導(dǎo)語：權(quán)責(zé)對等行政法控制研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：在我國行政法治中，權(quán)與責(zé)的錯位普遍存在，權(quán)力清晰化與責(zé)任模糊化、高位職權(quán)命令化與低位職權(quán)服從化、權(quán)力占有與義務(wù)赦免不一致等是其表現(xiàn)形式。權(quán)責(zé)對等的構(gòu)成要件以權(quán)責(zé)同一律、權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一律、權(quán)力內(nèi)容定量律、責(zé)任追究系統(tǒng)律等為支撐點(diǎn)。加入世貿(mào)組織后，權(quán)責(zé)對等便成為一個迫切的行政法操作問題，它對立法體制、行政法規(guī)范的內(nèi)容、行政執(zhí)法方式、行政行為調(diào)控等發(fā)起了挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：權(quán)責(zé)對等；行政法；行政法控制

權(quán)責(zé)關(guān)系既是一個行政法治實(shí)踐問題，又是一個非常重要的行政法學(xué)理論問題。對于權(quán)責(zé)關(guān)系的解釋可以有廣義和狹義兩種：廣義的權(quán)責(zé)關(guān)系是指行政主體以及行政公職人員在履行職責(zé)時(shí)的權(quán)力行使和責(zé)任承擔(dān)關(guān)系，而狹義的權(quán)責(zé)關(guān)系則單指行政公職人員在履行行政管理職能時(shí)的權(quán)力行使和責(zé)任承擔(dān)關(guān)系。本文對權(quán)責(zé)關(guān)系以及權(quán)責(zé)對等的行政法治實(shí)踐和行政法理論進(jìn)行系統(tǒng)探討。

一、權(quán)責(zé)對等在行政法治實(shí)踐中的錯位

《中華人民共和國憲法》第13條修正案明確規(guī)定：“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。”這一規(guī)定是對我國法制建設(shè)的一個重大突破。同志進(jìn)一步指出，社會主義法治國家的關(guān)鍵是“依法行政”。也就是說，行政法治是法治國家的核心和關(guān)鍵。行政法治有很多實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，如行政合法、行政公正、行政公開等等。然而，筆者認(rèn)為行政法治的一個重要內(nèi)容就是行政系統(tǒng)中的權(quán)責(zé)關(guān)系對等問題。如果一個國家行政機(jī)構(gòu)體系中的權(quán)責(zé)關(guān)系達(dá)到了最大程度的對等，就可以說這個國家的行政法治水平就是比較高的。反之，若一個國家行政機(jī)構(gòu)體系中權(quán)責(zé)失衡，權(quán)責(zé)嚴(yán)重不對等就可以說該國行政法治水平還有待提高。盡管從80年代中期以來我國的行政法治水平不斷提高，但距離所要求的行政法治還相去甚遠(yuǎn)。權(quán)責(zé)關(guān)系在一定程度、一定范圍內(nèi)的不平衡就是例證。筆者為了表達(dá)方便的需要將這種不平衡性稱之為錯位，目前我國行政系統(tǒng)中權(quán)責(zé)關(guān)系的錯位性表現(xiàn)如下：

