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【內(nèi)容提要】抽象行政行為是進行行政管理的重要手段，但是由于監(jiān)督不力，損害行政管理秩序，鋟犯行政相對人合法權益的現(xiàn)象屢見不鮮。現(xiàn)行立法在確定抽象行政行為的法律責任時，存在著責任主體和責任內(nèi)容不健全以及責任形式不完整的缺陷。為建立和健全抽象行政行為的法律監(jiān)督機制，本文從實行法治、維護行政相對人合法權益和監(jiān)督行政機關依法行使職權的角度，論證了全面規(guī)范抽象行政行為法律責任的必要性，并且分析了抽象行政行為法律責任的構成，探討了抽象行政行為法律責任的內(nèi)容、形式以及執(zhí)行免責。

【關鍵詞】抽象行政行為/法律責任/監(jiān)督

【正文】

抽象行政行為是指“行政機關制訂和普遍性行為規(guī)范的行為。”（注：羅豪才：《行政法學》，中國政法大學出版社，第128頁。）上至國務院根據(jù)憲法和法律制訂的行政法規(guī)，下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的具有普遍約束力的決定和命令，都屬于抽象行政行為的范疇。由于我國現(xiàn)行立法原則性較強、操作性較差，抽象行政行為往往成為行政管理的直接依據(jù)而損害行政管理秩序，侵犯行政相對人合法權益。為預防和減少此類現(xiàn)象，我國雖建立了一些監(jiān)督機制，但實施效果并不理想。本文在分析現(xiàn)有監(jiān)督機制的基礎上，圍繞建立和完善抽象行政行為的法律責任提出幾點建議。

一、抽象行政行為法律責任的立法現(xiàn)狀分析

為有效地預防和消除抽象行政行為當中的過錯，我國現(xiàn)行立法確立的監(jiān)督機制主要有三種：一是權力機關對抽象行政行為的監(jiān)督。根據(jù)憲法、組織法的有關規(guī)定，權力機關可以撤銷違法、不當?shù)某橄笮姓袨椤Ｈ绺鶕?jù)憲法第67條規(guī)定，全國人大常委會可以撤銷國務院制訂的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。二是上級行政機關對抽象行政行為的監(jiān)督。如根據(jù)地方組織法第59條規(guī)定，縣級以上的地方人民政府有權改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當?shù)拿睢⒅甘竞拖录壢嗣裾牟贿m當?shù)臎Q定、命令。三是抽象行政行為制訂機關的自我監(jiān)督。為糾正抽象行政行為存在的問題，各行政機關都定期或不定期清理已經(jīng)制定的抽象行政行為文件，有全面清理，如為進行法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件匯編而開展的清理活動；有就某一方面問題展開的專項清理，如為減輕企業(yè)和農(nóng)民負擔對“涉負”文件進行清理等。

但上述監(jiān)督機制并未從根本上遏制抽象行政行為過錯的產(chǎn)生。從現(xiàn)象來看，監(jiān)督方式過于宏觀、難以操作是導致執(zhí)行不力的重要因素；從更深層次分析，造成抽象行政行為過錯不斷產(chǎn)生的根本原因，是現(xiàn)有監(jiān)督機制對抽象行政行為法律責任的規(guī)定具有片面性，表現(xiàn)在三個方面：一是責任主體的片面性。現(xiàn)有的各項抽象行政行為監(jiān)督機制僅確定了行政機關的法律責任，而對負有直接責任的行政機關工作人員，并未確定其過錯責任。二是責任內(nèi)容的片面性。現(xiàn)有監(jiān)督機制僅規(guī)定了糾正抽象行政行為過錯的法律責任，但是對損害行政相對人權益的法律責任，卻未見其詳，造成抽象行政行為的法律責任嚴重漏項。三是責任形式的不完整性。行政主體應以何種形式承擔法律責任，是落實抽象行政行為法律責任的前提和基礎，但是現(xiàn)行監(jiān)督機制并未對此作出統(tǒng)一完整的規(guī)定，有的雖略有涉及，但很不系統(tǒng)。

