導語：行政許可權利保護分析論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

「摘要」《行政許可法》是行政程序法治化的重要里程碑，對行政許可進行立法是我國的特色，它設定了一系列重要的制度和規則，其中告知、聽證制度成為一項核心制度，它彰顯了公民在行政法律關系中的主體地位，在這些制度和規則中，特別值得關注是對利害關系人的權利保護制度。由于現實的復雜性、立法的局限性，該制度的的不足也日益顯現，成為亟待解決的問題，解決的關鍵就在于正當法律程序的確立。

「關鍵詞」：行政許可聽證正當法律程序

《行政許可法》是繼《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》和《行政復議法》之后，對行政權力行使加強規制、對公民權利予以充分保護的又一部重要法律，被學者們稱為行政程序法治化的重要里程碑。其重要性體現在它不僅在行政許可領域為行政機關設立了較規范的操作步驟，而且引入了正當法律程序以切實保障公民的合法權益。

我國通常將行政許可分為五種類型。第一種被稱為一般許可，它涉及到安全、環境、調控而需要批準的事項，它的性質是公眾事先有這個權利，只是國家為了管理，將一般性禁止作為從事其些行為的前提。第二種被稱為特許，我國憲法規定公有資源、自然資源的所有權主體是國家，一般社會公眾個體不擁有天然的權利，因此，這種開發利用權的轉讓是一種特別許可。第三種被稱為認可，指提供公共服務并且直接關系公共利益的職業、行業，需要具備特殊信譽、特殊條件、特殊技能等資格資質的事項。這里的資質和能力不是行政機關賦予的，而是主體本身就有，只是需要行政機關予以承認。第四種被稱為核準，指對一些特定的物（設備、設施、產品、物品）進行檢驗、檢測、檢疫，以確定其是否符合技術標準和技術規范，其性質是將物與一個參照標準進行比照而予以審定。第五種被稱為登記，指企業或其他組織的設立需要確定主體資格的事項，原則上講只要主體具備條件即可獲得許可。因此，行政許可的范圍是廣泛的、內容是豐富的，它涉及到眾多的行政領域和部門。

一、許可—管制中的利益

現代行政管理模式歷經著幾個變化的階段，從十九世紀的“夜警國家”到二十世紀初的“全能政府”再到二十世紀中后期的“有限政府”，這幾個階段體現了政府行為方式的轉變。政府行為方式指的是行政的規則，而行政的規則在很大的程度上主要是行政許可問題。[①]在不同的行政管理模式背景下，行政許可制度有著較大的區別，從世界范圍看，19世紀末20世紀初，強化管制是主流，20世紀80年代以后，國際上出現了放松管制的浪潮，這種放松體現在政府的管制范圍、管制力度、管制方式受到嚴格的限制，也體現了相對人或利害關系人的權利更加得到尊重和保護。

行政許可制度的社會效果具有二重性，一方面，許可是對社會進行有效管理的重要方式之一，它和行政處罰等手段相比，具有諸多的優越性，因為它是一種事前的監督和規范，可以提前將相對人的行為納入進監管的視野，減少了行政相對人違法的概率，另一方面，它的缺點也是不可避免的，因為許可的前提是自由受到限制，故而許可設定的越多，公眾的自由就越少。因此，行政許可事項的設立，體現著國家對公民權利進行保護與限制的權衡，需要加以限制的事項，往往是可以獲益的事項，無論許可的性質是“普遍禁止的解除”，還是“特定權利的賦予”，其核心都是社會主體對其種資格的期待。既然需要管制，往往意味著對資格的需求量要大于給予量，資格的取得也就意味著獲取利益的可能性，因此，行政許可對社會公眾而言，就是利益的分配。一項行政許可的法律后果關系到眾多相對人、利害關系人的權利與義務，因此，我們說行政許可是管制中的利益。

從前述五種行政類型來看，許可會在社會上形成不同程度序的競爭局面，特許最強，一般許可次之，認可、核準、登記較為寬松而且從理論上講甚至是沒有數量的限制以致于不會產生競爭。但從我國當前的許可制度來講，設定許可的目的就在于管制，絕大多數許可都存在著數量限制，廣泛地影響著社會公眾的公平競爭權、相鄰權、環境權等等。享有上述權利的人我們通常稱之為利害關系人，對利害關系人權利的有效保護，無疑是正當行政許可制度不可回避的課題。

