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內容提要：正當程序承載著正義、民主、自由、人權等價值，是民主與法治社會應當遵循的一項普遍法則。政策轉換為法律作為民主與法治社會的一項制度，也應當遵循這一法則。同時，遵守正當程序可以保障政策轉化為良法，可以保證政策轉化為法律過程的正當性。遵循正當程序，就應該在政策轉換為法律的過程中注重聽取意見制度、公開與說明理由制度和避免偏私制度等。

關鍵詞：政策轉換為法律/正當程序制度/聽取意見制度/公開與說明理由制度/避免偏私制度

一、正當程序及其目的價值

（一）正當程序是民主與法治社會的普遍法則

正當程序是民主與法治社會應當遵循的一項普遍法則，因為它要求通過一個具有正當性的過程，實現(xiàn)程序的正義和理性并獲得實體結果的公正。正當程序作為一個基本原則也普遍為英美法系和大陸法系國家適用，指導著立法、司法、行政等各個領域的活動。

正當程序最早可追溯到英國，稱之為“自然公正”原則。英國1215年制定的《自由大憲章》第39條規(guī)定：“凡自由民，如未經其同級貴族之依法裁判，或經國法判決，皆不得被逮捕和監(jiān)禁，沒收財產、剝奪法律保護權，放逐或被加以任何其他方式侵害。”1354年英國國會首次以法令形式明確提到并解釋了“正當程序”：未經法律的正當程序進行答辯，對任何財產和身份擁有者一律不得剝奪其土地或住所，不得逮捕或監(jiān)禁，不得剝奪其繼承權和生命。正當程序條款最初適用于司法程序，具體包括兩項內容，即“任何人都不應當成為自己案件的法官”和“當事人有陳述和被傾聽的權利”。之后正當程序又逐步運用于行政活動領域，成為衡量行政行為正當性的標準。在英國“程序公平是一個覆蓋整個行政過程的一般原則，也是法院對行政行為予以審查的基本原則”[1].自然公正原則在美國表現(xiàn)為正當程序原則，并得到了憲法的明確規(guī)定。美國憲法修正案第5條規(guī)定：“不經正當?shù)姆沙绦虿坏脛儕Z任何人的生命、自由或財產。不給公平賠償，私有財產不得充作公用。”這條規(guī)定適用于聯(lián)邦政府機關，它要求在剝奪私人生命、自由或財產時，必須符合自然正義的要求，即一個人不能在自己的案件中做法官；人們的抗辯必須公正聽取。正當程序由美國憲法修正案第14條的規(guī)定而被擴展適用于立法程序。憲法修正案第14條規(guī)定：“任何一州，都不得制定或實施限制合眾國公民的特權或豁免權的任何法律；不經正當?shù)姆沙绦颍坏脛儕Z任何人的生命、自由或財產。對于在其管轄下的任何人，亦不得拒絕給予平等法律保護。”這條規(guī)定適用于各州政府機關。該條要求聯(lián)邦和州議會所制定的法律必須符合公平和正義，政府的行為受到必要的限制。“對立法機關加以防范，因為它最有權力，最有可能被濫用，還要防止行政官員濫用職權，防止由少數(shù)人操縱的集團壓迫多數(shù)人……”[2]美國憲法修正案的正當程序條款起源于麥迪遜起草的聯(lián)邦《權利法案》。“當時的正當程序有著精確的司法技術含義，并不涉及聯(lián)邦立法機構法案本身的正當性問題”，“1868年美國憲法第14條修正案生效后，正當法律程序逐漸具有了實質性含義”，從而使“正當法律程序適用于立法程序、行政程序和司法程序”[3].

