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[摘要]行政許可作為典型的依申請行政行為，影響到行政許可相對人的切身權益。然而，行政許可審查時限的實施現狀卻存在諸多問題，其原因既有觀念上的，也有制度上的，直接損害了行政許可相對人的申請權。從維護行政許可相對人權利的角度，文章建議要完善我國的行政許可審查時限制度。

[關鍵詞]行政許可；審查時限；申請權；行政許可相對人

行政許可作為政府最重要的管理手段之一，是典型的依申請行政行為，其中有一種最為重要的制度就是行政許可審查時限制度，即行政主體接到行政相對人的許可申請后做出最后決定期限的制度。這一最后決定期限就是行政許可的審查時限，即在這一期限之內，行政許可的審查機關必須就相對人的許可申請做出答復-給予許可或者不予許可的行政處理決定。然而，這一時限制度在行政活動中卻沒有被很好地遵守，產生了許許多多的問題，并且直接影響到相對人申請權的維護。例如“有些行政機關或工作人員在審批許可證的過程中的失職現象較為嚴重，主要表現為不作為，常以研究研究為借口，長期擱置，拖延不辦，損害個人、組織的合法權益，引起個人、組織的不滿。”[1]等等。這些實踐中出現的問題在理論上卻沒有被很好地研究。本文試圖通過對我國行政許可審查時限制度的實施狀況及其原因進行分析，并結合保護行政相對人許可申請權的角度，為完善這一制度提出一些建議，以期有助于在行政許可領域實現依法行政。

一、我國行政許可審查時限制度的現狀分析

（一）我國行政許可審查時限制度的現狀

行政許可審查時限制度是行政程序時效制度中的一項具體制度。我國現行行政法律、法規中在時效的規定方面存在以下不足：“第一，過分側重于行政主體的便利，缺乏應有的實效規定。第二，實效規定不統一。第三，對相對人的行為時效不夠重視。第四，缺少對違反時效的法律后果的規定。”[2]行政許可審查制度同樣也存在這些問題，主要表現在以下兩個方面：

1.立法中，行政許可的審查時限制度規定得模糊不清。目前我國既沒有專門的行政許可法，也沒有統一的行政程序法，對于行政許可的時限制度缺乏具體的規定。行政許可的程序極不完備，缺乏明確的步驟、時限等程序性規定。單行的法律法規中關于行政許可審查時限的規定也是雜亂無章，期限不統一，有的時限規定得很長，有的法規干脆就沒有期限規定，完全由行政許可機關自己掌握，以至于它們在審查時限方面擁有絕對的自由裁量權，最后做出許可決定的隨意性太大。

2.執法中，行政許可的審查時限變得若有若無。“……許多許可行為根本沒有明確的時限規定，有的簡單許可也要蓋上幾十個乃至上百個公章。”[3]行政許可審查時限制度在立法中的欠缺，直接造成了行政許可審查時限在實踐中的無法可依，行政許可機關就可以隨意地、不受時間限制地做出決定。雖然有個別的法律規定了審查的時間要求，但是也有不少行政機關明知故犯，有法不依，不遵守這些時限的規定，由此產生了行政效率的低下和行政許可申請人的合法權益大量地受到侵犯。

（二）行政許可審查時限制度的欠缺導致諸多不良后果

首先，它助長了官僚主義作風。行政管理事務的特點決定行政管理活動方式的靈活性，目的是提高行政管理效率。行政許可審查時限制度的欠缺直接違背行政效率的要求，破壞了高效行政，使行政機關形成辦事拖拉的工作作風。

其次，它可能成為滋生腐敗的溫床。缺乏明確的審查期限規定，就為行政許可腐敗現象的產生留下制度上的漏洞。“在行政許可證的審批、頒發過程中，行賄受賄現象比較嚴重，……在許可制度中堵塞漏洞已成為與腐敗現象作斗爭的重要環節。”[4]有一個確定的許可審查期限是行政許可減少腐敗、增強廉潔性的必要前提。

最后，它直接侵犯了行政許可相對人的正當權益。隨著社會的不斷發展進步，傳統的命令行政思維已經逐步向現代的服務行政觀念轉變，行政相對人角色也逐步從管理的客體轉變為行政活動的主體、行政機關服務的對象。缺乏審查時限的行政要求，說明服務行政的觀念沒有真正確立，行政機關仍然把相對人作為管理的客體看待，嚴重侵犯了許可申請人的權益。