二、利害關系人的權利保護范圍

作為一部較好體現民主意識的法律，《行政許可法》確立了一些重要的制度和規則，其中告知、聽證制度成為一項核心制度，它彰顯了公民在行政法律關系中的主體地位，在這些制度和規則中，特別值得關注是對利害關系人的權利保護制度。《行政許可法》第三十六條、第四十七條規定“行政許可事項直接關系他人重大利益的，應當告知該利害關系人。”、“行政許可直接涉及申請人與他人間重大利益關系的，利害關系人享有聽證的權利”。這里的利害關系通常表現為相鄰權、競爭權、環境權。在行政許可的過程中，對非行政相對人所主張的相鄰權、競爭權、環境權的保護機制，一般有兩種，一是行政機關主動考慮相關因素后，理性的作出決定，另外就是為行政機關設定一定的義務，用義務來保障權利的實現。第一種機制存在的前提是行政機關及其工作人員具有高度的理性，能自覺地、主動地避免錯誤的發生，但社會常識告訴我們，這只能是美好的愿望。而第二種機制則是理性社會的通常手段，以可能出現錯誤為前提，為行政機關設定義務的機制，而告知、聽證制度就是為行政機關設定預防性機制，將其對利益的分配置于陽光之下。

為保障公眾權利，《行政許可法》為行政機關設置了一系列的義務，在這個制度設計中，對相對人（許可申請人）的程序性保障，對其優缺點進行判斷在理論上沒有多大的障礙，但對于利害關系人（相鄰權人、環境權人）的程序性保障，有著很大的伸縮空間。該法條的用語是“直接關系他人重大利益”、“申請人與他人間重大利益關系”，其中“直接”、“重大”均是對程度的表述，與其相對應的詞是“間接”“、輕微”，二者之間的界限怎樣劃分？標準何在？立法上的模糊用語往往導致自由裁量的出現，既然是義務就意味著約束，而趨利避害又是人的本能，這種情況下，很多利害關系人對有關行政許可事項往往沒有被告知，更沒有稱述、申辯的機會。因此，就告知、聽證問題為行政機關設計剛性的義務性規則是發展和完善《行政許可法》所面臨的重要課題。

三、利害關系人的權利保護機制

我國的《行政許可法》在制定、頒布之時有很多頗具特色的地方，近來，很多學者視告知、聽證制度為《行政許可法》的核心制度，同時也指出：告知、聽證制度尚不完善，保障聽證制度的落實還需要進一步努力[②]，筆者認為，所謂保障與落實是指：告知、聽證制度不僅應當具備其應有的形式，更應當承載一定的內在價值，如此才能被稱為正當的行政許可制度。

對于正當的行政程序判斷標準問題，爭論久矣，功利主義分析法學派的先驅邊沁以“增進最大多數人的最大幸福”作為“衡量法律的好壞”的標準。[③]這種模式認為：程序的正當性在于結果的有效性，“只要結果好，過程也就是好的，過程的意義在于結果之中”[④]，之后的德沃金對此觀點有所修正，但仍是強調工具性重于其內在正義。這種絕對工具主義觀過分強調了程序立法的形式，而沒能體現對公民權利保護的內在價值，這種思想指導下的程序存在著大量的不正當程序。經濟分析法學的代表波斯納及20世紀七十年代的美國聯邦最高法院將經濟效益作為衡量程序正當性的標準，以各方利益之間的量化比較結果作為判斷標準，表面上看，它讓程序的正當性變得明確宜于操作，但它所欠缺的仍是正當性往往無法用算式計算。我們稱的正當性到底是什么呢？

美國法學家羅伯特。薩斯于1974年首次提出了法律程序的獨立價值標準，貝勒斯、馬修相繼進行了深入地分析與論證，以美國憲法上的“正當法律程序”的內涵為基礎，提出正當的法律程序應當是具有正義性的，而正義性就是通過“平等、可預測性、透明性、參與”的程序“使人的尊嚴獲得維護”，[⑤]這種程序本位主義觀徹底地堅持和論證了程序正義的獨立性，賦予程序內在價值以全新的意義。但這種理論的缺陷在于將重實體、輕程序的錯誤推向另一個極端，極易讓程序變成繁文縟節而走上形式主義道路，它既可能讓當事人的權利受到限制，也有可能讓公共利益得不到維護。

以上幾種判斷模式分別從不同的角度對行政程序的正當性進行了揭示，提出了很有見地并各成體系的思想，但均存在著一定程度的片面化、絕對化的缺陷。這種缺陷表現在：單一的標準、僵化的規則無法對繁紛復雜的行政事務做出統一的要求，行政關系中時間、事項、相對人等因素的改變將導致程序正義向其另一面轉化。我們知道，行政程序約束的是行政機關而非民眾，這種約束機制的正當性應體現出民主、責任、法治、參與。現代行政的明顯特點是行政程序與實體總是相互交織、同時存在，這就要求我們要根據不同的行政目標、不同的行政過程判斷相應行政程序的正當性，既要反對程序工具主義又要反對程序本位主義，努力實現程序正義與實體正義的辯證統一。高秦偉老師提出，正當行政程序的判斷基準應當包括以下四組參數的辯證統一：程序的內在價值與外在價值、公平與效率、個人權利和公共利益、程序正義與實體正義。

