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摘要：行政裁量權的不斷擴張和對行政裁量權控制的不斷加強，構成了現代行政法發展的一個重要脈絡。合理原則和比例原則就是兩大法系各自發展起來的、實現對行政裁量權的有效控制的基本原則，它們使行政法從形式法治走向了實質法治。

關鍵詞：行政裁量權；合理原則；比例原則

在早期的法治國中，行政權處于立法權的有效控制之下，“無法律則無行政”。這種嚴格法治主義使傳統的行政法把行政裁量視為暴政的同義詞，“法律終結的地方，便是暴政開始的地方”[1]（348頁）。隨著社會的不斷發展，行政管理事務也日益繁雜，并越來越專門化、技術化。立法機關制定的法律已無法及時、全面、科學地對社會現實加以規范，行政裁量不再被視為洪水猛獸，而被作為提高行政效率、實現個案公正的有效措施積極地發展起來了。但行政裁量權的膨脹使傳統的公法控制手段無法有效地制約行政權力，從而對行政法治構成了潛在的威脅，如何控制行政裁量權，便成為現代行政法中的一個核心內容。可以說，行政裁量權的不斷擴張和對行政裁量權進行控制的不斷加強，構成了現代行政法發展的一個重要脈絡。在謀求對行政裁量權進行有效控制的探索中，英美國家和大陸國家通過判例發展起了各具特色的審查原則，這就是英美法系的合理原則和大陸法系的比例原則。這兩大原則有著相似的目的和發展過程，卻又帶有各自的鮮明特點，共同為現代行政法理論的飛躍作出了積極的貢獻。

一、合理原則（principleofreasonableness）

合理原則存在的一個基本認識前提是：所有的權力均應受法律限制。“建立在法治基礎上的制度中，無約束的政府裁量權是自相矛盾的命題”[2]（68頁）。在英國，合理原則的歷史可追溯至16世紀，1598年的魯克案首開其端。水利委員會在修復泰晤士河的河堤后僅對原告魯克課征修護費，魯克因之提起訴訟，主張所有受益人應公平負擔此修護費，而不能僅因原告的土地緊鄰河流即令原告個人負擔所有開支。法院支持了原告的觀點。大法官科克認為，雖然法律已授予水利委員會裁量權以決定修護費用課征的對象和數額，但裁量的過程必須依據法律并合乎理性。“裁量是一種用以區分真實與虛假、正確與錯誤、實體與影象、公平與偽裝的科學，不能由行政機關按其自由意志和個人好惡來決定”[3]（395頁）。韋德認為，這就是合理原則之濫觴。此后，又陸續有若干案例重申了魯克案的精神，確立了行政裁量得由法院審查的先例。其審查基礎是適當（sound）、公正（justice）等，還沒有直接使用合理（reasonable）一詞。直至1666年，法院在審查芬斯水利委員會案時，認為該委員會顯然以不合理的程序作出行政決定，因此法院有權對其進行審查。這是首次使用“合理”作為審查行政裁量的基礎。到20世紀上半葉，合理原則已相當成熟，法官們明確地將“不相關的考慮（irrelevantconsideration）”、“未考慮相關因素（failingtotakeaccountofrelevantconsiderations）”、“不合乎理性（irrationality）”“惡意（badfaith；malice）”等視為不合理。不過，至此時止，法院適用合理原則時仍然只注重裁量程序是否有瑕疵、有沒有超越自然公正的程序性要求。在1948年的韋德內斯伯里案件中，才終于突破了這一界限。在這個案件中，法院并未發現行政機關有程序上的瑕疵，但格林法官認為，法院對于行政處分的審查，不但有形式審查權，而且有實質審查權。對于荒謬（absurd）的行政裁量，法院有權干預。這就是著名的“韋德內斯伯里不合理性”或“韋德內斯伯里原則”。傳統英國行政法上的司法審查范圍由是得以大幅度擴展[4]（180—185頁）。

1968年的帕德菲爾德案為合理原則開創了新紀元。英美國家傳統上采用“公共義務原則（publicdutyrule）”，認為行政機關僅對國家或公眾而非對公民個人負有法律義務，因此，無論在理論上還是實務中，均否認公民對于行政裁量權的行使有介入請求權，從而當行政機關怠于行使裁量權時也不得向法院尋求救濟。在帕德菲爾德訴農業、漁業和食品大臣的案件中，法官丹寧和里德認為：部長有權利更有義務正確行使裁量權以實現該法律的政策（thepolicyoftheAct），裁量權的行使并非不受拘束（notunfettered），乃有積極行使之法律義務，從而使英美國家也發展出了類似大陸法的“行政介入請求權”。丹寧大法官認為：“在我們的行政法中，此案是一個里程碑。”[5]（115頁）。