當今世界，正當程序的兩個要求為文明社會廣泛認同，被視為文明社會的普遍法則。《世界人權宣言》第10條規(guī)定：“人人完全平等地有權由一個獨立而無偏倚的法庭進行公正的和公開的審訊，以確定他的權利和義務并判定對他提出的任何刑事指控。”《公民權利和政治權利國際公約》第14條規(guī)定：“在判定對任何人提出的任何刑事指控或確定他在一件訴訟案中的權利和義務時，人人有資格由一個依法設立的合格的、獨立的和無偏倚的法庭進行公正的和公開的審訊。”《歐洲人權憲章》第6條規(guī)定：“在有關自己的民事權利和義務的決定或針對自己的刑事指控中，任何人均有權在合理的時間內，從一個依法建立的、獨立的、不偏不倚的法庭中得到公正和公開的審理。”

我國憲法和法律雖然沒有對正當程序原則專門規(guī)定，但正當程序的要求已在立法、司法和行政活動中得以貫徹，在許多法律中已經有了相應的規(guī)定。例如《立法法》第五條規(guī)定：立法應體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參加立法活動。第十六條和第二十九條分別要求提案人在人民代表大會和人民代表大會常務委員會對其進行審議時應當派人聽取意見，回答詢問。各代表團審議法律案時，根據代表團的要求，有關機關、組織應當派人介紹情況。第三十四條規(guī)定，列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。這些都體現(xiàn)了立法中的正當程序要求。其他類似的法律規(guī)定還有：我國《行政處罰法》第三十七條有關回避問題的規(guī)定，第三十一條有關應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據和依法享有的權利的規(guī)定，第六條和第三十二條當事人有權進行陳述和申辯的規(guī)定，以及《行政許可法》第七條關于公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政許可，享有陳述權、申辯權的規(guī)定等等。

（二）正當程序的價值

正當程序能夠成為一個普遍規(guī)則，在于正當程序的價值。關于正當程序的目的價值有兩個方面的內容，兩種觀點。兩個方面的內容指的是實體意義上的價值和程序本位價值兩個方面的內容；兩個觀點指的是“程序工具主義”和“程序本位主義”。程序工具主義認為，程序不是作為自主和獨立的實體而存在，它沒有自己內在的正當性的因素，它本身不是目的，而是實現(xiàn)實體法的“功利”的工具和手段，是“附屬”的法。法律程序的好壞，在于程序對實體法的意義。如果這種程序能夠使實體法上的規(guī)定得以理性、公正地實現(xiàn)，也就是說能夠實現(xiàn)實體法上的有效性，那它就是好的程序，“正當”的程序，否則就是不好的程序，非正當程序。程序工具主義是“將法律程序視為一種實現(xiàn)單一價值或目的的最大化的工具”[4]；程序本位主義是指程序并不只是實現(xiàn)某種實體目的的手段或者工具，結果有效性亦并非法律程序的唯一價值，評價法律程序的價值標準應當立足于程序本身是否具有某些獨立于結果的“內在品質”，即過程價值有效性。換言之，法律程序的根本價值在于程序本身的正義，而不是結果的有效性。一種法律適用程序即使能夠使實體法上有良好的結果，但是如果它本身在運用中出現(xiàn)違背道德標準的要求，那它就缺乏了“正當性”的要求，偏離了實體法的價值方向。諸如裁判員在裁判中不能保持中立，通過刑訊逼供的方式獲得真實的證據，貶低人格或侵犯個人隱私等就是典型的不正當程序。在對一種至少會使一部分人的權益受到有利或者不利影響的活動或決定作出評價時，不能僅僅關注其結果的正當性，而要看這種結果的形成過程或者結果據以形成的程序本身是否符合一些客觀的正當性“合理性標準”。

我們贊同后一種觀點，即程序本位主義。程序法與實體法共同構成法治過程中的“法律”，相對于實體法而言，程序既是手段又是目的。作為手段的程序是法律目的實現(xiàn)所必須依賴的過程，從這個意義上講，程序具有為實體服務的功能，但不能因此認為這是其唯一的功能，因為程序也具有其自身獨立的價值，同時具有目的屬性，在一定程度上決定著實體決定的正確性。程序正義是程序工具主義和程序本位主義的統(tǒng)一，二者統(tǒng)一于程序的目的價值。正當程序的目的有很多價值，在法治國家中，正當程序承載正義、民主、自由、人權等價值。