其一，權(quán)力清晰化與責(zé)任模糊化錯位。權(quán)力與責(zé)任的對等關(guān)系必須反映在立法和執(zhí)法兩個方面，不論哪一方面都要求權(quán)力與責(zé)任在基本的表現(xiàn)形式上應(yīng)當(dāng)是一致的，如關(guān)于權(quán)力的規(guī)定是清晰的，那么同時(shí)要求關(guān)于責(zé)任的規(guī)定也應(yīng)當(dāng)是清晰的。權(quán)力規(guī)定是具體的，同時(shí)要求責(zé)任的規(guī)定也是具體的。甚至在立法行文中將二者對應(yīng)起來規(guī)定，例如，規(guī)定某一行政職位的權(quán)力時(shí)，同時(shí)規(guī)定該職位中該權(quán)力的責(zé)任。而我國行政法治中，權(quán)力的清晰化與責(zé)任的模糊化形成了巨大反差。例如《海南省環(huán)境保護(hù)條例》第13條規(guī)定：“縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對本行政區(qū)域的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。其主要職責(zé)：（一）檢查督促本行政區(qū)域內(nèi)各部門、各單位執(zhí)行環(huán)境保護(hù)的方針、政策和法律、法規(guī)；……（三）擬定本行政區(qū)域的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，組織環(huán)境監(jiān)測工作，掌握本行政區(qū)域環(huán)境狀況和發(fā)展趨勢……”其本來是關(guān)于權(quán)責(zé)規(guī)定的內(nèi)容，但條文所反映出來的都是行政主體行使權(quán)力的規(guī)定，而沒有責(zé)任的規(guī)定。又如《湖北省檔案管理?xiàng)l例》①第二章是有關(guān)檔案機(jī)構(gòu)和檔案管理人員的職責(zé)規(guī)定，在5個條文中關(guān)于責(zé)任的規(guī)定只有半個條文，而且責(zé)任形式極其不明確，如第8條第1款：“檔案工作人員應(yīng)當(dāng)忠于職守、遵守紀(jì)律、具備專業(yè)知識，并培訓(xùn)考核取得崗位資格證書。”權(quán)力清晰化與責(zé)任模糊化還表現(xiàn)在一定法律條文對權(quán)力采取概括規(guī)定的方式，即通過一句話便賦予了行政公職人員多種權(quán)力，例如《湖北省土地監(jiān)察辦法》②第4條規(guī)定：“縣以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對土地監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，采取措施，預(yù)防和制止違反土地管理法律、法規(guī)、規(guī)章的行為。”其對縣以上人民政府對土地管理權(quán)的規(guī)定是概括式的，依此，行政主體可以行使任何一種有關(guān)土地的管理權(quán)。第3條規(guī)定：“土地管理法律、法規(guī)、規(guī)章的實(shí)施，實(shí)行各級人民政府行政首長負(fù)責(zé)制，并納入政績考核的內(nèi)容。……征用土地的審批文件，只能由縣以上人民政府一名負(fù)責(zé)人簽字。”其賦予了行政負(fù)責(zé)人無限的權(quán)力，該辦法對政府和行政人員法律責(zé)任的規(guī)定都沒有如此概括。

其二，高位職級命令化與低位職級服從化錯位。在一個行政機(jī)構(gòu)體系中有職級的高低之分，如各級人民政府中就有高層職級與低層職級之分；在一個行政機(jī)關(guān)中亦有高職位與低職位之分。高低職位之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。從廣泛意義上講，在高低職位的權(quán)利義務(wù)關(guān)系中，雙方都應(yīng)當(dāng)是權(quán)利主體和義務(wù)主體的統(tǒng)一。而在權(quán)責(zé)不對等的狀態(tài)下，高位職級所表現(xiàn)出來的是命令取向，而低位職級所表現(xiàn)出來的則是服從取向，在我國這種取向表現(xiàn)得十分突出。甚至可以說，高位職級的命令取向是絕對的。高位職級的命令取向表明了高位職級的單方意志性，其對重大的或者具體的行政事務(wù)都有至高無上的決定權(quán)，而低位職級只有服從的義務(wù)。在一個行政機(jī)構(gòu)中正職與副職甚至都存在著正職的命令取向與副職的服從取向。有許多行政案例充分地證明了此點(diǎn)，例如，1998年重慶綦江大橋垮塌案中，在一審審判期間原綦江縣政府正縣長并沒有被追究任何責(zé)任，而承擔(dān)責(zé)任的是主管副縣長。但事實(shí)是，在綦江大橋工程的決策問題上起決定作用的是正縣長，他既作出了修建大橋的決策，又由他聯(lián)系施工隊(duì)等。也就是說，他在整個工程中是絕對的命令者。然而，這種權(quán)力的巨大化并不同時(shí)是責(zé)任的巨大化。綦江大橋垮塌后，他便將所有的責(zé)任都推給了主管副縣長，并認(rèn)為副縣長有玩忽職守責(zé)任。事實(shí)上，司法機(jī)關(guān)在一審期間所追究的也是副職的責(zé)任，而正縣長此時(shí)還官升一級。可見，我國正職的命令化實(shí)際上是權(quán)力的絕對化和義務(wù)的免除化，而副職的服從化也意味著其義務(wù)的絕對化和權(quán)力的有限性。而在一些發(fā)達(dá)國家高職級和低職級的命令和服從關(guān)系則是以另一種形式表現(xiàn)出來的，即高職級的命令同時(shí)承擔(dān)著責(zé)任，低職級的服從同時(shí)享受著權(quán)利。例如，1994年在漢城有一座大橋垮塌，那么漢城市長首先承擔(dān)責(zé)任。還有1999年印度孟買兩列火車相撞，那么，孟買市長首先承擔(dān)責(zé)任。他們的責(zé)任承擔(dān)都是行政首長先主動提出來的。高位職級命令化與低位職級服從化若表現(xiàn)在行政機(jī)構(gòu)大系統(tǒng)中則會帶來更大的弊害。它常常抹煞低職級的獨(dú)立意志，使低職級除了消極的應(yīng)付高職級以外，也不敢在履行管理職能中有所作為。權(quán)責(zé)對等的實(shí)質(zhì)內(nèi)容之一，就是高職級要比低職級承擔(dān)更多的責(zé)任，其甚至對低職級權(quán)力行使中出現(xiàn)的問題也要間接承擔(dān)責(zé)任。

