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隨著1990年我國《行政訴訟法》的頒布實施，翻開了中國行政審判新的一頁。十多年來，我國行政審判開始走上正軌并遂步趨向完美，但隨著市場經濟的確立，特別是我國加入WTO后，我國行政審判面臨的諸多問題并沒有得到根本解決。究其原因，從根本上乃與我國的行政程序和實體法律以及行政訴訟法對有關行政機關互動關系的原則性制度設計上存在某些缺陷關系甚大。本文針對我國現行行政司法體制在實際運作過程中出現的種種弊端，擬從法理和實踐的角度，根據行政司法體制運作的一般規律，對目前我國行政審判面臨的問題作一粗淺的分析，并提出對策思考。

一、行政審判面臨問題的成因分析

行政審判面臨的問題筆者認為主要有兩個方面的原因，第一個原因是行政訴訟法的滯后，這是最表面、最直觀的原因，它是行政政審判面臨的許多問題的直接緣由，雖然2000年3月10日最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（下稱《解釋》）的施行，以及2002年7月24日最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》（以下簡稱《規定》）的，標志著行政訴訟制度進入了一個新的階段，但該《解釋》和《規定》只能在“被解釋法律的框架內有所作為”①，因在行政訴訟法未作修改之前，《解釋》和《規定》不宜作擴大規定。第二個原因是第一個原因背后的較深層次的緣由，是行政審判無法回避的現實處境，它是導致行政審判舉步維艱的根本性動因。在行政審判領域，主要反映在以下幾個方面：

（一）審判案件少，訴訟程序難啟動

我們從行政審判工作的現狀來看，盡管社會各方面給予了許多積極的評價，行政訴訟案件的受案數也呈逐年上升的趨勢。但是，縱觀十多年來我國的行政訴訟，對一個有十三億多人口，約80%的法律，90%的地方性法規和全部行政法規、規章都是主要靠行政機關貫徹執行的央央大國來說，行政訴訟案件確少得可憐。據筆者調查，有相當部分基層人民法院，往往在一年里，行政訴訟案件多則只有幾件，少則為零。這就不得不給我們帶來深省，是什么原因導致行政訴訟案件異常地少見呢？

1、歷史上的禁錮。我國幾千年的封建社會，集行政、司法大權于一體，不存在行政訴訟，而平民百姓被封建意識的“三綱五常”所禁錮，也根本沒有民主、民權所言，只知道“民不可告官”，“天下烏鴉一般黑”。新中國建立后，人民成了國家的主人，1990年國家頒布的第一部《行政訴訟法》，結束了幾千年民不可告官的歷史。但由于幾千年來的思想禁錮，一些群眾百姓對行政訴訟還在持疑慮、觀望的態度，有的就是自己的人身權、財產權受到行政機關及其工作人員侵犯時，也不是請求法律解決，而是想盡辦法通過其他途徑解決。要清除這些歷史的殘余思想和影響，還需要相當長時間的不懈努力。

2、思想行為上的軟弱。一是表現為“聾”，不知告。中國幾千年的傳統文化理念，要“民”一下子來告“官”，顯得無所適從。而現代意義上的行政訴訟，在中國發展只有二十多年，還有成百上千的行政法律、法規和規范性文件對老百姓來說還很陌生。特別是在廣大西部農村，知道有一部行政訴訟法，能提起行政訴訟，可以“民”告“官”的可以說更是少知甚少。由于不懂法，自己的合法權益受到侵犯后，不知告的還大有人在。二是表現為“忍”，不愿告。公民、法人及其他組織，當自身權利受到行政機關及其工作人員侵犯時，他們中許多人并不是不知告，不會告，而是不愿告。認為惹不起，告也是白費勁，甚至還會“挨整”斷“后路”，不如“破財消災”，忍得一時之氣，免得百日之憂。三是表現為“怕”，不敢告。為什么怕告“官”？因為“刑不上大夫”，“胳膊扭不過大腿”，自己本身也有過錯等。

3、現實中的弊端。依法治國和依法行政的提出，在我國還是近二十年的事。由于法制起步晚，經濟基礎差，法律法規不配套、不完備，目前禁止行政壟斷的立法以及行政權利制約設計仍存在許多不足和弊端，使得法律對行政執法者失控。如行政法律、法規規定行政機關的自由裁量權是必要的，但極少數行政機關的執法者卻利用自由裁量權這把尚方寶劍來撈取好處。