二、確定抽象行政行為法律責任的必要性

抽象行政行為預設的行為規(guī)則只有經(jīng)過一定的法律事實，才會對行政相對人的權利義務產(chǎn)生影響。正因為如此，人們對抽象行政行為的法律責任往往認識不足，甚至以抽象行政行為并不直接作用于行政相對人的權利義務為由，拒絕將其法律責任納入法律救濟的渠道。但是由于抽象行政行為作用的不可替代性，特別是它對行政相對人權利義務廣泛而深刻的影響，全面確定抽象行政行為的法律責任已成為健全行政法規(guī)、保障行政相對人合法權益、促進行政機關依法行使職權的當務之急。因為，

1.它是實行法治的根本保障。權利、義務是法的基本范疇，貫穿于法的一切方面和全部過程。從靜態(tài)看，權利、義務是法律規(guī)范的核心內(nèi)容；從動態(tài)看，權利和義務是法律規(guī)范在實踐當中形成的法律關系的基本要素。法定權利能得到行使、法定義務能得到嚴格履行，是實行法治的重要表現(xiàn)。從這一意義上講，“法律責任作為法律運行的保障體制，是法治所不可缺少的環(huán)節(jié)。”（注：張文顯：《法學基本范疇研究》，中國政法大學出版社，第182頁。）而真正的法治要求政府在憲法和法律的范圍內(nèi)進行運作，政府權力必須受到憲法和法律的規(guī)范和限制，抽象行政行為作為政府權力的重要行使方式，只有納入法律責任軌道，建立完整的法律責任體系，才能保證法治的最終實現(xiàn)。

2.它是維護行政相對人合法權益的必然要求。很多情況下，行政相對人的權益受損不是因為具體行政行為違法或者不當，而是它所直接依據(jù)的抽象行政行為規(guī)范存在過錯。在這種情況下，由具體行政行為的行為主體作為責任主體顯然是不合適的，假如抽象行政行為的行為主體也不承擔法律責任，行政相對人的合法權益將無從保障，這樣既不符合現(xiàn)代法治的精神，也與行政權力的行使目的相悖。現(xiàn)代法治以權利維護為突出特征，“法治的核心、基礎和出發(fā)點應是保障人權。符合法治精神的法應是維護人的尊嚴、尊重人的價值、保障人的權利的法。”（注：焦洪昌，唐彤：《論依法治國的憲法效力》，《中國法學》，1999年第5期。）所以，抽象行政行為必須以保障行政相對人的合法權益為根本出發(fā)點。從行政權行使的目的來看，“無論對于國家抑或行政相對方自身，其行政法上的權利均屬目的而不是手段。但行政權卻只能以行政相對方的權利利益，乃至整個社會、國家利益的維護保障為目的，將行政權行使之本身視為實現(xiàn)這一宗旨之手段。”（注：羅豪才，崔卓蘭：《論行政權、行政相對方權利及相互關系》，《中國法學》，1998年第3期。）抽象行政行為的運作過程既是行政權行使的過程，也應當是維護和保障行政相對人權利的過程，法律責任作為實行法治的保障機制，通過糾正違法行為，制裁違法主體來達到維護行政相對人合法權益的目的。

3.它是監(jiān)督行政機關依法行使職權的必由之路。由于抽象行政行為的對象不是特定的行政相對人，而且作為一種依據(jù)性行為，具有可以反復適用的特點，所以一旦產(chǎn)生過錯，造成的損害要遠遠大于具體行政行為。若行政主體不承擔或者不全面承擔法律責任，實際上是對違法的抽象行政行為的一種縱容。而建立健全抽象行政行為的法律責任，對行政主體形成應有的壓力，可以規(guī)范和監(jiān)督抽象行政行為制訂過程，最大限度地減少和避免其中的違法現(xiàn)象，促進行政機關依法行使職權。