程序對于任何一種價值的舍棄，都必須有足夠充分的正當理由予以說明，[⑥]并進而提出，以具備某些基本要素的最低限度的基本程序來保障程序的正義性，所謂基本程序是指面對瞬息萬變的社會生活，在程序保障與個案需求之間設立一些最低的標準進行調和，這種最低標準是確保程序正義實現的必要條件。這種最低限度的基本程序，就是我們熟知的自然正義、正當法律程序，對于“最低限度”的認識，學界的分歧也還是有的，二大法系的學者們都對最低限度的要素進行了深入的分析，“三要素說”、“四要素說”、“五要素說”、“六要素說”都表明了“最低限度”的核心是告知、陳述、說明理由，至于在此過程中產生的異議及其解決機制，應當屬于后行政程序中的權利救濟問題。

《行政許可法》將告知、陳述做為行政機關的義務、公民的權利進行了原則性規定，但對其適用范圍及其保障的程度（如是否應說明理由、異議產生的制約）未進一步規定，造成實踐中行政機關的自由裁量余地過大，而過于自由的裁量往往造成權利保護的缺失、行政權力的恣意行使。如城市規劃行政許可中，公民申請建房許可時，相鄰關系人應否被告知？可否提出異議？對提出的異議行政機關應否給予說明？這就關系到建房能否被視為涉及申請人與他人間重大利益關系，實踐中，建設規劃部門往往不愿進行如此歸類而給自己帶來過多的麻煩。如國有土地使用權出讓許可中，非競爭人（原使用權人）可否提出異議？實踐中，掛牌出讓公告應當可以解決被告知問題，但原使用權人及其職工（享有劃撥土地使用權的單位職工）提出的異議往往不能被視為具有法律效果的陳述予以對待，不能當然的啟動告知聽證程序，不能產生阻卻行政許可進程的法律效果。

又如在排污許可中，環保部門在審查排污許可申請時，往往只對申請人的條件進行審查，而該許可對相鄰權人、環境權人可能造成的不利影響，卻無法啟動相應的強制審查機制。在公益訴訟制度尚未建立的今天，由于缺少最低限度的程序公正，公眾無法了解行政許可的過程，更無法通過一個對抗性的機制來維護自己及公眾的權利，公眾的競爭權、相鄰權、環境權因缺少制度保障而往往受到漠視。許多觸目驚心的環境污染、國土資源的破壞、國有資產流失、城市規劃侵權事件屢屢發生，其制度根源即在于此。在種類眾多的行政許可領域，告知、陳述是正當許可程序中公民與行政機關權利義務關系的紐帶，而正當性則體現在將告知與聽取陳述并說明正當理由做為行政機關的義務予以強調，這是通過設定義務來保障權利的積極依法行政方式。當然，競爭權、相鄰權、環境權涉及到社會主體的具體權利，而具體權利的屬性也是可以做出基本的權重比的，如生命健康權總是高于獲取財富的權利，生存權利總是高于享受娛樂而愉悅的權利，這種權重比在正當法律程序的保障下，會在最低的標準下獲得最高的保障，從而使行政程序具備了基本的正當性。

正當法律程序所承載的價值理念，推動了西方憲政的發展，成為一條憲法基本原則為世界各國普遍采納。但這一理念在我國仍停留在理論的層面，并未成為明確的法律原則出現在成文法中，《行政許可法》所設定的告知、陳述制度隱約中折射出正當法律程序的光芒，但仍有一步之遙，這一步就是本文所關注的、有待進一步確立的“最低限度”。愿我們在立法實踐、行政實踐乃致司法實踐中形成良性互動，在正當法律程序的指引下構建起具有我國特色的正當行政許可制度。

注釋

[①]參見：《江比新教授在行政許可法培訓班上的講話》，2004年6月29日。

[②]應松年：《〈行政許可法〉實施以來所暴露的問題》，政府法制半月刊，2005年第5期。

[③]谷春德主編：《西方法律思想史》，中國人民大學出處社，2000年版，第186頁。

[④]高秦偉：《正當行政程序的判斷模式》，載《法商研究》，2004年第4期。

[⑤]高秦偉：《正當行政程序的判斷模式》，載《法商研究》，2004年第4期。

[⑥]高秦偉：《正當行政程序的判斷模式》，載《法商研究》，2004年第4期。