其三，權(quán)力占有與義務(wù)免赦型錯位。占有權(quán)力、享受權(quán)力、行使權(quán)力是行政主體和公職人員完成行政職務(wù)所必須的，然而，權(quán)力的占有、權(quán)力的享受、權(quán)力的行使并不應(yīng)意味著義務(wù)的免赦，恰恰相反，正是行政公職人員對權(quán)力的占有才產(chǎn)生了其在法律上廣泛的義務(wù)。而我國權(quán)責(zé)對等中的又一錯位就是行政主體和公職人員對權(quán)力的占有和義務(wù)的免赦。在一些地方立法中，行政法律規(guī)范在賦予行政主體和公職人員權(quán)力時(shí)同時(shí)赦免了他們的義務(wù)。例如，《湖北省實(shí)施〈中華人民共和國城市規(guī)劃法〉辦法》③共有6章81個條文，其中都是關(guān)于行政主體權(quán)力和行使權(quán)力的規(guī)定，第33條規(guī)定：“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)臨時(shí)使用土地、修建臨時(shí)建筑物和其他工程設(shè)施，必須按本法第二十九條和第三十條的規(guī)定，分別辦理臨時(shí)建設(shè)用地規(guī)劃許可證和臨時(shí)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。……”第3條規(guī)定：

“城市規(guī)劃管理人員，應(yīng)持證依法對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地、建設(shè)工程是否符合城市規(guī)劃進(jìn)行檢查，制止違法建設(shè)行為，被檢查者不得拒絕阻攔，并應(yīng)如實(shí)提供有關(guān)的情況和資料。”關(guān)于行政主體和公職人員義務(wù)沒有一條規(guī)定。當(dāng)然，你可以說，其對權(quán)力的行使意味著對國家承擔(dān)了履行管理職責(zé)的義務(wù)。但這只是問題的一個方面，此種履行管理職責(zé)的義務(wù)對行政主體和公職人員來講并不會有太大的精神或物質(zhì)負(fù)擔(dān)，而法律上的義務(wù)是與負(fù)擔(dān)緊密地聯(lián)系在一起的。其應(yīng)當(dāng)是在對相對人行使權(quán)利的同時(shí)，也承擔(dān)相對人自身權(quán)利對行政主體所附加的義務(wù)，此種義務(wù)是真正可以為行政主體和公職人員代表負(fù)擔(dān)的義務(wù)，而該辦法將此種類型的義務(wù)完全免赦了。尤其應(yīng)當(dāng)指出的是，在行政規(guī)章中此種賦予行政主體權(quán)力而免赦其義務(wù)的狀態(tài)更為多見。據(jù)筆者對湖北省1998和1999兩年制定的省政府規(guī)章觀察，在總共51件政府規(guī)章中，關(guān)于明確的行政主體或公職人員義務(wù)的規(guī)定甚至找不出一項(xiàng)。一般只規(guī)定公職人員違法或犯罪行為發(fā)生以后如何處置。恰當(dāng)處理這種行政主體和公職人員的權(quán)力占有和義務(wù)赦免的問題，正是行政法治建設(shè)中所要解決的重要問題。

二、權(quán)責(zé)對等原理的構(gòu)成要件

綜觀我國行政法治中權(quán)責(zé)對等的失衡，不難發(fā)現(xiàn)基于兩個原因：一是立法上的原因，即在行政法制度中沒有相應(yīng)的權(quán)責(zé)對等制度，甚至以法確定了行政公職中的權(quán)責(zé)不對等關(guān)系。二是執(zhí)法上的原因，即行政主體和行政公職人員在法律執(zhí)行中忽視了權(quán)與責(zé)的正當(dāng)關(guān)系，無限制地?cái)U(kuò)大了權(quán)力的內(nèi)涵，而縮小了責(zé)任的內(nèi)涵。基于上述兩個原因，為了解決我國行政法治中的權(quán)責(zé)對等關(guān)系問題，必須構(gòu)建權(quán)責(zé)對等的法律制度，因此，探討權(quán)責(zé)對等在行政法中的構(gòu)成要件就是當(dāng)務(wù)之急。

