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一、健全和完善行政組織立法的意義

（一）健全和完善行政組織立法是鞏固機構改革成果的需要

政府機構改革作為政治體制改革的重要內容，一直被列入黨和政府工作的重要日程。新中國成立以來，先后進行了五次機構改革，大規模的精簡工作在改革開放前分別于1958年和1970年進行了兩次，改革開放以后又分別于1982年、1988年、1993年進行了三次機構改革。五輪精簡工作和機構改革成績有目共睹，但始終沒有走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。這個怪圈歷經五輪改革而不滅，反而演變成了一條難以避開的剛性路徑。以1993年機構改革為例，1993年開始的第五輪機構改革力度很大，國務院各部門精簡20％，全國共精簡人員200萬人，但再膨長速度卻更快。1985年—1995年，依靠中央和地方財政支出的黨政機關、全額撥款的事業單位，每年新增人員都在100萬人左右，國家財政成了吃飯財政。（注：宇劍：“走出‘精簡—膨脹—再精簡—再膨脹’的怪圈”，《經濟日報》，1998年3月7日。）五輪機構改革，失敗的原因是多方面的，而行政組織體系法制建設滯后、缺乏強有力的約束機制是其主要原因之一。歷史經驗已經證明，僅僅精簡機構和人員、單純依靠行政手段、經濟手段，效果是有限的。為了徹底走出歷史怪圈，從根本上鞏固來之不易的機構改革成果，必須加強行政組織立法，構建政府機構改革的法律機制，防止機構、編制再度膨脹。

（二）健全和完善行政組織立法是規范和保障政府職能轉變的需要

精簡機構是機構改革、提高行政效率的一種手段，但機構改革的關鍵是轉變政府職能，盡快建立起適應社會主義市場經濟的政府管理體制。八屆全國人大四次會議通過的“九五”計劃和2010年遠景目標綱要明確提出，要在今后工作中致力于實現經濟體制和經濟增長方式的兩個根本性轉變，在2010年建立起比較完善的社會主義市場經濟體制。隨著經濟體制改革的不斷深入，逐漸觸及到解決企業的深層次的體制問題和外部環境問題，帶有計劃經濟色彩的傳統行政管理體制已經成為社會主義市場經濟發展的阻力。按照社會主義市場經濟的要求，必須加快行政體制改革步伐，轉變政府職能，實現政企分開，根據精簡、統一、效能的原則建立起辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系。實現政府職能的轉變需要多方面的外部條件和內部條件，而兼有外部條件和內部條件兩種性質的法律制度的規范和保障極為重要。只有健全和完善行政組織立法，將政府在市場經濟條件下的管理職能和其他職能以法律的形式加以確認，才能推動和保障政府職能的根本轉變。

（三）健全和完善行政組織立法是實現依法治國、促進依法行政的需要

黨的“十五大”和九屆全國人大一次會議從依法治國、依法行政的高度提出了加強行政體系的法制建設。實現依法治國，首先要求加強立法，建立完備的法律體系，而行政組織立法無疑是我國法律體系的有機組織部分。在我國，大多數法律法規的主要調整對象都涉及到政府機構及其公務員，且政府機構及其公務員是法律法規的主要執行者，因此他們在實現依法治國中具有舉足輕重的作用。依法行政，其實質是要實現國家行政管理的法治化，作為現代政府活動的基本準則，是依法治國的重要組成部分。依法行政首先要求對承擔行政職能、實施行政行為的政府機構及其公務員進行規范，無論是行政組織的職能配置、機構設置、人員編制，還是行政組織之間的相互關系，都要以法律、法規為依據，并受法律、法規的保障。而行政組織立法主要涉及行政組織的性質、地位、組成、機構設置、職責權限、編制、隸屬關系、任職期限、設立或撤銷、工作程序和違法責任等內容，為依法行政提供了最直接的法律依據和法律保障，從而能有效地規范政府行政行為，監督和防止濫用行政權力，保障行政組織的正常運行和公民的合法權益。