1985年，在G·C·H·Q案件（GovernmentCommunicationHeadquaters）中，合理原則不僅擴展到了傳統上不受司法審查的國王特權領域，而且注入了比例原則的內容[4]（191—194頁）。

就這樣，經過司法判例幾個世紀的不斷演進，合理原則的內涵從程序審查擴展到實質審查，從行政機關的積極裁量行為擴展到消極裁量行為，使之不斷豐富和完善起來。據臺灣學者林惠瑜概括，合理原則包括下列相互交叉的概念：不適當之動機或目的，考慮不相關之因素，未考慮相關因素，不合乎理性，荒謬，惡意，不誠實，恣意，反復無常，過分，禁止反言之違反，忽視公共政策，法律期待之違反，違反比例原則，法律解釋錯誤[4]（197頁）。這些概念從不同角度對裁量權的不適當行使進行了描述。

合理原則極大地豐富和發展了行政法學理論。韋德認為：“合理性原則已成為近年賦予行政法生命力最積極和最著名的理論之一，……它在實體方面對行政法的貢獻與自然公正原則在程序法方面的貢獻相同。”[2]（66—67頁）

二、比例原則（principleofproportionality）①

比例原則的基本內涵是行為的手段和目的的關系必須適當，國家在基于公共利益的需要而對人民科以負擔時，不能過度侵害人民的利益。這一基本思想在其他國家的民主思想中也有體現，但以德國為首的大陸國家把它發展成為一套結構完整、內涵豐富、思想深入的理論。18世紀末期，受法國大革命的影響，德國在一系列司法宣言中明確了國家僅得在必要情形下限制個人自由。1882年，在著名的十字架山案件中，柏林警方規定十字架山附近的居民建筑房屋不得越過一定高度，以免阻礙柏林市民眺望建在十字架山上的勝利紀念碑。普魯士高等法院認為，警察機關未得法律授權，不得為不必要的措施，因而判決其制定的建筑禁令無效。由此發展出作為比例原則核心內容之一的必要性原則。德國行政法之父奧托·梅耶在其著作中強調了“警察權力不可違反比例原則”（1895年《德國行政法》）。弗雷納爾對比例原則進行了更詳細的論述，并提出了“警察不可以炮擊雀”的名言。此后，在德國公法學者的努力下，比例原則的內容進一步發展起來。至威瑪時代，各邦的警察行政法普遍采納了比例原則。可見，比例原則在其發韌之初，主要是對警察干預行政加以控制。至1958年聯邦憲法法院在藥房案中正式確認比例原則具有

憲法位階，并作為檢驗國家行為是否合憲的基準[6]（144—149）（120—122頁）。

比例原則是指行政主體實施行政行為應兼顧行政目標的實現和保護相對人的權益，如果為了實現行政目標可能對相對人權益造成某種不利影響時，應使這種不利影響限制在盡可能小的范圍內，使二者處于適度的比例。按照通說，可以將其劃分為適當性原則、必要性原則和狹義比例原則三個部分。所謂適當性原則，是指行政機關所采取的措施必須能實現行政目的或者至少有助于達到目的，亦即在目的—手段關系上必須適當。所謂必要性原則，又稱最少侵害原則或最溫和手段原則，它要求在幾個可以達到行政目標的適當手段中，必須選擇對公民基本權利侵害最少的措施。所謂狹義比例原則，也叫禁止過分原則，它要求行政措施對公民造成的損害不得過分大于給社會帶來的利益。這三個原則相互聯系又各有側重，組成了比例原則的三級臺階。法院在適用比例原則時，首先審查適當性，明確采取的手段是否適當，以此作為后兩個原則適用的前提。其次是審查必要性，看所采取的措施是否在幾個具有相同有效性的措施中侵害最小。最后是審查相稱性，要求行政機關即使已經選擇了幾個措施中最溫和的一種，也還是要在實施這一措施時防止過分的侵害[7]（87頁）。

比例原則在大陸法系有著深遠的影響，荷蘭、西班牙、葡萄牙、日本和我國臺灣都在其行政程序法或其他相關法律中明確規定了比例原則。法國雖然沒有在成文法中對比例原則加以明確，但行政法院在審查行政行為的合法性時，也要求行政活動必須符合公共利益和法定目的，其手段只能在維持公共秩序必要的范圍內和相當于危害的嚴重程度內才合法[8]（469—473頁）。由于德、法等國在歐盟的重要作用，歐洲法院也采納了比例原則，并對英國的合理原則的發展產生了重要影響。臺灣學者陳新民認為，比例原則是拘束行政權力違法最有效的原則，與民法中的誠信原則一樣，屬帝王條款[9]（62頁）。