一則，權(quán)責(zé)同一職位律。行政職位是權(quán)責(zé)統(tǒng)一權(quán)責(zé)關(guān)系的首要因素。權(quán)和責(zé)是兩個不同的概念，既可分開研究和論證，也可以放在一起進(jìn)行研究。而作為行政法律權(quán)責(zé)對等中的權(quán)與責(zé)則是無論如何也不能分開的。權(quán)責(zé)關(guān)系反映上下級之間的關(guān)系、反映行政主體與管理相對方的關(guān)系，但是不能因此而認(rèn)為權(quán)責(zé)關(guān)系只能從上下級關(guān)系中去探討，嚴(yán)格地說，上下級關(guān)系只是權(quán)責(zé)對等與否的一個間接測定，而直接的權(quán)責(zé)關(guān)系必須同一于行政職位之中，使每個職位都是一個權(quán)責(zé)關(guān)系的統(tǒng)一體。每一個職位本身應(yīng)當(dāng)既有公職人員權(quán)力的說明，同時(shí)，每個職位都有責(zé)任的規(guī)定。如《法國公務(wù)員總法》第8條規(guī)定：“禁止任何在職公務(wù)員以職業(yè)身份從事任何一項(xiàng)有利可圖的私人活動。……禁止任何公務(wù)員，不論其職位高低，親自或通過中間人，以某種名義，在他的行政部門或公共事業(yè)部門所管轄的或者是與之有關(guān)的企業(yè)中謀求會損害他本身職務(wù)獨(dú)立性的利益。”

二則，權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一律。此處所講的權(quán)利義務(wù)是指公職人員依法所享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。公職人員的權(quán)利不是指公職人員代表國家所行使的權(quán)力，而是其相對于國家而言應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，它是公職人員擔(dān)任公職以后的個人權(quán)利。同樣，公職人員的義務(wù)也不是代表國家或行政機(jī)關(guān)對相對一方當(dāng)事人承擔(dān)的義務(wù)，而是其相對國家而言所應(yīng)負(fù)的個人義務(wù)。公職人員的權(quán)利義務(wù)盡管不是權(quán)責(zé)對等原則的具體內(nèi)涵，但其作為權(quán)責(zé)對等的構(gòu)成要件是其他要件所不能替代的。權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一指公職人員所享有的權(quán)利和所承擔(dān)的義務(wù)應(yīng)當(dāng)是一致的、相互對應(yīng)的。如果權(quán)利和義務(wù)關(guān)系不平衡，那么，權(quán)責(zé)關(guān)系也難于對等。如果某個公職人員只關(guān)注法律規(guī)定的其所享有的權(quán)利而不去關(guān)心他所承擔(dān)的義務(wù)，其必然是權(quán)力大于責(zé)任。《國家公務(wù)員暫行條例》將公務(wù)員的義務(wù)與權(quán)利專列一章規(guī)定是有道理的，且在規(guī)定的法律形式上也是比較嚴(yán)謹(jǐn)?shù)模憩F(xiàn)公務(wù)員的權(quán)利有8項(xiàng)而義務(wù)亦有8項(xiàng)。但是，該條例關(guān)于公務(wù)員權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定在很多方面還需進(jìn)一步完善。如關(guān)于公務(wù)員權(quán)利的規(guī)定其中的物質(zhì)內(nèi)容較為鮮明，其中“獲得履行職責(zé)所應(yīng)有的權(quán)利”、“獲得勞動報(bào)酬和享受保險(xiǎn)、福利待遇”等就具有實(shí)質(zhì)性的物質(zhì)內(nèi)容。而對義務(wù)的規(guī)定則較為抽象，其中“忠于職守，勤奮工作，盡職盡責(zé)，服從命令”并沒有實(shí)質(zhì)性的物質(zhì)內(nèi)容，尤其在沒有統(tǒng)一的職位分類的前提下，談盡職盡責(zé)猶如紙上談兵。在公務(wù)人員履行管理職能的實(shí)踐中，權(quán)利與義務(wù)的不統(tǒng)一則更為多見。因此，筆者建議，應(yīng)使公務(wù)人員的權(quán)利和義務(wù)盡可能統(tǒng)一化。首先，權(quán)利的法律規(guī)定對應(yīng)義務(wù)的法律規(guī)定，在立法中不能在形式上厚此薄彼。其次，物質(zhì)性的權(quán)利對應(yīng)物質(zhì)性的義務(wù)，即公務(wù)人員通過某一物質(zhì)權(quán)利獲得了利益，那么應(yīng)當(dāng)因此承擔(dān)物質(zhì)性的義務(wù)。再次，任何一種權(quán)利都應(yīng)有相應(yīng)的義務(wù)制約，任何一種義務(wù)都應(yīng)當(dāng)來自于一定的權(quán)利。最后，若義務(wù)沒有辦法具體規(guī)定時(shí)，權(quán)利亦不作具體規(guī)定。公職的創(chuàng)設(shè)、公職人員擔(dān)任公職都是必須的，公職人員從公職中獲取利益也是必須的，而其創(chuàng)造的價(jià)值和其獲得的利益必須受一定原則的支配，至少其創(chuàng)造的價(jià)值應(yīng)等于其獲得的利益，這便是權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一律的理論根據(jù)。