二、行政組織立法現狀及分析

行政組織立法和其他國家機構組織立法一樣，經歷了變化和發展的過程。早在民主革命時期，黨在領導人民建立民主政權過程中，就頒布了一系列關于政府組織的規范性文件，如《陜甘寧邊區政府組織條例》、《晉察冀邊區縣政府組織大綱》、《華北人民政府組織大綱》等。新中國成立后，黨和政府十分重視行政組織立法建設。從1949年到1950年，在不到兩年的時間里，先后頒布了《中央人民政府組織法》、《政務院及所屬各機關組織通則》、《大行政區人民政府委員會組織通則》、《省人民政府組織通則》、《市人民政府組織通則》、《縣人民政府組織通則》、《大城市區人民政府組織通則》、《區人民政府及區公所組織通則》、《鄉（行政區）人民政府組織通則》等政府組織法規和《政務院人民政府委員會試行組織條例》、《省、市勞動局暫行組織通則》、《華僑事務委員會試行組織條例》等部門組織法規。1954年憲法頒布后，又先后頒布了《國務院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》等政府組織法，同時批準頒布了《國家計劃委員會暫行工作條例》、《勞動部組織簡則》、《體育運動委員會組織簡則》、《監察部組織簡則》、《國務院人事局組織簡則》、《國務院秘書廳組織簡則》、《國務院法制局組織簡則》、《國務院機關事務管理局組織簡則》、《街道辦事處組織條例》、《國務院關于各省人民委員會設置工作部門和辦公機構的決定》等一系列組織法規，初步建立了從中央到地方、從政府到各部門、直屬機構、辦事機構、派出機構的組織法規體系。但50年代后期，由于受法律虛無主義影響，關于行政組織的法律法規很少制定了，特別是到了1966年開始的十年動亂期間，我國的國家機構體系受到很大沖擊，國家機構包括國家行政組織法制建設遭到嚴重破壞，導致了機構弊端叢生。

1979年以后，為加強我國的行政組織法制建設，針對改革開放的新形勢和要求，我國于1982年制定了《國務院組織法》；于1979年制定了《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，其后又于1982年、1986年、1995年，對“地方組織法”作了三次修正。這兩部組織法對我國中央和地方各級國家行政機關的性質、組成、機構設置、職責權限、活動原則和方式以及建立、變更和撤銷程序等作了原則性規定。

但從總體上看，行政組織立法仍不盡健全和完善，主要體現在：

（一）行政組織立法不夠系統、完備

行政組織涉及整個國家行政組織體系，包括行政機關和行政機構的縱的系統和橫的結合。它們各有不同地位和層次，也有各自不同的職責和任務，需要不同層次、種類的法律規范予以調整。因此行政組織立法體系應包括不同層次、種類的法律規范共同構成統一、協調的系統。但我國現有的行政組織立法距建立完備行政組織立法體系的要求相去甚遠：

1.在中央政府組織立法方面，除了《國務院組織法》、《國務院行政機構設置和編制管理條例》外，缺乏對國務院各組成部門、直屬機構、辦事機構、國務院組成部門管理的國家行政機構和議事協調機構等統一的組織法和組織條例。

2.尚未確定一部調整中央行政組織與地方行政組織關系的《中央與地方關系法》，使有關中央政府與地方政府之間的行政職權的劃分和行使缺乏嚴格的法律規范。

3.在地方政府組織立法方面，除了《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》外，缺乏對地方各級人民政府的組成部門、直屬機構、辦事機構等職能配置、機構設置和人員編制等的法律規定。

4.對地方各級人民政府的派出機構，除了1954年制定的《街道辦事處組織條例》以外，缺乏對行政公署、區公所的法律規定，部分地區實際存在的行政村、鄉（鎮）辦事處的法律地位也不明確；對國務院組成部門設置的派出機構的設立程序、職權等也沒有具體的法律規定。

（二）已有的行政組織立法不夠完善

現有的行政組織立法未能按建立現代政府體制的要求和政府機構改革的運作架構，未能對中央到地方各級政府的職能權限、機構設置、人員編制和運行原則作出明確的、科學的法律界定：