（二）原告撤訴多，行政機關難認錯。

僅2003年，我國法院共受理“民告官”一審行政案件87919件，審結88050件，其中維持行政機關行政行為16356件，占18.6%，駁回起訴9400件，占10.7%，撤銷10337件，占有11.7%，原告撤訴和作其他處理41547件，占47.2%③。從以上數據可以看出，作為行政相對人的原告，正常和不正常撤訴尤為突出，是什么原因導致原告不正常撤訴呢？前面我們已提到，這既有歷史的、社會的、思想的、法律的根源，又有現實的壓力和矛盾。

1、來自行政機關的利誘或施壓使原告撤訴。根據行政訴訟法的規定，在行政訴訟中，原告和被告之間存在的“命令與服從”這種實體上的不平等關系將不起作用，代之以訴訟地位的平等。行政機關作為被告，要在行政訴訟中放下架子，聽從人民法院審判，這在一定時期內，在思想和行動上，都存在一定的困難。而要行政機關對錯誤或不當的具體行政行為公開認錯或糾正，更是一種奢望。因為在中國有些行政機關和行政長官明知自己的行政行為違法，卻甘愿拿國家的利益和財產同原告私下做交易，也不愿在法庭上認錯和糾正，這樣就導致行政訴訟中出現很多“靈活”作法，比如只要原告能撤訴，原告既能達到起訴前的訴訟目的，又能得到既得的經濟利益，到時雙方都皆大歡喜。

2、原告人自主動撤訴。根據《行政訴訟法》第51條的規定，撤訴是原告放棄或處分自己訴訟權力的行為，也是原告放棄其訴訟請求的一種訴訟方式。在行政訴訟開始后，有的原告通過學習法律法規，逐步認識到自己的過錯，才導致被告行政行為的發生，而主動撤訴的也不在少數。

二、現行行政審判中的立法缺陷和不足

行政審判是保證受到侵犯的行政相對人的權利得以救濟的最后一道屏障。但由于我國行政審判體制是在計劃經濟體制下建立和完成的，現行行政審判的配套法規、立法內容、立法形式以及保護和救濟制度還沒有真正形成，導致審判權地方化、獨立審判程度低、抗干預能力差等，在這方面還存在諸多缺陷和不足。

（一）立法滯后。

1989年通過的《行政訴訟法》是我國行政行判發育尚不成熟、行政訴訟制度剛建立不久的背景下出臺的。這一部訴訟法，從它的受案范圍和訴權、起訴的形式和內容、原告資格和第三人范圍、原、被告舉證責任、裁判方式及依據等問題，都只作了原則性的規定，而對相當多的問題沒有明確具體的規范。近幾年，特別是我國出臺《立法法》后，最高人民法院雖然也出臺了一些司法解釋，但這些《解釋》、《規定》和《會議紀要》④不能突破現有行政訴訟法的架構，只能起到“頭痛醫頭”的作用。

（二）立法權威性差。

立法權威性差的主要表現是立法形式的散亂。現在除以全國人民代表大會及常委會制定的基本法表現出來的以外，既有以國務院制定的行政法規，又有以部委行政規章以及地方人大及其常委會制定的地方性法規和地方政府制定的地方性規章，還有象最高人民法院出臺的規定和司法解釋、會議紀要。雖然有些規范性規定、制度、解釋很重要，在一定時期內可以起到制約行政機關行政權過于壟斷和規范行政審判秩序的作用，可這些規定、制度、解釋層次低、矛盾多權威性差。其制定機關既不是全國人大，也不是全國人大常委會，而是有關國務院各部門和最高法院。立法權威性差不說，加之目前宣傳不到位，廣大人民群眾了解甚少，不易廣而告之。