三則，權(quán)力內(nèi)容定量律。量化原理是現(xiàn)代政治學(xué)和行政學(xué)所關(guān)注的問題之一。筆者認(rèn)為，權(quán)責(zé)對等原理的又一標(biāo)準(zhǔn)要件就是公職人員權(quán)力的量化問題。所謂定量化就是要盡可能用數(shù)量的方法說明公職人員行使的權(quán)力范圍。當(dāng)然，公職人員的權(quán)力首先是質(zhì)的問題，然后是量的問題。而我國的行政立法中一向過份關(guān)注權(quán)力的質(zhì)的方面而忽視了量的方面。例如《中華人民共和國水污染防治法》第20條規(guī)定：“省級以上人民政府可以依法劃定生活飲用水地表水源保護(hù)區(qū)。生活飲用水地表水源保護(hù)區(qū)分為一級保護(hù)區(qū)和其他等級保護(hù)區(qū)。在生活飲用水地表水源取水口附近可以劃定一定的水域和陸域?yàn)橐患壉Ｗo(hù)區(qū)。在生活飲用水地表水源一級保護(hù)區(qū)外，可以劃定一定的水域和陸域?yàn)槠渌壉Ｗo(hù)區(qū)。……”該條本來應(yīng)當(dāng)是一個具有嚴(yán)格量化內(nèi)容的有關(guān)行政主體的權(quán)力規(guī)定，而該法本條并沒有規(guī)定量化標(biāo)準(zhǔn)只確定了保護(hù)區(qū)“飲用水”、“水域”、“陸域”等概念系統(tǒng)，這些概念系統(tǒng)都是質(zhì)的規(guī)定，而對于量的確定則留下了一個很大的空間，行政主體便可以依此空間進(jìn)行解釋，依此空間確定自己的權(quán)力范圍。由于立法上關(guān)于行政主體行使的權(quán)力的量不明確，行政公職人員便可從自己的利益出發(fā)，或者從自身的個人因素出發(fā)確定自己所行使的權(quán)力范圍。依權(quán)力定量化原理，此條除規(guī)定了保護(hù)區(qū)等以外，還必須具體規(guī)定保護(hù)區(qū)的具體確定標(biāo)準(zhǔn)，如多少公里以內(nèi)或以外等。權(quán)力內(nèi)容定量化要求行政主體和公職人員應(yīng)有明確的權(quán)力范圍，而不能是籠統(tǒng)的權(quán)力范圍，如果能夠用數(shù)字來說明的，盡可能用數(shù)字來說明，如一個行政領(lǐng)導(dǎo)可以有多大權(quán)限的財(cái)政審批權(quán)，盡可能用金錢數(shù)量來說明，而不能夠用還要再作出重新確定的量詞來說明；權(quán)力內(nèi)容定量化要求行政主體或公職人員應(yīng)有明確的權(quán)力客體，權(quán)力客體可以理解為權(quán)力所涉及的客觀對象，包括事和物兩個方面。一個公職人員可以管理什么樣的行政事務(wù)、一個公職人員可以支配什么樣的財(cái)物，都應(yīng)當(dāng)有明確的內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)說明的是，權(quán)力行使定量化中的量應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)確定，而不能由行政主體確定。

四則，責(zé)任追究系統(tǒng)律。在政治活動和公共管理中，責(zé)任最通常、最直接的含義是指與某個特定的職位或機(jī)構(gòu)相連的職責(zé)，責(zé)任有兩層含義：第一層含義與義務(wù)有一定的相似性，即由于它行使了權(quán)力便應(yīng)負(fù)有相應(yīng)的義務(wù)或相應(yīng)的職責(zé)，這一層意思無疑是權(quán)責(zé)對等中責(zé)任的主要方面。第二層含義指若某人沒有采取應(yīng)當(dāng)采取的行為而應(yīng)對自己的