1.有的行政組織立法的內容過于簡單、粗疏：如現行的《國務院組織法》共11條，其中涉及國務院職權的規定僅有一條，而且這一條本身也沒有任何實質性的內容，只規定了“國務院行使憲法第八十九條規定的職權”。這不利于推進和保障國務院職能的轉變。

2.有的行政組織立法的內容過于龐雜：如現行“地方組織法”將地方各級人民代表大會和地方各級人民政府合而為一，使地方各級人民代表大會和地方各級人民政府這兩種不同性質的地方國家機關在立法內容上顯得過于龐雜。

3.有的行政組織立法不盡正式，且缺乏應有的法律效力。如國務院各組成部門、直屬機構等以定職能、定機構、定編制為內容的“三定”方案，從名稱、內容、制定程序均不盡正式，缺乏行政法規應有的規范性、穩定性和權威性。

4.有的行政組織立法缺乏有效的監督條款，導致行政組織的職能配置、內設機構和人員編制方面的有法不依現象，違法者不必承擔法律責任，也沒有相應的機構進行監督。

5.有的行政組織立法的規定不夠科學、規范：如現行1982年憲法和現行1995年“地方組織法”均將國務院和地方各級人民政府的職能和權限籠統規定在一條中，使“職能”和“權限”這兩種不同性質的問題混為一談，容易導致職能不清和權限不明。

（三）行政組織立法尚不能適應建立社會主義市場經濟體制、依法治國的需要和政府機構改革的要求

1.現行的《國務院組織法》是1982年制定的，一些規定特別是有關職權的規定未能充分反映現代市場經濟的要求和政府機構改革的運作構架：“地方組織法”雖然修改了多次，但仍存在著一些問題，主要是對地方各級人民政府職權的行使缺乏科學的職能配置和嚴格的程序規定。如按建立現代市場經濟體制的要求，應減少各級政府對經濟的不必要干預，并對各級政府職能科學分解和合理配置，而現行的“地方組織法”對地方各級人民政府的職權規定得極其寬泛，且與中央政府的許多職能上下大致相同，形成“條塊分割”，導致許多地方政府機構對應設置，這不利于政府職能的轉變。

2.由于目前我國正處于向市場經濟轉軌的時期，同時由于地方政府的層次不同。因此，不同層級地方人民政府之間的情況、特點和問題不同。因此，不同層級地方人民政府之間的管理職能的內容和范圍，應允許有較大的差異。而現行的“地方組織法”只是籠統地規定了“縣級以上地方各級人民政府”的職權，使縣級以上地方各級人民政府在職權上沒有區別。

3.現行1982年憲法第一次規定，國務院有權“規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”。這一規定在計劃經濟體制下有其一定的可行性，但是在建立市場經濟體制和實現依法治國條件下，是否合理值得研究。

三、健全和完善行政組織立法的設想

健全和完善行政組織的法律體系，是一項復雜、艱苦的系統工程，需要從思想、理論、實踐幾個方面進行努力。

（一）加強對行政組織立法的研究，掌握現代行政組織立法的發展趨勢

現代行政法學的研究日新月異，行政組織的立法趨勢也異于往昔。在傳統時期：（1）政府行政組織較為單純；（2）政府行政組織專業分工亦不明晰；（3）行政組織以“官僚化”為普遍形態；（4）行政組織的立法功能處于弱勢地位；（5）行政組織結構受傳統社會結構的影響，行政效率不高。而現代世界各國的行政組織立法具有了新的趨勢，主要表現為：（1）民主化；（2）專業化；（3）效率化；（4）標準化。（注：（臺）喬育彬：《行政組織法》，1994年10月版，第45頁。）制定嚴謹統一的行政組織法對于合理配置政府權力、規范政府行為、保障公民合法權益所起的重要作用已被各國所充分認識。而在我國，對行政組織法的研究幾乎處于空白狀態，法學界沒有對其給予應有的重視。憲法學雖然涉及行政組織的研究，但主要是從行政與其他國家職能分工以及全國人民代表大會與行政機關的關系這一角度展開的，并不觸及行政組織內、外部管理的具體法律問題。行政法學界80年代對行政組織法作了初步探討，但是90年代行政組織法問題卻倍受冷落，幾乎到了無人問津的地步，（注：應松年、薛剛凌：“行政組織法與依法行政”，《行政法學研究》，1998年第1期，第18—19頁。）這一狀況嚴重制約了行政組織立法的發展，因此，應當從理論和實踐的結合上加強對行政組織立法的研究，具體而言：

