期不拆遷的，由縣級以上人民政府責成有關部門強制拆遷，或者由房屋拆遷主管部門申請人民法院強制拆遷。”從法律規范的邏輯結構來看，“在房屋拆遷公告規定的……被拆遷人無正當理由拒絕拆遷的”這段文字屬于“假定”部分，其后屬于“處理”部分。在“假定”部分中，提出了兩種情況：一種是“在房屋拆遷公告規定的期限內，被拆遷人無正當理由拒絕拆遷的”；一種是“本條例第十四條第一款規定的裁決作出的拆遷期限內，被拆遷人無正當理由拒絕拆遷的”。縱觀《條例》全部規范，筆者發現這兩種情況的背景條件是完全不同的，甚至是互相矛盾的。前一種情況所稱的“公告規定的期限內”顯然是指《條例》第十條的規定，即：“房屋拆遷許可證一經發放，房屋拆遷主管部門應當將拆遷人、折遷范圍、搬遷期限等以房屋拆遷公告或者其他形式予以公布。房屋拆遷主管部門和拆遷人應當及時向被拆遷人做好宣傳、解釋工作。”該條規范只是規定了拆遷主管部門和拆遷人所應負的部分程序義務，而對拆遷當事人的實體權利義務卻沒有規定。相反，后一種情況，即《條例》第十四條第一款“拆遷人與被拆遷人對補償形式和補償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷過渡方式和過渡期限，經協商達不成協議的，由批準拆遷的房屋拆遷主管部門裁決。被拆遷人是批準拆遷的房屋拆遷主管部門的，由同級人民政府裁決”的內容，則對拆遷當事人從實體方面到程序方面均作出了明確的權利義務規定。可見，由于這兩種情況的背景條件不同，當事人所享有的權利明顯不同。前一種背景條件下（《條例》第十條），拆遷當事人不享有實體權利，且被拆遷人也不享有程序上之權利；后一種條件下（第十四條第一款），拆遷當事人不僅享有實體權利，且享有程序權利，即申請裁決的權利和起訴的權利。將這兩種相互矛盾的情況并列于“假定”部分，并且令其共同成為“處理”部分的前提條件，這在邏輯上是極其荒謬的，從形式邏輯的角度分析，兩個互相矛盾的判斷不能都是真的，否則就違反了不矛盾律（其“不能A并且非A”的公式是一個恒真的公式）。《條例》第十五條的“假定”部分就是犯了違反不矛盾律的錯誤：即在肯定拆遷當事人享有某種權利（申請裁決權、起訴權等）的同時又否定當事人享有某種權利。如果我們用A代表《條例》第十五條“假定”部分的后一種情況，“非A”代表“假定”部分的前一種情況，B代表“處理”部分，則正確的推斷形式應當是：如果A則B，如果非A則非B。而實際上該條規范的邏輯卻是：如果A或非A均則B。這是多么的自相矛盾！這不會是立法者的本意。

這種自相矛盾的規范條文在實踐中的危害是相當大的，因為適用的結果往往導致拆遷當事人的申請裁決權和起訴權等憲法所賦予公民的基本權利被剝奪，理論上不僅與“實現和增進公民基本權益”、“依法立法”的行政立法原則相悖，實踐上也損害了政府的“法治”和“公正”形象，因為“法治”原則和“公正”原則的內含都強調政府的行為不能為所欲為，而應遵循合理的法定的程序進行，確保憲法賦予的公民的基本權利不被侵犯。更為嚴重的是，《條例》第十五條的規定正好為一些利欲薰心品行不端的拆遷人、政府官員、司法人員相互勾結，假公濟私，損害被拆遷人合法利益大開方便之門，使這些人找到了一條借以掩飾自己腐敗行為的法律根據。真可謂“助紂為虐”。

問題之四：有些規范缺少法律責任的規定，導致后患無窮

法律規范所以能成為人們社會行為的準則，就在于它明確地規定了人們違反規范時所應承擔的法律責任及應受的法律制裁。而法律規范所以能對人們的外在行為產生約束力，就在于它有國家強制力的保障，而國家強制力的行使，須以行為人應負相應的法律責任為前提。很難設想，沒有法律責任的規范，人們會自愿遵守；而沒有法律責任的規范，國家強制力又將指向何處？現行的行政法規范中，這種缺少法律責任的規范是不難發現的。