1.實現(xiàn)公正、公平，體現(xiàn)正義。正當程序首要的價值在于實現(xiàn)公平、公正，體現(xiàn)正義。人類社會是利益博弈的社會，這是因為有限的自然資源面對的是人類無限的占有欲望。為了化解這一矛盾，協(xié)調沖突，反應社會成員之間關系的公正價值就被人類社會認為是最優(yōu)先考慮的價值。公正是平衡和協(xié)調人與人之間、人與自然之間、人與社會之間關系的價值，“是社會組織的首要價值，正像真理是思想體系23的首要價值一樣”[5].公正涉及社會成員地位、權利、義務、財富、機會等最基礎、最重要的社會資源，反映的是人類共同生活形式所固有的特征，是任何一個社會成立的道德基礎。正當程序通過回避制度、參與制度和公開制度，使有限的資源在無限的欲望中間得到可行性的分配，實現(xiàn)公平、公正，實現(xiàn)社會正義。這是程序工具主義的表現(xiàn)。程序還有程序本位主義方面的意義。正當程序的關鍵點不僅僅在于結果公平，更重要的是這種公平的過程是大家都能看見的，它比實體正義更能讓大家直觀感受，使從心理上接受和行為上認同，過程的神圣性和公正性遠比一個還在期待中的結果更讓人感受到“自然公正”，正當程序的反復適用遠比追求一次結果正義更讓“自然公正”理念深入人心，讓人心服口服。獲得信服的規(guī)則會使信服者主動遵循，實現(xiàn)相應的秩序。因此，正當程序的價值在于體現(xiàn)正義。

2.限制恣意、防止權力濫用并實現(xiàn)民主參與。正當程序通過活動過程的理性安排，能有效防范權力行為的恣意和濫用，并由此實現(xiàn)民主參與，保障民主權利。正當程序中的回避制度、說明理由和聽取意見制度和公開制度等，都可以有效地限制權力行為的專橫、濫用，而說明理由、聽取意見和公開同時又保障了廣大公眾的了解權、參與權等民主權利，實現(xiàn)了民主的過程。

3.保障人權和自由。有學者在論及行政正當程序的價值時曾指出：“人的主體性以及對人的尊重和平等保護是我們把握行政程序正當性的關鍵和切入點，也是正當行政程序的價值所在。”[6]當然，這種人權保障理念不僅僅是正當行政程序的價值，而且是正當司法程序、正當立法程序的價值所在。正當程序不僅能使實體上的結果對當事人是公正的，而且要求實現(xiàn)得到實體上的公正結果的過程同樣具有尊重人權和平等保護的正當性。因此，正當程序的目的還在于人權保障。

二、政策轉化為法律應當遵循正當程序

（一）正當程序與政策轉化為法律的良法追求

法治作為一種治國方式，承載了人類美好的愿望與理想，因而其本身蘊含著一些崇高的價值。對于法治，歷來都有兩種理解方式，即形式法治主義和實質法治主義。以規(guī)范法學派和實證法學派為代表的法學學者主張形式法治主義，以自然法學派或新自然法學派等為代表的學者則主張實質法治主義。形式法治主義與實質法治主義的根本區(qū)別在于對不具有實質正當性的法律是否承認其法律效力。前者主張惡法亦法，后者則主張惡法非法。