1.加強對行政組織法的理論研究，弄清行政組織的法律意義、范圍、相互關系、結構和體制，探討行政組織法的含義、基本內容、體系、淵源形式和功能，把握現代行政組織立法的發展趨勢；

2.對政府行政組織在社會主義市場經濟體制下各有什么職能、應有哪些權限等問題進行深入研究，弄清哪些職能是應劃出、劃入的，哪些是應下放的，哪些是應交由社會中介組織或事業單位的，哪些是應交由企業依法自主經營的；

3.加強對建國以來行政組織立法的研究，總結成功的經驗和不足之處；

4.加強對西方國家行政組織立法的比較研究和舊中國行政組織立法的研究，學習和借鑒其有益形式為我所用。

（二）明確行政組織立法的原則（注：參見楊景宇：“關于提高立法質量的思考”，《人民日報》，1998年2月10日。）

1.正確認識和處理行政組織立法和政府機構改革的關系

黨中央、國務院決定，用三年左右的時間，完成從中央到地方的機構改革，逐步建立起與發展社會主義市場經濟與民主政治相適應的現代政府體制。這是我們面臨的一項重大改革，觸及到上層建筑中諸多深層次的問題。為了從根本上解決這些問題，需要運用法律、法規推進整體與配套的改革。目前，政府機構改革正在進行，政府機構如何進行職能轉變，也正在探索之中，這些在客觀上都給行政組織立法帶來一定的難度：政府機構改革的特點是“變”，變革原有的機構和體制。行政組織立法的特點是“定”，一旦規定下來，各級政府組織都要一體執行。因此，新舊體制轉換時期的行政組織立法不可能不帶有一定的階段性、過渡性的特點。這就要求立法工作者要正確處理行政組織立法和政府機構改革的關系，既要堅持政府機構的改革方向，又要為進一步的機構改革留有充分余地；既要保持行政組織立法的相對穩定性，又要隨著機構改革的深化和形勢發展的需要適時修改行政組織法。

2.全面體現機構改革精神，對行政機關的權力加以規范、制約和監督

黨的“十五”大報告指出：“機構龐大，人員臃腫，政企不分，官僚主義嚴重，直接阻礙改革的深入和經濟的發展，影響黨和群眾的關系。這個問題亟待解決。”這一論斷切中時弊，抓住了現行行政管理體制存在的突出問題。這對今后行政組織立法工作提出了兩個方面的任務：一是按照機構改革的精神，相應地修改現行的有關法律、法規，決不能倒過來，以現行的有關法律、法規為依據，抵制機構改革。二是今后行政組織立法必須體現機構改革精神，不能“新瓶裝舊酒”。另外，在行政立法中還必須體現對國家行政機關的權力進行規范、制約和監督的原則。因為法律、法規的很多規定主要是靠國家行政機關來貫徹執行的。因此，通過行政組織立法、規范、制約、監督國家行政機關的權力，保證正確行使權力，防止濫用權力，對于推進依法行政、實現國家行政管理的法治化，具有重要的意義，為此，必須改變以往的行政組織立法中存在注重對行政管理相對人的行為規范，忽視對行政機關進行規范、制約和監督的傾向。