行為負(fù)責(zé)，這種負(fù)責(zé)可以是對他人即受損失者的補(bǔ)償，也可以是行為者受到相同的物質(zhì)或精神的折磨。此層意思無疑亦是權(quán)責(zé)對等中責(zé)的重要含義。在我們上面討論的權(quán)責(zé)對等的三個構(gòu)成要件中大多屬于責(zé)的第一種含義。換句話說，若做到了上述三點(diǎn)責(zé)的第一個含義所體現(xiàn)的法律內(nèi)容就實(shí)現(xiàn)了。而責(zé)的第二層含義則必須通過責(zé)任追究的系統(tǒng)來實(shí)現(xiàn)。責(zé)任系統(tǒng)化的具體內(nèi)涵包括：首先，任何一種權(quán)力的錯誤行使都應(yīng)當(dāng)配置對應(yīng)的責(zé)任形式，這在規(guī)定公職人員的權(quán)力時(shí)就應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，如《中華人民共和國電力法》在賦予電力行政管理人員對電力事務(wù)的管理權(quán)時(shí)，同時(shí)規(guī)定：“電力管理部門的工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；有不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分。”其次，公職人員承擔(dān)責(zé)任的形式應(yīng)當(dāng)形成一個有機(jī)聯(lián)系的機(jī)制。目前我國在此方面的立法還較為滯后，公職人員由行政處分責(zé)任直接轉(zhuǎn)化為刑事責(zé)任，而沒有處罰的責(zé)任形式，常常使一些應(yīng)以處罰而制裁的公務(wù)違法行為被疏漏，④而在一些發(fā)達(dá)國家的行政制裁中包括了處罰的制裁形式，我國應(yīng)當(dāng)盡快建立健全職務(wù)違法行為的行政處罰制度。再次，行使的權(quán)力越大，因該權(quán)力發(fā)生的失職行為承擔(dān)責(zé)任也就應(yīng)當(dāng)越大，如負(fù)有決策責(zé)任的機(jī)關(guān)對于決策失誤就應(yīng)承擔(dān)大于因執(zhí)行失誤而應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

三、權(quán)責(zé)對等的行政法控制

權(quán)責(zé)對等既是行政法治的重要內(nèi)容，又可以通過完善行政法制度和提高行政法治水平來促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)。從權(quán)責(zé)對等實(shí)現(xiàn)的外在因素講，完善行政法治是全面實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對等所必須的，筆者從下列方面探討權(quán)責(zé)對等的行政法控制問題。

（一）權(quán)責(zé)對等與立法體制的完善。根據(jù)《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，我國的法律淵源包括規(guī)章以上的有關(guān)行政管理規(guī)范性文件。在這些淵源中，立法主體有兩個。一是權(quán)力機(jī)關(guān)；二是行政機(jī)關(guān)。依立法法的規(guī)定有一個重要問題要澄清，權(quán)力機(jī)關(guān)作為立法主體和行政機(jī)關(guān)作為立法主體有什么實(shí)質(zhì)性區(qū)別，二者對行政管理事態(tài)的規(guī)范權(quán)有什么不同等。到目前為止，這么重大的理論和實(shí)踐問題并沒有得到澄清，導(dǎo)致同一事態(tài)存在有些地方是由權(quán)力機(jī)關(guān)制定規(guī)則的，而在另一些地方則是由行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則的。⑤縱觀權(quán)責(zé)對等在立法上的原因，不難發(fā)現(xiàn)由行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)范中權(quán)責(zé)不對等的狀態(tài)十分明顯。正如筆者在前面已經(jīng)指出的，行政規(guī)章中對行政主體和公職人員的權(quán)力規(guī)定是非常到位的，而對其責(zé)任的規(guī)定卻是鳳毛麟角。故此，立法機(jī)關(guān)應(yīng)牢牢控制立法權(quán)，控制行政主體的立法行為，防止行政主體以行政立法的形式使其權(quán)力最大化而責(zé)任最小化。