（三）立法內容疏漏。

我國《行政訴訟法》還是在計劃經濟向市場經濟體制過渡時期的產物，其內容現在看來已有許多疏漏和不足。比如我國行政訴訟法第11條、第12條對收案范圍采取列舉的形式，這為法院法官實際操作帶來便利，但同時也產生了弊端，因為該兩條規定只作了比較原則和概括的規定，如果理解不一樣，就會產生不一樣的后果。同時，它們沒有窮盡行政訴訟收案的全部，使得一些可訴行政行為因理解不一而游離于《解釋》規定之外。而象大陸法系國家，如芬蘭的《行政司法程序法》規定，“公民對所有行政決定都有起訴權⑤”。又比如我國行政訴訟法第54條第4款只規定在行政處罰顯失公正的情況下，法院才適用判決變更，這顯然不能囊括復雜多樣的可變更行為，從審判實踐來看，還需擴大變更范圍。

（四）立法側重制約，疏于保護。

這主要表現在兩個方面：一方面，對行政相對人來說，由于許多行政法律、法規對行政相對人在權利義務上規定的不對等，對行政相對人的違法行為重在制約，對行政相對人的合法權益疏于保護，這已嚴重影響到行政相對人對“民告官”的價值追求和信心。比如我國行政訴訟法第52條規定，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規、地方性法規為依據。由于行政審判涉及的法律規范層級和門類較多，立法法施行以后有關法律適用規則亦發生了很大變化，在法律適用中經常遇到如何識別法律依據、解決法律規范沖突等各種疑難問題。這些問題如果不能妥當地解決，直接影響到行政審判的公正與效率。可現實的情況是：有些地方性法規本身具有不平等性，具有地方保護主義色彩，這無形中使法院在行政審判活動中，不能體現嚴格意義上的公正裁判。另一方面，對法院法官來說，整個司法體制對行政審判活動也是側重制約、疏于保護，已嚴重影響到行政審判的裁判權威性。正因為如此，世界上大多數國家十分注重對法官審判權的保護，比如西方大多數國家的最高行政法院的院長由總統直接任命，其他法官由總統根據法院提名任命，法官為終身制等。而在我國，對法官行政審判權的保護既缺乏明確具體的規定，更缺乏保護性救濟措施。相反，在制約和監督上，則規定的十分具體全面。“而更使法官不安的是，其中很多監督來自于對法官的經濟命脈和政治命運享有控制權的行政機關，這又使得監督和指揮很難區分開來⑥”。在如此的監督網絡中，叫法院的法官如何去審“官”。

三、解決問題的對策思考

一般認為，現代行政審判改革應通過對法院自身行政審判模式的完善和限制行政壟斷權力以及真正實現司法救濟。但針對目前行政審判工作中出現的諸多問題和不足，筆者認為，應分別從以下幾個方面來采取對策措施。

（一）以完善行政立法為立足點。

完善行政立法是一項規模巨大，涉及方方面面，技術性專業性很強的系統工程。現階段，它主要涉及以下三個方面：1、行政法律、法規的系統性、嚴謹性、公正性問題。2、行政程序法的統一性、科學性、救濟性問題。制定統一的行政程序法典是中國民主法制建設的重要步驟。如果不制定統一規范的程序法典，必將導致行政執法程序的紊亂；如果沒有科學合理的規范布局，必將導致具體行政行為的畸形發展；如果沒有救濟性舉措，行政相對人就沒有真正意義上的民主和訴權，也必將導致行政壟斷權的滋生漫延。3、行政訴訟法的獨立性、中立性、權威性的問題。即審判權只能由法院法官依法獨立行使，不受其它任何組織、機關和個人的干涉，也不受其他法官，甚至上級監督者的影響；只有真正落實法院的憲法地位，才能真正樹立法院行政行審判的權威。