（三）產生這種現狀的原因分析

1.傳統計劃經濟行政思維的影響。行政許可是政府對經濟進行管制的最重要的方式和手段之一。市場經濟條件下實施以許可方式進行管制的主要理由是“市場失靈”，彌補市場在自行調節經濟活動中的不足，以確保市場經濟的健康發展。然而我國政府所實施的管制，很大程度上帶有計劃經濟的慣性。計劃經濟時的行政許可制度已經不能適宜經濟發展的需要，帶有計劃經濟烙印的許可審查時限規定已經與市場經濟格格不入。

2.行政許可本質認識上的誤區。公民向行政機關申請許可的權利是直接來源于憲法和法律的規定，決不是行政機關的恩賜。但是現實中，“‘恩賜’意識在許多公務員頭腦中占據主導地位，導致其態度冷漠、生硬、不負責，甚至隨心所欲，故意刁難現象普遍存在”[5].在審查時限方面表現為，既然許可是行政機關恩賜于申請人的，那么無論什么時間做出許可決定就由行政機關自己掌握，這就成了行政機關所享有的絕對自由裁量權，拖延時間就成了行政許可中經常見到的現象。

3.長期以來的“重實體輕程序”觀念仍然根深蒂固。這種觀念的表現就是“重實體權利，輕程序權利”、“重實體義務，輕程序義務”，以及“重內部行政程序，輕外部行政程序”。我國真正意義上的行政程序研究也是在上個世紀末才逐步興起。行政程序的法律價值還沒有被全社會（尤其是行政機關）所理解，違反程序不算違法的看法還被許多人認同。他們認為只要實體方面的權益得到實現就不要管是否遵守了法定程序。殊不知，正義是要得以實現，并且還要以看得見的形式得以實現。那么這種“看得見的形式”在行政法中就是行政程序，沒有行政程序作保障，行政相對人的實體權益就難以徹底維護。行政許可中缺乏明確審查期限的程序，許可申請人的權利將難以保障。

4.行政主體缺乏對行政相對人權利尊重的意識。我國“官本位”的傳統意識還存在于許多行政機關工作人員的頭腦里，沒有把行政相對人的權利保障擺在重要的位置，使行政的目的走入了誤區，導致的直接后果就是缺乏服務行政的意識，缺乏尊重行政相對人權利的意識。

二、完善行政許可審查時限制度

（一）確立行政許可相對人的申請權

申請權是行政相對人在依法申請行政行為中首要的權利，也是最重要的一項權利。“提出申請的權利是特定行政相對人就自己的權益向行政主體提出請求的權利，這種申請權是程序性的，但就其內容而言，可能是請求得到某種實體利益，如對頒發許可證提出申請……”[6]行政許可相對人的申請權，是指具備一定條件的相對人向許可機關提出準予從事某項活動資格的請求權。

1.它是行政許可相對人的一項最為重要的程序性權利。行政許可是一種典型的依法申請行政行為，行政相對人提出許可申請是引起行政許可的必要前提和必經程序。相對人的申請權就成為行政許可不可缺少的程序性權利。雖然它只是一種程序權，但它直接關系實體權益能否實現。它也是行政許可中其他程序性權利的基礎，是相對人進入行政許可活動的參與權。

2.它是行政許可審查主體的行政職責和法定義務。行政法中行政相對人享有的權利，相對于行政主體而言，就是其法定義務，它負有保障相對人權利的行政職責。行政許可相對人的程序性權利就是行政許可主體的程序性義務。許可相對人申請權的實現就依賴于許可審查主體履行其行政職責和義務，其中最重要的一項義務就是盡快地（至少在法定的合理期限內）對相對人的許可申請做出答復，真正地使相對人的申請權得以實現。

3.行政許可機關侵犯相對人申請權的表現之一是行政不作為，這構成了程序違法。許可機關對相對人的申請置之不理，遲遲不予答復，即為行政不作為，侵犯了相對人的程序權利，沒有履行其行政職責和程序義務，屬于行政違法，構成行政程序違法，行政許可主體承擔由此造成的法律后果。許可相對人對行政許可主體的不作為（即程序違法行為）享有充分救濟的權利。