三、合理原則和比例原則的比較分析

從內容上看，合理原則經過400年的發展，積累了大量判例，內容遠比比例原則豐富，特別是1985年G·C·H·Q案件中，迪普洛克法官正式將比例原則注入合理原則后，合理原則已經涵蓋了比例原則的基本精神，但由于缺乏成文法的傳統，這種由判例積累起來的合理原則內容雖多卻失之龐雜。“我們尋找不到合理性或者非理性決定的更確切的標準，無論怎樣地被定義，我們經常面臨一連串的幾乎不能緩解混亂的行政過錯”[4]（449頁）。而比例原則在憲法法院判例的基礎上，經過德國公法學者的提煉，更加系統化、理論化。它緊緊抓住“手段—目的”關系這個核心，三個亞原則各有側重而又相互銜接構成了一個有機統一的整體。

在適用范圍上，合理原則一直只適用于干預行政的裁量領域，而比例原則雖然也發軔于警察行政且歷史遠沒有合理原則悠久，但發展卻比后者更快1958年以后，比例原則不僅是審查行政裁量行為的基本標準，還是立法、司法等一切國家行為共同遵循的原則，成為具有憲法位階的基本原則。我國也有學者提出應當在現代的給付行政、福利行政中體現比例原則的精神[10].

在適用方法上，由于英美國家嚴格的權力分立憲政模式，法院不能侵犯議會委任的公共當局作決定的自由裁量權，因此，合理原則是在越權無效原則的范圍內適用。法院假定議會不能有授權不合理行為的意圖，這樣，不合理的行為便是越權的，因而是無效的。法院不能僅按自己對案件的理解進行判決，如果決定是在合理的限度以內，法院就無權干預，即使法院認為該決定并不明智。“兩個合理的人可以對同一事件得出完全相反的結論，且不能指責這兩個相反的結論有任何不合理”[2]（77頁）。從諸多對不合理的表述也可以看出，法官對于合理原則的適用是相當克制的。英美國家的合理原則實際上是以法院對法律所作的解釋為標準，劃分正確行使裁量權和濫用裁量權的界限，從而在有效控制行政裁量權和保證行政效率方面達到平衡。

而德國傳統上行政權十分強大，在經歷了二戰的噩夢后，為了保護公民權利免受行政權的侵害，德國用基本法（第十九條）的形式建立了一個全面的沒有漏洞的、有效的法律保護，因而傾向于賦予法院強大的審查權。德國行政法院和憲法法院在運用比例原則時不僅可以就法律問題和記錄表面錯誤進行審查，而且可以深入到行政行為內部，并且在必要時，用自己的決定代替行政機關的結論[8]（65頁）正因為如此，英國盡管受歐盟法的影響，對比例原則產生了濃厚的興趣，但在采納時采取了十分謹慎的態度。他們認為，比例原則對行政行為全面審查的積極姿態“將會危及整個英國行政法的理論基礎”“引起制度和觀念問題”[1]（357頁）。

從著重控制羈束行政行為到著重控制裁量行政行為，從要求行政權的行使符合法律的形式規定，到要求符合法律的內在精神，行政法實現了從形式法治到實質法治的飛躍。合理原則和比例原則的意義就在于它們起到了實質意義法治原則的作用。“從法治國和基本權利的基本要求或實質精神出發，以實質性規則特有的伸縮性和廣泛的適用性，解決法治國原則運用中的大量實際問題，使成文法制度難以避免的法律漏洞得到彌補，缺陷得到克服，使法治國原則更有普遍意義，能夠在社會生活中得到更深刻廣泛的應用”[11]（31—32頁）。我國的行政法治建設起步較晚，對行政合理性問題殊少關注。對合理原則與比例原則進行深入的分析研究，對于我國行政法律制度的完善和行政法理論的豐富和發展，都將起到積極的作用。

注釋：

①這一翻譯其實并不準確，也并未統一。有的學者譯為“平衡原則”（于安），有的學者譯為“均衡原則”（王桂源），有的譯為“相稱原則”（劉文靜）。究其實質，“相稱”更能滿足“達”的要求。但為避免誤解，這里按目前學界通行的說法，稱為比例原則。

參考文獻：

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[10]黃學賢。行政法中的比例原則研究[J].法律科學，2001，（1）。

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