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我國行政訴訟，在立法之初通過艱苦的宣傳鼓動有過一陣短暫的輝煌之后，現在已經出現了十分令人擔憂的局面。1990年全國法院一審案件為13006件，1991年上升97.35％達25667件，1992年以后則開始下降，有些地方甚至出現負增長，法院行政庭無案可辦，出現行政庭和經濟庭爭案源的反常現象。不僅行政訴訟案件呈逐年減少趨勢，而且，民告官的案件少于官告民（行政機關申請人民法院強制執行）的案件，一方面說明公民不執行行政決定的現象比較嚴重，另一方面，也說明公民不起訴的情況比較嚴重。

關于影響我國行政訴訟順利展開的原因，除了公民、行政機關法制觀念不強以及法院本身執法力度不夠外，現行行政訴訟法規定的訴訟體制自身存在的缺陷，也是阻撓行政訴訟順利展開的重要原因。

受案范圍應予拓寬

由于行政訴訟法和行政復議條例將受案范圍限定于對具體行政行為不服提起的復議和訴訟（復議條例第9條、行訴法第11條），并且采取了列舉主義，盡管最后都設有概括性規定，但是，僅限于“法律、法規規定可以提起行政訴訟或者可以申請復議的其他具體行政行為”，顯然難以期待對相對人的充分救濟。尤其是將對行政法規、規章或行政機關制定、的具有普遍約束力的決定、命令不服排除在受案范圍之外（復議條例第10條、行訴法第12條第2項），導致這樣的現象大量發生：一方面是侵犯行政相對人的合法權益的客觀事實大量存在，另一方面是行政訴訟案件極少，許多行政審判庭不得不改行從事其他案件的審理。

在現代法治國家，一般都將立法行為納入司法審查，不僅行政立法行為要接受司法監督，而且權力機關的立法行為也要接受違憲立法審查。如法國，最高法院就對撤銷總統和部長會議命令的訴訟以及撤銷部長制定的行政條例的訴訟享有初審管轄權。在英國，則無論是行政機關的具體行為還是抽象行為，只要超越法定權限，法院都可以行使審查權。美國則從三權分立的根本原則出發，將行政機關的一切行為都納入司法審查范圍之內，并且將法院的違憲立法審查原則及制度推而廣之，適用于對行政或執行機關的立法審查活動。

我國沒有違憲立法審查制度，為了更加確切地實現實質上的法治主義原理，有必要在一定程度上承認通過行政訴訟對抽象行政行為的審查。尤其在當前經濟體制轉換的過程中，具有普遍約束力、且可反復適用的所謂抽象行政行為受到行政機關的重視，出現了借用抽象行政行為來延伸和擴張其行政職權的現象，有可能成為眾多違法行政、越權行政、濫用職權的主要方式和來源。許多行政機關為了規避司法審查，將本屬具體行政行為的事項以非具體行政行為的形式作出，司法機關對此束手無策。實質上，這個問題與司法獨立的問題密切相關，不可割裂。現代行政的形式復雜多樣，不具有具體行政行為的外形，卻具有與具體行政行為同樣效力的行為，以及通過具體行政行為而得以正當化的事業實施行為等，到底是否屬于具體行政行為，對于一般民眾來說，是難以區分清楚的，因而導致提起行政訴訟的困難性。為了確保相對人的合法權益不受侵犯，應當從立法論的角度擴大受案范圍，至少應從解釋論的角度對其予以盡量寬泛的解釋。導致行政上的法律糾紛的不僅限于具體行政行為，關于其他行政活動，只要侵害了相對人的權益，就應該確保其訴訟的途徑。

職權調查原則應予強化

我國《行政訴訟法》規定，行政訴訟中被告負有舉證責任，應當提供作出具體行政行為的證據和所依據的規范性文件（第32條），人民法院有權向有關行政機關以及其他組織、公民調取證據（第34條第2款）。這種職權主義和當事人主義的有機結合，是值得肯定的。但是，現實中被告拒不提供證據和有關文件，甚至偽造證據，或提供假證據的事例并不少見。為了防止和阻止該類現象的發生，應該從立法上進一步強化法院依職權調查的原則。因為行政訴訟不同于民事訴訟，其終極目的在于確認客觀而實在的事實，當存在事實不清、證據不確鑿的嫌疑時，職權調證不僅是法院的權利，而且應當成為其義不容辭的義務。為了杜絕被告偽造證據或提供假證據的現象，可以在第49條中具體規定對被告的嚴懲措施。因為行政機關的終極目的在于為人民服務，作為行政管理者，理應成為遵紀守法的模范。司法機關的權威不在于它有能力作出判決，而在于統治者和廣大民眾都能自愿服從它。在民主主義體制下，以政治責任為標準來衡量司法機關，它的權威是靠不住的，司法機關的權威有賴于廣大民眾及統治者自愿服從司法審判的政治習慣的形成。這種良好的習慣的形成，不可能一蹴而就，是需要時間的。在此之前，有賴于嚴厲的懲戒制度予以約束。