根據以上提出的問題，無論是行政立法與法律的和諧統一，還是行政立法確切地說是規章之間的和諧統一，都提出了對行政立法進行監督的問題，行政訴訟法是將這些問題一下子端到桌面上來，督促問題的解決⑦。而我們解決問題的辦法也只有三條：其一是利用現有的法律；其二是修改過失的法律；其三是增加新的法律。但我們無論是利用、修改還是增加新的法律，除應堅持系統化、民主化、科學化原則外，還必須堅持法治化原則。因為法治化作為中國利用現有法律制度，修改和增加新的法律制度的一項基本原則，它有如下基本要求：一是權限的法制性；二是內容的合憲性；三是程序的法定性。現在看來，在實現法治化的進程中，除需建立和設置科學、民主、公正或正當的立法程序，建立健全各項法律制度外，還應解放思想，不斷更新司法理念，向人治宣戰。我們貫徹法治原則，就必須消除人治思想，強化法治觀念，反對以個人意志代替人民意志，或將個人意志凌駕于人民意志之上，防止在利用、修改、增加新的法律過程中以部門利益取代社會共同利益，以地方利益凌駕于全局利益之上，使行政法律既反映人民的利益和愿望，又符合客觀實際和客觀規律，使法律的內容成為公意的反映和體現，真正體現尊重人的人格、尊嚴、權利，自由的法律價值追求，從而實現有效的社會整合。

（二）以審判體制改革為突破口。

同志曾指出：推進司法改革，要從制度上保證司法機關依法獨立行使審判權。這也是法院行政審判改革的關鍵。

1、改革現行管理體制。改革現行審判管理體制的最佳辦法是實行司法機關獨立，即審判獨立和法官獨立。在西方國家，審判獨立和法官獨立是公認的憲法原則之一。在我國，憲法雖然對審判獨立作了規定，但這種獨立僅指法院的獨立，即法院作為整體獨立行使職權，而不包括法官獨立。同時，這種獨立也缺乏實際具體的保障救濟措施。而要真正實行審判獨立，必須建立法院獨立和法官獨立的保障救濟機制。一是建立法院獨立的保障機制。法院要真正做到獨立從事審判活動，不受有關行政機關的干預和影響，除了在機構設置上與行政機關保持分立以外，還必須在處理司法行政事務方面保持相對的獨立自主性；二是建立法官獨立的保障機制。在我國建立法官獨立審判的制度固然重要，但更重要的是要有一套比較完整和行之有效的保障救濟機制來保證其實施。借鑒國外比較成功的經驗，我國的法官獨立保障制度應包括以下內容：即任用制、終身制、高薪制、懲戒制、專職制等。

2、改革現行經費體制。改革現行經費體制的理想模式是實行司法經費獨立。實現司法經費單列體制，全國司法經費由中央財政負擔，或者實行中央和省級財政分級分類負擔體制，并由最高法院或省、自治區高級法院統一掌握，擺脫司法屈從于行政機關和其他社會干預，從而將這些外來干預對審判工作的影響降至可能最低限度，從物質上來避免司法權力“地方化”，法院“部門化”；另外，為加強措施以消除利益驅動，對司法機關、行政執法機關實行收費多少與財政拔款脫鉤，從而使審判執法活動于本部門經濟利益脫鉤。

3、改革現行監督體制。長期以來，人們習慣于將監督機制放在以法官所辦的具體案件上，放在對具體司法活動的事前監督上，而對法官的資歷、能力、勤績、品質、法律素養等方面的監督確很少涉及。這樣，導致監督權侵犯法院法官獨立審判權的事例時有發生。我們知道，規范審判行為，嚴格審判程序，強化審判監督，這無疑是正確的，但問題的關鍵是監督權與各種干預制約權力混雜在一起。因此，國家除應盡快制定出臺《監督法》外，還應制定出臺《獨立審判保護法》，從監督體制上進行改革，將監督的內容、監督方式、監督措施進行合理的配置，科學的分工，系統的規范。只有這樣，才能有效地懲治司法腐敗，確保司法公正的實現。

（三）以深化審判方式改革為根本措施。

深化行政審判方式改革，關鍵在于改革現行行政庭審模式，通過大力推行“辯論式”審判方式，使原、被告一切訴訟活動均在法庭上公開進行，當事人對自己的主張經過當庭陳述、當庭質證、當庭辯論，法官重點圍繞被訴具體行政行為的合法性進行審查，堅持完善被告舉證原則，從而提高當庭宣判率。針對目前行政訴訟難起動，行政干預大的現狀，我們在實踐中，應堅持把握以下幾點。