早在古希臘時，亞里士多德就提出了實質法治主義，他認為，“法治應包括兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律本身應該是制定得良好的法律”[7].特別是在二戰(zhàn)以后，鑒于納粹以法治為名肆意踐踏人權的歷史，世界上許多法學家又重新強調了實質法治主義。例如，德國著名哲學家拉德布魯赫認為，“法律分法上之法和法下之法，以人類的共同理性，以人的尊嚴和權利作為展示內容的法是法上之法；凡是以背棄人類理性，漠視人的尊嚴、踐踏人的權利為特征的法都是法下之法，法下之法是惡法，惡法非法也”[8].在這里，被拉德布魯赫稱為“法上之法”的即“良法”，“法下之法”的即“惡法”。在拉德布魯赫眼里，“惡法”非法，即法治是良法之治。如果依“惡法”辦事，法治將會成為持久的災難。為此，拉德布魯赫呼吁“我們必須重新思考人權，這是超越所有法律，以自然法為基礎的權利；自然法不賦予敵視正義的法律以任何效力”[9].在此，我們也主張實質法治主義，即認為法治是良法之治。

黨的十五大提出了實行依法治國，建設社會主義法治國家的治國方略和目標，這一治國方略和目標還被載入了我國憲法。法治從此成為我國現(xiàn)階段的美好理想與期待，黨和政府必須以法治國家的基本要求來約束其行為。我國立法法規(guī)定了“立法應體現(xiàn)人民的意志”；黨的十六大報告進而提出了“堅持依法執(zhí)政，實現(xiàn)黨對國家和社會的領導”的目標，同時還提出了“保證立法和決策更好地體現(xiàn)人民的意志”，“加強社會主義法制建設。堅持有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。適應社會主義市場經濟發(fā)展、社會全面進步和加入世貿組織的新形勢，加強立法工作，提高立法質量，到2010年形成中國特色的社會主義法律體系”，“維護法制的統(tǒng)一和尊嚴，防止和克服地方和部門的保護主義”等目標和要求。立法體現(xiàn)人民意志，高質量的立法體系是現(xiàn)階段我國關于“良法”的具體表達方式。就此而論，我國實行法治，就是實行良法之治，黨依法執(zhí)政就是依良法執(zhí)政。將政策轉化為法律，是黨實行依法執(zhí)政和提高黨的執(zhí)政能力的重要內容。黨依良法執(zhí)政決定了政策轉化的目標必須是良法。

為了保障政策能夠轉化為良法而不是轉化為惡法，要求政策本身及轉化過程具備一系列條件。例如，政策本身應該具有良好的品質、轉化時機已經成熟、轉化過程遵守一定程序，等等。其中，遵守正當程序是實現(xiàn)政策轉化為良法這一目標的重要保障。

首先，正當程序的目的價值與良法的目的價值一致，可以保障政策轉化的目標不發(fā)生價值偏離。即正當程序承載的公正、公平、正義、民主、自由與人權等目的價值也就是政策轉化的目標即良法的目的價值。正當程序與良法的目的價值一致，可以從價值目標追求上保障政策轉化為良法。

其次，正當程序可以通過制度化的手段保障政策轉化為良法目標的實現(xiàn)。正當程序就是程序的正當性要求，也是一種制度化的手段。正當程序的目的價值需要相應的制度來實現(xiàn)，如聽證制度、公開制度和回避制度等實現(xiàn)正當程序目的價值的系列制度。在政策轉化為法律的過程中就表現(xiàn)為制定立法方針聽取意見制度、立法建議的公開與說明理由等一系列相關制度，這些制度為政策轉化為良法提供了制度化保障。

再次，正當程序的理性品質和科學精神可以從技術上保證政策轉化為良法目標的實現(xiàn)。正當程序是民主與法治社會應當遵循的一項普遍法則，并經過了道德考證，具有理性的品質和科學的精神。它要求通過一個具有正當性的過程，實現(xiàn)程序的正義和理性并獲得實體結果的公正。正當程序“與其說是共識，不如說是科學”[10].理性與科學具有較高的技術含量，正當程序所具有的這種理性品質和科學精神，當然可以為政策轉化為良法目標提供技術支持。