三、抽象行政行為法律責任的構成

1.具備責任能力的行政主體。抽象行政行為的法律責任主體包括：一是依據(jù)憲法和組織法制定抽象行政行為的國家行政機關，即法人主體；二是履行行政職務，參與抽象行政行為制訂過程的國家公務員，即自然人主體。作為法人主體的國家行政機關自成立之日起，便具有權利能力與行為能力，能夠行使抽象行政行為的制訂權，即可以認定為具備責任能力，獨立對外承擔法律責任。同時，由于國家行政機關僅具有法律上的“擬制”人格，不具備事實上的意志和思維，其在法律上的行為均由組成該機關的國家公務員的職務行為構成，當國家公務員由于故意或者過失未嚴格依法執(zhí)行職務，從而導致抽象行政行為違法，即產(chǎn)生法律責任。自然人主體要具備責任能力，既要符合法定的年齡和智力要求，同時國家公務員的特定身份也是構成其責任能力的要件之一。

需要指出的是，自然人主體法律責任能力的有無，不影響行政機關對外承擔法律責任。自然人主體的法律責任是監(jiān)督和保障國家公務員合法行使職權的強制性義務，追究自然人主體法律責任是行政機關對外承擔了法律責任之后，對負有過錯的國家公務員再行追究的過程。

2.抽象行政行為構成違法。“法律責任是由違法行為引起的。任何一次違法行為都是對法律所保護的利益、社會關系和社會秩序的侵害和破壞。”（注：張文顯：《法學基本范疇研究》，中國政法大學出版社，第197頁。）承擔法律責任必須有違法行為。對于抽象行政行為來說，違法是確定其法律責任的前提。所謂抽象行政行為違法是指抽象行政行為違背法律、法規(guī)以及行政規(guī)章。有下列情況之一即可認定抽象行政行為違法：一是主體違法。表現(xiàn)為行政主體無權就某一事項作出規(guī)范，而越權就該事項作出規(guī)范。如根據(jù)行政處罰法第十二條規(guī)定，國務院所屬部委制定的行政規(guī)章對違反行政管理秩序的行為，僅可以設定警告和一定數(shù)額的罰款，如果在行政規(guī)章中擅自設定涉及人身自由的行政處罰就超越了自身的行政職權。二是形式和程序違法。法律法規(guī)對一些抽象行政行為提出了特殊的程序要求，比如，地方組織法第68條規(guī)定，地方行政規(guī)章須經(jīng)該級政府常務會議或者全體會議討論通過。凡抽象行政行為沒有依據(jù)法定形式和程序作出的，均視為形式和程序違法的抽象行政行為。三是目的違法。制訂抽象行政行為的目的是為了維護行政相對人的合法權益，保障行政機關依法行使職權。悖離上述目的，濫用抽象行政行為制訂權，即構成對抽象行政行為的目的違法。四是內(nèi)容違法。確定行政職權和分配權利義務是抽象行政行為的內(nèi)容，抽象行政行為在設定上述內(nèi)容時，不得違反法律規(guī)定。比如，法律已經(jīng)對違法行為確定了行政處罰的范圍，而行政規(guī)章卻又另行規(guī)定了處罰，則可視為該抽象行政行為內(nèi)容違法。

3.形成損害事實。抽象行政行為侵奪法定權利和違反法定義務，對法定權利和法定義務形成了損害事實，是抽象行政行為法律責任的又一構成要件。這種損害事實有兩種表現(xiàn)：一是預設的行為規(guī)范破壞了法定的行政法律關系。行政權力和行政相對人權利構成了行政法律關系的基本內(nèi)容，任何一方在數(shù)量上的增加或者減少，都會相應地引起另外一方在數(shù)量上的減少或者增加，從而破壞行政法律關系的平衡。二是抽象行政行為預設違法的行為規(guī)范，通過一定的法律事實付諸實施，給行政相對人的權利造成了實際損害，使其合法權益受損。

4.違法行為與損害事實之間的因果關系。因果關系是客觀事物之間前因后果的關聯(lián)性。若一現(xiàn)象的出現(xiàn)，是由另一現(xiàn)象的存在所引起的，則二現(xiàn)象之間就為因果關系。只要行政主體違背了所承擔的特定義務并因此招致對權利人的損害，便可以認定法律責任中的因果關系存在。如果違法抽象行政行為與損害事實之間沒有因果聯(lián)系，那么該抽象行政行為的主體就不應承擔法律責任。