（二）行政許可審查時限制度是對相對人申請權的有力保障

行政許可審查時限的制度規定從相對人的角度看，就是從時間上對其權利的保障，要求行政機關“在充分考慮當事人或利害關系人的程序性權利保障的同時，盡快地做出裁決。”[7]行政許可是市場經濟中的最為常見的一種管理手段，經濟活動具有較強的時效性。因而，行政相對人許可申請的期待利益多少都存在一個時間范圍，許可裁決拖的時間越久，申請人的預期利益損失的可能性就越大。相對人申請權得以充分實現的方式就是盡可能快地接到答復，因而規定明確的許可審查期限，就是為申請人收到許可決定確立一個最低的時間標準，使行政許可相對人的申請權有一個時限制度的保證。

（三）行政許可審查時限制度是行政許可實現法治的基礎

行政法治是法治原則在行政法中的體現，它意味著行政權得以合法、有效的行使和相對人的合法權益得以充分保障。“行政許可的批準（或拒絕）決定期限，以及發放許可證、執照的期限問題，是行政許可中確保行政許可權合法、有效的行使，并確保相對人合法權益的重要制度問題。”[8]此外，行政許可審查的時限規定，不僅體現了行政許可程序的制度要求，而且也體現了行政許可程序的效率原則。“程序是一個進程，是一個時間的延續，自然有效的要求。這不僅是出于保護公民的合法權益的需要，而且也是出于提高行政效率的需要。”[9]行政高效不僅是行政管理的要求，也是行政法治的標志之一，行政許可在這方面體現得尤為明顯。“由于行政許可不僅直接影響申請人的合法權益，而且還關系到國家行政管理能否順利、高效實施，表現為較強的期限性，所以，行政許可必須貫徹效率原則，嚴格遵守法律規定的期限。”[10]

（四）加強對行政許可審查時限的制度設計和法律監督

首先，要從法律上完善行政許可審查時限的制度規定。可以在統一的行政程序法中對行政許可的審查時限做出一般規定。例如，西班牙《行政程序法》第61條規定，包括行政許可在內的行政程序，從開始之日起到做出裁決之日的時間不得超過6個月，除非遇到有正當理由的例外阻卻原因；奧地利《行政程序法》第73條規定，對于當事人之申請，如行政法規別無規定時，官署應至遲于接到后6個月內作裁決，不得有不必要之拖延[11].也可以在行政許可法中做出專門的規定，如《行政許可法（草案）》的設想，許可機關應當自簽收許可申請之日起三個月內做出是否核發許可證的決定；因聽證需要延長時限的，需要報上一級行政機關批準，并告知申請人理由及所延長的時限。還可以在一些分散的法律法規中做出具體的規定。如我國新頒布的《建筑法》，對申請許可的審查期限作了明確的規定，同時也規定了因超時限而引起的法律后果。但是，法規、規章對某一許可事項所規定的審查時限必須在法律規定的審查時限范圍之內，行政許可執法要嚴格按照法的效力等級原則來適用某一具體的法律規定。如果行政規章規定的審查期限長于法律的期限規定，那么行政規章的期限規定將被歸于無效而不被適用。

其次，在行政許可執法中加強對遵守許可審查時限制度的法律監督。許可機關嚴格遵守審查時限既是行政機關勤政、高效的表現，也是對行政許可申請人權益的尊重和維護。法律監督要做到以下幾個方面：1.有關的機關（包括權力機關、上級行政機關和行政監察機關等）對行政法規、行政規章和行政機關的規范性文件（特別是行政機關的內部文件）要經常進行檢查，規范抽象行政行為，力求使有關行政許可審查時限的規定符合法律的統一要求，對于一些特殊的、超出一般時限的審查時限只能由法律做出規定。2.要做到對行政許可實施過程的監督。上級行政機關要對行政許可的申請是否按時答復進行執法檢查，并與行政機關工作人員的考核結合起來，對怠于行政、嚴重違反審查期限的有關人員追究責任。3.通過對行政許可相對人權利救濟的方式來進行事后的監督。行政相對人對于侵犯其申請權的行政不作為有權提起行政復議或行政訴訟，復議機關和司法機關對行政許可審查機關遵守審查時限情況進行審查，對相對人的權益進行補救。

總而言之，行政許可審查時限制度雖然是行政許可的一項很小的制度，但它是行政許可其他制度存在的基礎，是行政許可活動展開的首要環節。加強行政許可審查時限制度的立法和執法，對于改善當前行政機關的工作作風、維護行政相對人的權益，特別是促進社會主義市場經濟的良性發展都具有重要意義。

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