“正義的程序雖然并不必然導致公正的結果，但要獲得公正的結果卻必須存在程序的正義。”這一句英國法諺正好表達了正當程序對于追求結果公正所具有的重要作用。在這種意義上，正當程序是政策轉化為良法的程序保障。

（二）保證轉化過程的正當性

政策轉化為法律，是一個從政策到法律的過程。執(zhí)政黨提出立法建議是啟動政策轉化為法律的環(huán)節(jié)，在立法建議被采納后會被納入立法規(guī)劃或計劃，然后被提交立法機關審議和表決，最后形成法律并公布，這是政策轉化為法律的大致過程。這一過程應該遵循一定的方式、步驟、順序和時限等，即政策轉化為法律要符合一定的程序要求。遵守法定程序只是政策轉化為法律的過程法治化的最低要求，法律具有良惡之分，法定程序也會有正當與不正當之別。法定程序不等于正當程序，正當程序是比法定程序更深層次的要求。政策轉化為法律既涉及法定程序，又涉及正當程序。

程序具有獨立的價值和品質要求，即程序要體現(xiàn)一定價值，公正、公開、公平與效率等是程序的一般要求和基本價值。政策轉化為法律的過程作為一種程序，也應該符合程序的品質要求。其基本的品質要求是：程序能夠保障相關主體的程序性權利，符合一般程序價值。而正當程序所承載的公開、平等權等一系列價值，正好符合轉化過程的品質要求。

正當程序可以通過制度化的手段，在政策轉化為法律過程中保障相關主體的程序性權利，體現(xiàn)一系列程序價值，從而保證轉化過程的正當性。例如，在政策轉化為法律過程中，貫徹正當程序的聽取意見制度，可以保障派和無黨派人士、公民等主體的參政議政權和平等權；政策轉化為法律的公開與說明理由制度可以保障國家機關、政黨和公民等主體的知情權和參與權，等等。通過貫徹正當程序的上述相關制度，可以保障派和公民等各種主體的程序性權利，使政策轉化為法律的過程實現(xiàn)公正、公開、公平、民主和自由等系列程序價值，從而使政策轉化為法律的過程本身具有正當性。由此，正當程序就成為保證政策轉化為法律過程正當性的手段。

三、政策轉化為法律的正當程序制度

如上所述，正當程序原本是司法技術上的程序，而今正當程序已經超越其原有的內涵，而成為一種法律精神，這種精神的實質在于無偏私、公正、公開。作為民主與法治社會應當遵循的一項普遍法則，正當程序可以為政策轉化為良法提供程序保障，并保證政策轉化為法律過程具有正當性，因而，政策轉化為法律的過程應該遵循正當程序。為了實現(xiàn)正當程序的目的價值，結合正當程序的要求，我們認為在政策轉化為法律的過程中應當作以下制度安排：

（一）政策轉化為法律中的聽取意見制度制定立法方針、提出立法建議是執(zhí)政黨將政策

轉化為法律的兩種主要方式。由于立法方針的制定與立法建議的提出一般涉及國家大政方針，對國家和社會以及廣大人民群眾的生活影響重大，為了保證立法方針與立法建議內容的合法、正當，立法方針與立法建議程序的民主、科學，保障派、社會團體及公民等各方面的參政議政權、參與權、知情權、平等權，使立法方針與立法建議體現(xiàn)人民意志，執(zhí)政黨應該通過各種民主方式廣泛聽取意見，并建立相應制度。立法方針與立法建議論證制度、立法方針與立法建議民主協(xié)商制度等是執(zhí)政黨將政策轉化為法律的聽取意見制度的主要內容。具體如下：