以《企業法人登記管理條例》（以下簡稱《條例》）來看，《條例》第九條規定企業法人登記注冊的主要事項是：企業法人名稱、住所、經營場所、法定代表人、經濟性質、經營范圍、經營方式、注冊資金、從業人數、經營期限、分支機構。在第三十條中規定了對有未經核準登記注冊擅自開業的、擅自超出核準登記的經營范圍從事經營的等違法行為的企業法人進行處罰外，還要根據違法行為的情節，追究法定代表人的行政責任、經濟責任；觸犯刑律的，由司法機關依法追究刑事責任。但在第三十條中，對企業法人違反經營期限的規定，也就是期滿時未依法申請延長注冊而繼續從事經營活動的，當如何處理卻未有明確的規定。在這里需要討論并弄清的是，超出經營期限未依法申請延長注冊而繼續經營的，是不是違法？如果是，為何沒有懲罰措施？如果不是，將“經營期限”列為登記注冊的主要事項之一又有何法律意義？如果不是，對《條例》總則第一條確立的“保障企業合法權益，取締非法經營，維護社會經濟秩序”的立法宗旨又當作何理解呢？將“經營期限”列入登記的主要事項是有法律意義的，因為它是企業法人具備民事行為能力的標志，也是企業法人承擔民事責任的資格條件。“經營期限”屆滿，行為能力自然終止，其承擔民事責任的資格條件隨之喪失；期滿后若需延長，就應申請延長注冊，從而保持行為能力的繼續。如果不是這樣理解企業法人的行為能力，那么對企業法人“期滿”未延長注冊而繼續經營的行為該如何認定呢？現實中，有這樣一些企業，經營期限屆滿時已不具備繼續經營的能力和條件，屬于應被撤銷或宣告破產的情況，但由于諸種原因，既未被撤銷也未宣告破產，并且在未進行延長注冊的情況下，依然與他人簽訂合同，在象征性履行了部分合同義務后，即單方終止合同，其目的不過是要騙取他人貸款或物資。一旦因此發生糾紛，法院往往認定為是正常的經濟糾紛，不論是雙方達成和解協議還是判定違約方賠償，抑或是由一方電請破產，都無法徹底挽回給國家、集體、公民造成的實際損失。而對此負有責任的企業法定代表人（或負責人）卻依然故我，悠哉游哉。這就是法律責任不明而留下的后患。

問題之五：規范的清理工作明顯滯后

行政法規范的清理，是指我國有權制定行政法規范的國家機關，在各自的權限內對過去所的行政法規和規章進行審查，確定哪些法律、法規、規章已全部或部分不適應現實需要，應予以全部或部分廢止；下位法律規范是否與上位法律規范存在抵觸，發現抵觸，應盡快修正；同一層級的法律規范之間是否有不合諧或相互矛盾處，要力求合諧并消除矛盾。對行政法規范進行清理的目的在于克服現行立法的混亂，防止一些國家機關和個人利用過時的或互相沖突的法規作為其違反或規避現行法律規范的借口或根據，保障改革開放和市場經濟建設的健康發展。反觀我們的清理工作，明顯存在著法律、法規、規章的修改、廢止的速度跟不上立法速度。以產品質量責任的訴訟時效為例，《工礦產品購銷合同條例》（1984年1月23日國務院）規定的時效與《產品質量法》（1993年2月22日全國人大常委會通過，同年9月1日起施行）規定的時效明顯抵觸，可是，《產品質量法》現已施行四年多了，與之有抵觸的《工礦產品購銷合同條例》至今也未見修正。盡管法律規范的實施具有穩定性的要求，但這種穩定性不是絕對的、無條件的，而是相對的、有條件的。任何法律、法規、規章都應隨著社會政治、經濟、文化等實際情況的變化而不斷發展變化，適時地進行立、改、廢；下位法律規范則要與上位法律規范適時地保持立、改、廢的一致。這是法的穩定性與適時變化性的辯證統一，也是社會主義法制統一原則的必然要求。

上述存在的問題，若不能盡快地予以解決，必將阻礙改革的深化發展，抑制民主與法治進步的步伐。中共十五大已明確提出將”依法治國”作為治理國家的基本方略，“依法治國”的基本內含，就是強調政府必須在法律之下，從屬于法律，并且以法律作為治事、治人的準則；不能為所欲為，想干什么就干什么，必須依法辦事，也就是要依法行政。依法行政的前提條件是要有法可依，而“可依”的法必須要統一、明確，互不抵觸，“必依”時正確適用法律方有保障，從而實現國家的行政目標。針對行政法目前存在的五大問題，筆者建議：

一、中央立法機關應根據中共十五大提出的“依法治國”、“尊重和保障人權”的精神，通過立法程序，立即廢止《國務院關于勞動教養的決定》這種限制人身自由的行政法規。

二、有立法權的國家機關應依據中共十五大提出的“維護憲法和法律的尊嚴”、“維護國家法制統一”的政策方針，組織力量，制定規劃，加速法規的清理工作。尤其我國目前正進行國家行政機構體制改革，原有的中央政府各部委或改組合并，或取消，作為行政部門規章這一層級的立法主體和執法主體均已發生了重大變化。為順應這種變化，就必須盡快理順行業管理關系，加速行政規章的清理工作，以保障機構體制改革順利、深入地發展。

三、憲法中關于法律位級的效力原則、法理學中特別法優于普通法、新法優于舊法的思想原則應當以司法解釋的形式作出明確具體的規定，如此，對于正確適用法律才能產生法律性的指導作用。

四、注重立法技術方面的研究，在追究法律責任方面既要明確具體，又要避免疏漏；在具體規范的表述方面，一定要注意邏輯關系的運用。

五、注意提高各級立法機關成員的文化層次和法律知識的修養，使他們有能力履行職責。

六、注意聽取并尊重行業專家、法學專家、律師、司法人員的意見。這些人由于文化素養高，專業造詣深，且有豐富的社會實踐經驗，對規范的內容有全面、透徹理解的能力，往往能提出富有見地的意見。尊重學者的意見，在立法上是有積極意義的。