（二）權(quán)責(zé)對等與行政法規(guī)范內(nèi)容表述的完善。行政法規(guī)范的術(shù)語與行政權(quán)有非常密切的聯(lián)系，行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)時(shí)，其權(quán)力就是從法律規(guī)范的規(guī)定中推出來，法律規(guī)范是行政權(quán)的根據(jù)。然而，由于我國法律規(guī)范在行文中的不考究，導(dǎo)致不同的行政主體對同一法律規(guī)則有不同的理解，甚至有些行政權(quán)力是由行政主體自身對法律規(guī)范的理解中而得來的。例如，《湖北省實(shí)施〈中華人民共和國動物防疫法〉辦法》⑥第9條規(guī)定：“對嚴(yán)重危害畜牧業(yè)和人體健康的動物疫病實(shí)行計(jì)劃免疫制度。各級動物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)依照國務(wù)院畜牧獸醫(yī)行政管理部門公布的和我省重點(diǎn)管理的動物疫病病種名錄實(shí)施強(qiáng)制免疫，其費(fèi)用由動物所有人承擔(dān)。……實(shí)施計(jì)劃免疫、強(qiáng)制免疫以外的動物疫病的預(yù)防，由縣級以上動物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)提出計(jì)劃，報(bào)本級人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。”該條有幾處關(guān)鍵問題都是可以由行政主體和公職人員自行確定的，如“嚴(yán)重危害”，至于什么叫嚴(yán)重危害，十個執(zhí)法人員可能有十種不同的理解。還有“計(jì)劃免疫”、“強(qiáng)制免疫”等關(guān)系到相對一方當(dāng)事人權(quán)益的問題，行政主體或行政公職人員都可以任意作出解釋。一些高層次的行政法文件也存在同樣問題，例如《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例》第五章是關(guān)于“企業(yè)和政府的關(guān)系”的規(guī)定，共有7個條文，但都是政府如何管理企業(yè)和保護(hù)企業(yè)的規(guī)定，而不是以企業(yè)和政府權(quán)利義務(wù)關(guān)系的行文方式表述二者關(guān)系的。依目前的表述，政府始終以家長的姿態(tài)對待企業(yè)，而不是以權(quán)利和義務(wù)主體的姿態(tài)對待企業(yè)。目前行政法文件的行文方式必然導(dǎo)致權(quán)責(zé)的不對等，因?yàn)檫@些法律規(guī)范的執(zhí)法主體是行政機(jī)關(guān)或執(zhí)法人員，其在大多數(shù)情況下是將法律條文作為工具而行使管理權(quán)的，而不是作為權(quán)責(zé)關(guān)系的依據(jù)而行使管理權(quán)的。那么，作為今后的立法行文來講必須明確權(quán)力范圍，尤其在權(quán)責(zé)關(guān)系的行政法行文中更要使權(quán)責(zé)關(guān)系有嚴(yán)格的量化標(biāo)準(zhǔn)。

（三）權(quán)責(zé)對等與行政執(zhí)法體制的完善。權(quán)責(zé)對等的真正實(shí)現(xiàn)是在行政執(zhí)法中表現(xiàn)出來的，因此，要實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對等必須建立合理、科學(xué)的行政執(zhí)法體制。近年來，我國一些地方已經(jīng)引起了對行政執(zhí)法的重視，許多省都制定了行政執(zhí)法條例。筆者認(rèn)為合理、科學(xué)的行政執(zhí)法體制必須達(dá)到下列方面的合理性：第一，執(zhí)法主體的合理性。作為執(zhí)法者必須具有執(zhí)法主體資格，不具備執(zhí)法主體資格的不得執(zhí)行法律。第二，執(zhí)法行為的合理性。執(zhí)法行為必須有法律依據(jù)，無任何法律依據(jù)不得履行執(zhí)法行為；行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循法定程序，如向當(dāng)事人出示執(zhí)法證件、說明執(zhí)法依據(jù)、聽取當(dāng)事人的陳述、告知當(dāng)事人相關(guān)的權(quán)利等。第三，執(zhí)法行為應(yīng)受到社會的廣泛監(jiān)督。如《湖北省執(zhí)法條例》第33條規(guī)定的：“各級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作需要確定或者聘請執(zhí)法監(jiān)督檢查員，負(fù)責(zé)經(jīng)常性的監(jiān)督檢查工作。行政執(zhí)法監(jiān)督檢查員在履行職責(zé)時(shí)，有權(quán)對執(zhí)法工作提出意見和建議。被監(jiān)督的執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)督。”執(zhí)法體制的科學(xué)化、合理化還包括執(zhí)法機(jī)關(guān)上下級之間、執(zhí)法人員上下級之間的制約關(guān)系，上面已經(jīng)指出權(quán)責(zé)不對等的重要方面就是上下級之間在權(quán)力行使和責(zé)任承擔(dān)上的失衡，那么，有效的上下級之間的制約關(guān)系是解決這種失衡的有效措施。