1·對立法方針、立法建議的專家論證制度

立法方針與立法建議專家論證制度是指執(zhí)政黨邀請有關專業(yè)人員運用專業(yè)知識對立法方針與立法建議中的專業(yè)技術性問題進行論證的制度。這是為保證立法方針與立法建議具備科學性、合法性而設計的制度。實踐中，黨的大政方針，包括立法方針的確定和立法建議的形成大都堅持了專家論證的習慣做法，在推動民主政治建設過程中起到了重要作用。但是，這種做法還沒有制度化，有必要把這種實踐中反映良好且符合民主政治要求的做法制度化。

我們認為，立法方針與立法建議專家論證制度主要包括論證形式、論證人員的范圍和論證結果的處理等方面的內容。在論證形式上，可以采取專家論證會、專家座談會等形式；在論證人員的范圍上，參與立法建議論證人員的范圍不能太寬泛，否則就是公眾的一般參與；同時立法方針與立法建議論證也不能太狹窄，否則就有可能使形成的立法方針與立法建議論證缺乏全面性。在對論證結果的處理上，應當遵循正當程序的理性要求，執(zhí)政黨對專家論證結果應充分重視，根據科學性的要求客觀做出判斷與取舍，否則就會使專家論證的結果流于形式。

2·對立法方針、立法建議的民主協(xié)商制度。

中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，是具有中國特色的政黨制度和民主政治制度。就大政方針與派進行協(xié)商既是中國共產黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，又是中國民主憲政制度的重要內容。但是，我國憲法就政黨制度與民主協(xié)商制度只是做出了原則性規(guī)定，并沒有具體到執(zhí)政黨制定立法方針和提出立法建議上來，在制定立法方針、提出立法建議時，中國共產黨與各派進行民主協(xié)商只是實踐中采取的做法。這種習慣能夠體現(xiàn)民主，有利于執(zhí)政黨在做出重大決策時充分聽取派的意見，因此有必要將這種做法制度化。有關立法方針與立法建議的民主協(xié)商制度，能夠體現(xiàn)正當程序聽取意見的要求。執(zhí)政黨通過這種方式充分尊重派意見，保障派的參政、議政權和平等對待權，從而體現(xiàn)了正當程序的公正、平等與自由等價值。民主協(xié)商制度可以有多種表現(xiàn)形式，如可以采取座談會、討論會、政治協(xié)商會議等形式與派就立法方針與立法建議進行民主協(xié)商。通過這些方式，各派代表可以就立法方針與立法建議案提出意見和建議以供執(zhí)政黨參考。

（二）政策轉化為法律中的公開與說明理由制度

1·政策轉化為法律過程的公開制度。

公開原則在于讓民眾親眼見到正義的實現(xiàn)過程，長期以來就一直被視為是正當程序的基本標準和要求。正當程序制度要求：在政策轉化為法律過程中，執(zhí)政黨應當將立法方針、立法建議以及其他涉及有可能轉化為法律的政策內容及其依據、過程和結果向公眾公開，聽取公眾的意見、使其知悉并有效參與。這是保障公眾參與權的重要途徑。媒體溝通的方法、座談會的方法、公告評價的方法等[11]，可以作為重要的公開手段和方式。公開的方式很多，其中新聞是公開的重要方式之一。“新聞自由是憲法規(guī)定的基本自由，報紙有———也應該有———對公眾感興趣的問題發(fā)表公正意見的權利，但是這種權利必須受誹謗法和蔑視法的限制”，“只要報道正確態(tài)度端正，就不能非難它們”[12].就立法建議進行公開，在我國憲法制定與修改過程中有著較為豐富的實踐經驗。新中國成立以來，中共中央的立憲建議和歷次修憲建議的形成和提交基本都堅持了將建議內容公開并征求意見的做法。這種制度不僅應該在憲法修改過程中繼續(xù)貫徹下去，還應該廣泛應用于一般的立法過程中，不應僅停留于慣例，還應該進一步規(guī)范化、法制化。因此，在政策轉化為法律的過程中，執(zhí)政黨應當將制定立法方針、提出立法建議形成公開的制度，使廣大公眾都能了解并提出建議、意見，參與到政策轉化為法律的過程中來，同時保證政策轉化為法律的過程、結果、內容等的公開性。