1、具體行政行為審查原則。《行政訴訟法》第5條包含兩層含義：“一是行政案件審查的對象只能是可訴的行政機關的具體行政行為；二是審查的內容是對具體行政行為是否合法作出法律評價。在審判實踐中，應嚴格把握原告行為是不是行政案件的審查對象，因為原告行為是行政機關實施具體行政行為的對象，而不是司法審查權所針對的對象，否則，就可能出現在法庭上法官與被告行政機關共同審原告這種明顯與《行政訴訟法》的立法宗旨相違背的情形。

2、適用法律位階原則。根據行政訴訟法和立法法有關規定，人民法院審理行政案件，應當依據法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例，并參照規章進行裁判。我們在參照規章時，應對規章的規定是否合法有效進行審查判斷，對于合法有效的規章應當適用，反之，就不應適用。另外，在審判實踐中，我們對涉及有關部門為指導法律執行或者實施行政措施而作出的具體應用解釋和制定的其他規范性文件。行政機關往往將這些具體應用解釋和其他規范性文件作為具體行政行為的直接依據。筆者認為，這些具體應用解釋和規范性文件不是正式的法律淵源，對人民法院沒有法律意義上的約束力。但人民法院經審查認為被訴具體行政行為依據的具體應用解釋和其他規范性文件合法、有效并合理、適當的，應承認其效力，并在裁判理由中對其合法、合理、適當或有效進行必要的評述和闡述。

3、對原告不得加重處罰原則。規定不得加重對原告的處罰，是為了保護原告的訴權。原告提起行政訴訟，目的是請求法院糾正認為錯誤的具體行政行為。如果起訴后不僅達不到自己的目的，反而還會受到更重的處罰，那么必然會增加原告的顧慮，甚至在行政處罰確有錯誤的情況下，也不敢得起訴訟，使那些確有錯誤的行政處罰得不到及時糾正。規定不得加重處罰（如果被告對原告加重處罰，法院可以以被告濫用職權為由予以撤銷），這樣可以消除被處罰人的思想顧慮，使他們能夠完全按照自己的意志行使訴權。

（四）以嚴格懲處為主要手段。

不依法行政，司法不公是目前行政執法和行政審判實踐中反映最為強烈的問題之一，也是滋生行政壟斷權力和產生腐敗的溫床，更是實現依法治國的最大障礙。為了有效地遏制部門保護主義和辦關系案、人情案導致的“撤訴多”的現象，必須采取切實可行的對策措施。

1、加大懲罰力度。在目前國家還未出臺《監督法》的情況下，除應加大對違法審判、不依法辦案法官的責任追究和懲罰力度外，還要加大對特權壟斷行為和部門保護主義行為的限制和懲罰力度。應明確界定耍特權和構成行政壟斷權力以及部門保護主義的范圍以便給予必要恰當的制約，并在權力機關設立相應的監督機構，評價其行為是否構成耍特權和構成行政壟斷。

2、加大打擊力度。一方面，加大對執法違法的處罰打擊力度，要將執法違法作為犯罪嚴重懲罰的加重情節。另一方面，加大對拒不執行生效的行政法律文書處罰執行力度，提高對拒不執行人民法院判決、裁決罪的量刑幅度，使懲罰機制大于獲利機制，即使拒不執行的行為在經濟上獲得的利益遠遠低于因其所受懲罰而造成的損失。

3、加大對妨礙審判活動行為的處罰力度。人民法院對原告的撤訴申請，要認真審查。如果發現原告撤訴是受到外在因素的影響，或因擔心打擊報復或受他人威脅、誘騙而非自愿撤訴，除要依法作出不準許撤訴的裁定外，還應對妨礙審判活動的相關組織和人員給予適當的處罰和制裁。

參考文獻

①江必新：《談行政訴訟法司法解釋》，載《人民法院報》2000年3月9日。

②張淑芬：《行政壟斷的成因分析及法律對策》，載《法學研究》1999年第四期，第103頁。

③以上資料，參見《最高人民法院公報》2004年第3期，第16頁。

④2004年5月18日，最高人民法院以法[2004]96號印發了《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》的通知。

⑤馬懷德：《芬蘭的行政法制度》，載《法學雜志》1999年第2期，第43頁。

⑥姚仁安：《司法公正與法院司法體制改革》，載《法庭內外》2000年第1期，第19頁。

⑦劉莘：《依法行政與行政立法》載《中國法學》，2000年第2期，第94頁。