3.堅持和維護以憲法為核心和基礎的社會主義法制的統一

同志指出：“維護憲法尊嚴和保證憲法實施，維護國家的政令和法制統一，是一個重大的政治原則問題。”我國是一個集中統一的社會主義國家。沒有社會主義法制的統一，就不能依法維護國家統一、政治安定和社會穩定。為了在行政組織立法中堅持社會主義法制統一的原則：首先，要依照法定職權進行行政組織立法，防止超越職權；其次，從法律體系內部關系來講，必須堅持行政法規不得同憲法和法律相抵觸，地方性法規不得同憲法、法律、行政法規相抵觸和矛盾，以保證行政組織立法的正確執行。

（三）健全和完善行政組織的立法體系

行政組織立法涉及的內容很多，需要建立一套完整的體系，這個體系包括憲法的有關規定、基本法律、法律、行政法規和地方性法規等幾個層次，具體分為：（1）憲法關于國務院和地方各級人民政府性質、地位、組成、職權及相互關系的規定；（2）國務院組織法；（3）地方各級人民政府組織法；（4）國務院組成部門組織法；（5）中央政府行政組織與地方政府行政組織關系法；（6）關于國務院辦公廳組織、職能等的行政法規；（7）關于國務院行政機構和編制管理的行政法規；（8）關于國務院直屬機構、辦事機構、國務院組成部門管理的國家行政機構及議事協調機構的職能配置、內設機構、人員編制管理的行政法規；（9）關于地方各級人民政府行政機構設置和編制管理的行政法規；（10）關于國務院組成部門和縣級以上地方各級人民政府派出機構管理的行政法規；（11）各省、自治區、直轄區地方人大及其常委會制定和頒布的有關地方政府及工作部門的地方性法規等。

按照建立完整的行政組織立法體系的要求，當前或今后亟待進行以下立法工作，并按現代政府體制的要求和政府機構改革的運作架構，對現有行政組織立法進行科學界定和完善：

1.完善現行憲法中關于國務院和地方各級人民政府組成、職權的規定。如規定國務院組成人員包括中國人民銀行行長，規定國務院組成部門包括中國人民銀行，增加規定“國務院設立中國人民銀行。中國人民銀行是中華人民共和國的中央銀行，在國務院領導下，制定和實施貨幣政策，對金融業實行監督管理”；將國務院“規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”的職權劃歸全國人大常委會；增加第六節“地方各級人民政府”，對地方各級人民政府的性質、地位、組成、任期、職權等作另行規定。

2.修訂、完善《國務院組織法》。如規定國務院組成人員的范圍、組成部門具體包括的各部、各委員會、中國人民銀行和審計署的種類或名稱；規定國務院任免和獎懲人員的范圍和培訓、考核人員的機構；規定國務院副總理、國務委員的職數，規定國務院常務會議和全體會議的職能、分工及相互關系；規定國務院組成部門設立、撤銷或合并的程序；特別是對國務院的職能和權限，應根據建立社會主義市場經濟體制的要求和機構改革的運作架構，參照十四屆三中全會決定的有關內容和黨的“十五大”的精神，結合近幾年來政府轉變職能的實踐經驗，盡可能具體地分別作出規定。目前，修訂《國務院組織法》已列入“國務院1998年立法工作安排”，且由國務院常務會議討論并原則通過。該法是國家機構組織法，最好作為基本法律由全國人大作進一步審議。

3.制定《國務院組成部門組織法》。國務院組成部門是國務院依法分別履行國務院基本的行政管理職能的國家行政機構，是國務院行政機構的主體。我國憲法規定，國務院“規定各部和各委員會的任務和職責，統一領導各部門和各委員會的工作”；《國務院行政機構設置和編制管理條例》也規定，“國務院組成部門依法分別履行國務院基本的行政管理職能”。可是，長期以來，國務院各組成部門中，除了對中國人民銀行和審計署的組織和職權，在《中國人民銀行法》和《審計法》中作了規定外，其他國務院組成部門的任務、職責、內部外部關系等，由國務院行政性文件（如“三定”方案）和領導人的有關指示等予以規定，缺乏規定性、穩定性和權威性。因此應制定《國務院組成部門組織法》，將國務院組成部門的地位、性質、職能、權限、隸屬關系等納入法制軌道，以鞏固行政體制改革包括職能轉變的成果。