司法審判的獨立性應予確保

我國憲法規定：“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督”（第3條第3款），“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”（第125條），“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的進一步干涉”（第131條）。可見，司法獨立在我國主要包括審判獨立和檢察獨立，是指在人民代表大會監督下的司法獨立，是在中國共產黨領導下的司法獨立，是受憲法保障的司法獨立。然而，眾所周知，司法獨立的原則未在具體制度上得以體現，是造成行政審判難的主要原因。正如有的學者所指出：就人民法院來講，人事任免權、裝備設置權、經費劃撥權等掌握在行政機關手中；就審判員個人而言，由于資格認定、身份保障等一系列規章制度尚不健全，無法抵御龐大的社會關系網，無法與掌握著各種資源支配權的行政機關相抗衡。“法院成了政府機關的執行部門，司法權和行政權又形成一股合力來對待行政管理相對人，實際上否定了行政訴訟制度存在的基礎”。也就是說，司法獨立是公正解決行政爭訟的前提和保障。沒有司法獨立，便沒有對行政權的行使的有效制約，便沒有公司、法人和其他組織的合法權益的真正保障，便不可能在真正意義上實現法治行政的理想。

因此，我們不應該忌諱探討司法獨立，而應該認真研究發達國家有關權力制衡的理論，借鑒其有益的理論研究成果和制度建設經驗。在行政集權化現象日益突出、行政權與司法權的不平衡越來越顯著的現階段，如何強化司法權，盡可能地排除行政權對司法權的干預，使二者在某種程度上保持相對的制約和均衡，不僅是行政訴訟順利發展所必須解決的重要前題，而且也是堅持和實施依法治國，實現法治國家宏偉目標所面臨的重要課題。因為該問題的解決是前述良好的政治習慣形成的先決條件。

實體、內容上的救濟面應逐漸拓寬

關于國家賠償和補償的問題，盡量由國家承擔責任的自己責任原則，甚至結果責任或危險責任的原則已成為世界各國為之努力的共同目標。然而，我國的國家賠償法確立的是違法原則（第2條），這就大大地縮小了國家賠償的范圍。并且，在賠償范圍方面采取了列舉主義，對于人民的權益救濟來說是不夠充分的。這就是國家賠償和補償領域的新的課題所在。根據我國憲法規定，由于國家機關和國家工作人員侵犯公司權利而受到損失的人，有依照法律規定取得賠償的權利（第41條第3款）。可見，憲法并沒有限定違法責任原則，即憲法預定了更加廣泛的國家賠償。憲法將賠償責任的確定委任給立法機關，現行國家賠償法所確立的違法責任原則，也不能說不符合我國現階段的國情。但是，行政法學是關于行政法的學問，不應該僅限于對行政法規的靜態的、形式的法理論的解釋。作為社會科學的一個分支學科的行政法學，不僅應注重“存在”和“自然必然性”，而且還必須以“應然性”為對象，為行政法制建設提供理論指導。因此，我們應該廣泛而深入地研究世界各國特別是發達國家的制度和研究成果，尤其應該研究確立“危險責任或無過失責任”原則的法國行政判例及學說，研究德國的《國家責任法》及其實施經驗，通過比較法研究，從解釋論和立法論兩方面努力完善我國國家賠償和補償的法律體制。從解釋論的角度，我們應當考慮如何給予人民以更加充分的救濟，對現行法有關違法責任的規定予以盡量寬泛的解釋。從立法論的角度，我們應該為從違法責任原則向無過失責任原則的轉化而努力。只有這樣，才能真正實現憲法規定的對人民的權利和利益的充分救濟，才能真正體現人民當家做主的社會主義理念，才能真正堅持和實施依法治國方略，最終實現法治國家的宏偉目標。