（四）權(quán)責(zé)對等與行政行為的法律約束。我國行政法體系中關(guān)于行政行為約束的規(guī)則已有許多，而且有些約束已基本接近行政法治較為發(fā)達(dá)的國家。例如，1996年制定的《中華人民共和國行政處罰法》就有效地約束了行政主體的行政處罰行為，即將出臺的行政許可法亦必將對行政許可行為進(jìn)行有效的法律約束。但就權(quán)責(zé)對等原理的實(shí)現(xiàn)來看，目前的約束機(jī)制是不完善的，一些重要的最易產(chǎn)生權(quán)責(zé)不對等的行政行為則沒有受到有效約束，因此筆者提出下列建議：（1）必須約束行政決策行為。行政決策行為是行政行為中最主要的，然而這一非常重要的行政行為卻一直被行政法學(xué)界和行政法治實(shí)踐所忽視，⑦行政決策行為是其他任何行政行為的起始行為，一個行政決策行為可以導(dǎo)致或產(chǎn)生無數(shù)其他具體行政行為。由于我國的行政決策機(jī)制不夠完善，一些行政公職人員常常主觀臆斷，隨意拍板，此時(shí)其權(quán)力是非常巨大的，而當(dāng)這一行為發(fā)生錯誤以后，責(zé)任追究則顯得蒼白無力，主要原因是沒有行政決策行為的法律規(guī)則。因此，應(yīng)當(dāng)使決策主體規(guī)范化、決策程序規(guī)范化、決策后果有測定化、決策失誤責(zé)任化。通過對決策行為的調(diào)整，限制決策者的權(quán)力，強(qiáng)化決策者的責(zé)任，使決策過程權(quán)責(zé)對等。（2）必須約束內(nèi)部行政行為。行政法學(xué)界向來不重視對行政系統(tǒng)內(nèi)部行政行為的研究，⑧導(dǎo)致調(diào)整該行為的行政法制度亦不夠完善。其實(shí)內(nèi)部行政行為與責(zé)權(quán)關(guān)系極為密切，因?yàn)閮?nèi)部行政牽涉到行政系統(tǒng)內(nèi)部上下級之間的權(quán)力分配、不同職級之間的權(quán)力分配。甚至可以說，內(nèi)部行

政行為是外部行政行為的發(fā)動機(jī)。例如，行政會議的召開行為是內(nèi)部行政行為，而一些重大的外部行政行為就是在行政會議行為的基礎(chǔ)上形成的，如果有嚴(yán)格的行政公議程序法，外部行政行為的錯誤將會降到最低點(diǎn)，因?yàn)楣h程序必然會對重大行政行為的決定過程、決定程序、表決方式作出規(guī)定，防止個別行政公職人員隨意決定。內(nèi)部行政行為的約束包括對行政會議的約束、命令指示和請示匯報(bào)中權(quán)利義務(wù)關(guān)系的約束、行政人員工作交接關(guān)系的約束、行政執(zhí)行過程中期限的約束等，此種約束無疑能從源頭上解決權(quán)責(zé)對等問題。

注釋：

①1998年7月31日湖北省第九屆人民代表大會常委會第4次會議通過，并于當(dāng)日公布實(shí)施。

②1998年5月19日湖北省人民政府常務(wù)會議審議通過，1998年1月28日湖北省人民政府令第142號，自之日起施行。

③1992年10月9日湖北省第七屆人民代表大會常務(wù)委員會第2次會議通過，根據(jù)1998年7月31日湖北省第九屆人民代表大會常務(wù)委員會第4次會議關(guān)于修改《湖北省實(shí)施〈中華人民共和國城市規(guī)劃法〉辦法》的決定修改。

④《國家公務(wù)員暫行條例》關(guān)于行政處分的規(guī)定有6種，即警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。這六種處分與《中華人民共和國刑法》的規(guī)定是難以銜接起來的，因?yàn)榱N處分的立足點(diǎn)是行政職務(wù)。由于銜接不上便使一些違法行為可以規(guī)避法律的制裁。因此，應(yīng)建立行政處分與刑罰之間的中間制裁形式，這種制裁形式無疑是處罰形式。

⑤例如有關(guān)計(jì)劃生育的管理規(guī)則在一些地方是由地方性法規(guī)調(diào)整的，而在另一些地方則是由政府規(guī)章調(diào)整的。

⑥1999年11月27日湖北省第九屆人民代表大會常務(wù)委員會第13次會議通過。

⑦筆者曾經(jīng)研究過行政決策行為的法律調(diào)整問題，參見關(guān)保英著：《市場經(jīng)濟(jì)與行政法學(xué)新視野論叢》，法律出版社1996年版，第202頁。

⑧從目前我國的行政法學(xué)教科書看，有關(guān)內(nèi)部行政行為的講解只有行政處分一種行為，而其他內(nèi)部行政行為都沒有發(fā)現(xiàn)任何一部教材講到。