四、抽象行政行為法律責任的內(nèi)容、形式及執(zhí)行免責

僅從行政法領域分析，抽象行政行為法律責任的內(nèi)容有兩個方面：一是糾正違法的抽象行政行為。行政主體行使抽象行政行為制訂權，不應偏離職權法定的原則，如果抽象行政行為違法，那么行政主體有義務自行糾正。二是對行政相對人的權利實施補救，即行政主體有義務對受到侵害的行政相對人的合法權益實施法律救濟。“行政權力與公民等相對人的合法權利是平衡的，這種平衡意味著，行政機關在取得某種權力的同時，也就必須承擔與此相適應的責任，包括對相對人的合法權益造成損害負責。”（注：汪永清：《行政處罰法適用手冊》，第38頁。）所以，抽象行政行為的行為主體必須對行政相對人的權益受損承擔補救責任。根據(jù)抽象行政行為的法律責任內(nèi)容，從行政主體承擔法律責任的實踐考察，其法律責任的承擔形式可設定如下：

1.承認錯誤，賠禮道歉。當抽象行政行為由于違法而損害了行政法律關系并侵犯了行政相對人的合法權益時，行政主體應當承認自己的行為錯誤，并對行政相對人受到的損失表示歉意。這是行政主體承擔法律責任的一種形式，也是對行政相對人的精神補償。

2.恢復名譽，消除影響。這同樣是一種精神上的補救責任，但這一責任的履行應當僅限于抽象行政行為的違法造成了行政相對人名譽損害的場合。

3.撤銷違法，即撤銷違法抽象行政行為。抽象行政行為違法，行為主體本身就有撤銷的義務。行政相對人有權要求撤銷該行為，有權機關（比如其上級行政機關和同級權力機關）也可依法直接撤銷違法的抽象行政行為。

4.返還權益。如果剝奪行政相對人權益的抽象行政行為違法，那么在撤銷或變更該行為的同時，必須返還行政相對人的權益。履行返還權益的法律責任并不適用于所有的抽象行政行為，如果沒有權益的實際損害，就不構成返還權益的法律責任。

5.恢復原狀。抽象行政行為由于違法導致行政相對人合法權益受損且能恢復原狀的，根據(jù)受害人的請求，有責主體可通過恢復原狀的形式給行政相對人的權益進行補償。

6.行政賠償。廣義的行政賠償還包括返還權益和恢復原狀。狹義的行政賠償僅指金錢賠償，是一種純粹的財產(chǎn)責任，即以支付貨幣的形式，在計算或者估算損害程度的基礎上，給受害者適當額度的賠償。

行政主體應對抽象行政行為承擔法律責任，這一點已經(jīng)不容置疑。那么是否只要符合抽象行政行為法律責任構成要件，行政主體就一定要承擔法律責任呢？不是這樣。現(xiàn)代行政法在充分維護行政相對人合法權益的基礎上，同時也強調(diào)對行政管理秩序的追求，這反映了公平與效率兼顧的法律價值。一方面，全面確定抽象行政行為的法律責任，對權利人提供全方位的保障。另一方面，根據(jù)行政管理的規(guī)律和行政效率的要求，設定免責事項，在免責情形之下，確定行政主體的法律責任，但實際上并不履行這一責任。從保障行政相對人合法權益和提高行政效率的雙重目的出發(fā)，結(jié)合其他法律責任執(zhí)行免責的現(xiàn)狀，針對抽象行政行為法律責任的特點，可設定以下兩種免責情形：一是時效免責。對行政主體承擔抽象行政行為法律責任設定時間限制，超過這一期限，權利人不主張權利，視為放棄權利，則行政主體不再承擔法律責任。二是不訴免責。行政相對人主張權利應當主動向有關機關提出，有關機關采取不訴不理的原則。當無人提出權利請求時，并不能認為行政主體沒有法律責任，只是因為行政相對人沒有啟動法律救濟制度，行政主體沒有在事實上承擔這一責任。通過實施免責制度可以起到既充分保障行政相對人合法權益，又提高行政管理效能的作用。