4.制定《國務院直屬機構、辦事機構、國務院組成部門管理的國家行政機構及議事協調機構的職能配置、內設機構、人員編制管理條例》。1988年、1993年機構改革中，國務院直屬機構、辦事機構、國務院組成部門管理的國家行政機構及議事協調機構的職能配置、內設機構、人員編制，也是以“三定”方案形式經國務院批準后付諸實施的，也只是一種行政文件，同樣缺乏規定性、穩定性和權威性。這次政府機構改革中，國務院直屬機構、辦事機構、國務院組成部門管理的國家行政機構及議事協調機構的設置調整方案，由國務院一次全體會議審議通過，且分別由國務院以通知（國發“1998”第6、7號文）（注：國發〈1998〉第6、7號文中“國務院議事協調機構和臨時機構”、“國務院各部、委管理的國家局”的提法與《國務院行政機構設置和編制管理條例》的規定不一致。）下發；有的國務院直屬機構、辦事機構、國務院組成部門管理的國家行政機構，如國家統計局、國家環境保護總局、國家機械工業局等的職能配置、內設機構、人員編制規定也陸續制定，經總理辦公會議討論批準并由國務院辦公廳下發。應當說，這是一個很大的進步。但是從實現行政組織機構、職能、編制法定化、規范化的高度上看，還是應制定統一的《國務院直屬機構、辦事機構、國務院組成部門管理的國家行政機構及議事協調機構的職能配置、內設機構、人員編制管理條例》為好。

5.在修改憲法時，適當增加中央和地方的關系的內容，并制定《中央與地方權責綱要原則》。我國是統一的多民族的國家，幅員廣大，人口眾多，各地經濟、文化發展水平很不平衡，行政事務十分繁雜，而且中央和地方的分權還需要通過改革不斷完善。有鑒于此，憲法對中央和地方的職責范圍沒有采取劃分具體事項的方法，而是以概括方式規定：“中央與地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央統一領導下充分發揮地方主動性和積極性的原則。”這一規定在當時是十分適合的，但隨著市場經濟體制的發展和政府機構改革的深入，中央和地方的關系應當進一步規范化，因此，從長遠的觀點看，可以考慮在修改憲法時，適當增加這方面的內容，并制定《中央與地方權責綱要原則》，借鑒一些西方國家和舊中國的作法，規定地方國家機構的組織、中央與地方各自的職責和權限范圍，加強對中央與地方關系的憲法和法律調整，以穩定中央與地方關系。

6.制定單行的地方各級人民政府組織法。目前，我國的地方各級人民政府組織法與地方各級人民代表大會組織法是合二為一的。隨著中國改革開放和民主政治建設的發展，加強和規范地方人民代表大會和地方人民政府工作的呼聲日漸高漲，立法需求十分迫切。而且，隨著市場經濟體制的建立，各級地方政府之間的管理職能的內容和范圍，也將存在一定的差異。因此，應當制定單行的地方各級人民政府組織法，對地方各級人民政府的組成、職能、權限、會議制度、隸屬關系等作進一步具體規定。在體例上，可借鑒日本地方自治法、英國地方政府法的綜合立法方式，明確具體規定各級地方國家行政機關的職權、組織；也可以考慮采用舊中國和新中國建國初期對各級各類地方國家行政機關分別立法的作法。

7.制定《地方各級人民政府行政機構設置和編制管理條例》。目前，制定該條例已列入“國務院1998年立法工作安排”。建議該條例的內容應包括：立法依據、管理原則、地方各級人民政府行政機構的種類、性質、設定程序、人員的數量定額和領導職數、違法責任等。

此外，還就分別制定《國務院辦公廳組織條例》、《國務院組成部門和地方各級人民政府派出機構組織條例》；省級和較大的市的人大及其常委會應根據法律、法規的有關規定，結合本地區經濟、文化的發展和政府機構改革的具體情況和實際需要，制定各自的組織法規。