2·政策轉化為法律的說明理由制度。

說明理由是正當程序的要求之一，要求影響他人利益的決定在做出前要說明做出決定的依據和理由。體現(xiàn)在政策轉化為法律的過程中，由于立法方針與立法建議等涉及國家、社會和廣大公民的各種利益，正當程序要求執(zhí)政黨在制定立法方針與提出立法建議的過程中說明依據與理由。但是，在政策轉化為法律的過程中，執(zhí)政黨就制定立法方針與提出立法建議等說明理由還未制度化。以中共中央提出的立憲或歷次修憲建議為例，在提出建議時，中共中央一般都以不同的方式說明理由。有的是由中共中央直接受托代表在全國人大會議上以報告的形式說明理由，有的由中共中央建議的修改憲法委員會代表在全國人大會議上以報告的形式說明理由，有的是在提交修改憲法建議的同時以附件的形式說明理由。最常見的是在修改憲法建議中簡要、原則地說明理由。這些做法只是出于某種政治習慣，并且?guī)в泻艽蟮碾S意性，做法不太穩(wěn)定，這表現(xiàn)在說明理由的方式多變上。政策轉化為法律是否需要說明理由？怎樣說明理由？有關這方面的規(guī)范目前尚缺乏。因此應該規(guī)定政策轉化為法律的過程中的說明理由制度。

黨的立法方針與立法建議是執(zhí)政黨提出來的，立法機關以及社會公眾將極為重視和關注。但是黨確定的立法方針是否正確、恰當，政策內容是否需要轉化為法律，是否合憲合法，是否具備轉化的時機，是否比其他組織的立法建議更妥當?shù)葐栴}，在公開的過程中是應當說明理由的，要闡明目的、根據、原因、必要性和可能性條件等等。說明理由的目的在于讓人民群眾了解、理解、信服和擁護。如果理由不充分，表明還需要調整、改進、完善甚至撤回后另行確定，以保證對人民負責。政策轉化為法律過程中的說明理由制度可以實現(xiàn)人民群眾的知情權、建議權、參政權，并防止隨意性。

（三）政策轉化為法律中的避免偏私制度

中國共產黨黨章規(guī)定：“黨除了工人階級和最廣大人民群眾的利益，沒有自己特殊的利益。”這充分表明黨以執(zhí)政為民作為自己的宗旨，黨除了人民的利益，沒有自己的私利。這種無偏私的立場，能夠通過正當程序來得以體現(xiàn)和落實。

政策轉化為法律中的避免偏私制度包括以下要求：

1.尊重人民代表的獨立表決權和立法機關的表決結果。

在法律案提出之后，立法程序將進入到立法機關內部的審議和表決階段，它應該由人大代表們來最終完成。立法機關中的人民代表包括執(zhí)政黨成員的代表和其他代表。立法機關中的黨員代表是具有雙重身份的：既是黨的成員又是人民代表。執(zhí)政黨可以要求自己的成員貫徹落實黨的意圖，努力爭取使黨的主張轉化為法律，這是政黨影響國家立法的基本方式。如在英國，議會黨團中的督導員的“主要任務是保證本黨議員按照黨團的意愿參加活動和投票，既把本黨的意向傳達給本黨議員，又要對可能持不同意見的議員進行開導和說服”[13].在日本，如果黨員不按照要求去投票，有被開除出黨的危險[14].但對其他代表，執(zhí)政黨組織不能提出這種要求，不能以各種方式干預代表的投票自主權，要尊重他們的意愿和獨立選擇，并通過他們的選擇來檢驗自己的主張是否真正符合大多數(shù)人民群眾的意愿，不能以黨內的民主集中制取代黨外民主和立法民主。同時，執(zhí)政黨必須尊重立法機關代表們最終的表決結果。如果擬轉化為法律的政策內容經立法機關表決未能以法定多數(shù)票通過，則表明政策有一定不足，尚未得到多數(shù)代表的充分理解和贊同，對此執(zhí)政黨應當總結經驗，進一步改進和完善政策規(guī)定。

2.政策應適時公布。

與法律相比，政策無疑更具有前瞻性，更活躍，有著鮮明的時代感，更能及時反映生產力發(fā)展的要求。也因為如此，它往往成為先導。法律由于其穩(wěn)定性而隨后跟進，在此過程中政策的精神、原則和具體內容轉化為了法律，執(zhí)政黨的政策成為了指導法的制定、修改的靈魂。但是，執(zhí)政黨在制定出臺政策、提出立法建議以及制定法律的順序上有兩種不同做法：

第一，先制定出臺并公布推行與現(xiàn)行憲法、法律內容不一致的有關政策，再就政策內容向立法機關提出立法建議，隨后立法機關再制定或修改憲法、法律。如執(zhí)政黨在改革中關于私營經濟的政策，早在1987年10月25日黨的十三大報告中就提出來了：“社會主義初級階段的所有制結構應以公有制為主體。目前全民所有制以外的其他經濟成份，不是發(fā)展得太多了，而是還很不夠。對于城鄉(xiāng)合作經濟、個體經濟和私營經濟，都要繼續(xù)鼓勵它們發(fā)展”，“私營經濟是存在雇傭勞動關系的經濟成份”，“實踐證明，私營經濟一定程度的發(fā)展，有利于促進生產，活躍市場，擴大就業(yè)，更好地滿足人民多方面的生活需求，是公有制經濟必要的和有益的補充”。1993年2月28日，中共中央向六屆全國人大常委會提出關于建立社會主義市場經濟體制的修憲建議，1993年3月29日，八屆全國人大一次會議隨后通過了相關的憲法修正案。

第二，先就政策基本精神向立法機關提出立法建議，立法機關根據建議制定或修改現(xiàn)行憲法、法律，然后執(zhí)政黨再制定出臺并公布推行與修改后的憲法、法律內容一致的政策。如1993年2月14日中共中央先向全國人大提出關于建立社會主義市場經濟體制的修憲建議，1993年3月29日，八屆全國人大一次會議通過了相應的憲法修正案，1993年11月14日，中共中央再作出《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。

在這兩種模式中，顯然第二種是符合法治國家執(zhí)政黨依法執(zhí)政要求，符合正當程序中的避免偏私原則的。在第一種模式中，黨先制定出臺與現(xiàn)行憲法規(guī)定不一致的政策，然后才向立法機關提出修改憲法和法律的建議，最后憲法法律得以修改。這個順序的結果就是執(zhí)政黨政策超越憲法和法律，即形式上的“良性違憲”。盡管它可能具有實質上的正當性，但對法治理念的沖擊也是不可否認的，因為這種做法往往導致了社會民眾對政策的合憲、合法性產生懷疑，也會喪失對憲法、法律權威性的信仰和信任。而且會認為政策已出臺并實施，憲法法律規(guī)定如何已經不重要了。黨要實行依法執(zhí)政，就要改變這種政策形式“違憲”、“違法”的模式。執(zhí)政黨應該將第二種模式制度化，變“黨的政策出臺———提出立法建議———修改憲法法律”的模式為“黨的立法建議———憲法法律修改———出臺黨的政策”的模式，使黨的政策與憲法法律的規(guī)定保持一致。這樣，從實質上，黨的主張和人民意志達到了統(tǒng)一而形成國家法律；從形式上，黨的政策也是對憲法法律的貫徹，體現(xiàn)了黨在憲法和法律的范圍內活動。

注釋：[1CouncilforCivilServiceUnionvMinisterfortheService[1983]AC374.轉引自徐亞文·程序正義論[M]·濟南：山東人民出版社，2004·35·

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