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一、政府采購制度的沿革及其界定（一）政府采購制度的沿革

政府采購制度起源于18世紀的歐洲，到了20世紀末，隨著世貿組織（WTO）的建立而出現了較大的發展變化，其更具開放性和國際性。1782年英國政府首先成立了“文具公用局”，規定凡屬于各個機關公文之印刷、用具之購買，均歸其司掌。隨著政府采購規模的擴大，英國文具公用局后來擴展為物資供應部，專門負責采購政府各個部門的所需物品。此為近代政府采購制度的發端。

1861年，美國通過了一項聯邦法案，規定超過一定金額的聯邦政府采購都必須使用公開招標方式；1949年，美國國會通過《聯邦財產與行政服務法》，該法為聯邦服務總署提供了統一的政策和方法，并確立了GSA為聯邦政府的絕大多數民用部門組織集中采購的權利；①1946年美國在聯合國經濟社會委員會（ECOSOC）的首次會議上提交了一份著名的“國際貿易組織的憲章（草案）”，在該草案的第8條和第9條，首次將政府采購提上國際貿易的議事日程，要求將國民待遇原則和最惠國待遇原則作為世界各國政府采購的原則。②

關貿總協定創立之初，將政府采購排除在外，成為貿易自由化的盲區，世界經合發展組織（OECD）首先認識到這一市場的必要性和迫切性，于1979年簽訂了第一個《政府采購協議》（GPA）。作為東京回合所制定的一項附屬協議，1987年時對之有小幅修改，1994年又在馬拉喀什簽署新的《政府采購協議》，將協議范圍擴大到服務合同。③

（二）政府采購的內涵

什么是政府采購呢？《政府采購協議》中認為是“為了公共利益的需要，由政府部門或政府指定的部門實體購買貨物或勞物或工程的行為”，④在國內，有的學者認為“政府采購乃是一國政府部門及政府機構或其他直接或間接受政府控制的企事業單位，為實現其政府機構職能和公共利益，使用公共資金獲得貨物、工程和服務的行為”，⑤有的學者認為“所謂政府采購，是指各級國家機關和實行預算管理的政黨組織、社會團體、事業單位，使用財政性資金辦理的政府采購”。

筆者認為，這些定義都存在一些不夠明確的地方。首先，對政府采購的主體界定不規范。若以采購主體性質為標準來看，范圍寬窄不一：或將政府采購主體簡單定義為政府部門，過于狹窄，或是加上事業單位和社會主體及政黨組織，又過于寬泛；其次，政府財政資金所指不明確。因為在實際中，作為主要標準的公共資金來源結構很復雜，除了預算資金外，還有預算外資金，另外還有一部分“制度外資金”，即以“暗帳形式”存在是否也作為財政資金未能明確；再次，政府采購的標的范圍不統一。雖然表述中大都指出政府采購的客體都不外乎物資、工程和服務三大類，但知識產權、專利權是否能成為政府采購的客體，卻依然是個空白；最后，政府采購行為的內容過于模糊，均指政府購買就是取得采購客體的所有權，但對政府租賃行為以及以公共資金雇傭勞動者促進、維護或創造公共利益的行為是否屬于政府采購的范圍未作出界定。

筆者認為，政府采購應當是指國家機關、政黨、社會團體、事業單位以及其他社會組織，為了公共利益的需要而非商業轉售目的，使用公共資金以購買、租賃、委托或雇用等方式獲取貨物、工程、智力成果及雇用服務的行為。這一行為通常服從于一國的政治外交、對外貿易政策，以保障本國的國家安全和貫徹執行本國的外交政策，使其沿著有利于本國利益的方向發展。因此，它不僅是一種政府行為，還是一種非關稅貿易壁壘，是國際貿易管制的一種方式。

二、從《政府采購協議》看我國政府采購法律制度

（一）《政府采購協議》簡介

《政府采購協議》確立了一個從國內到國際的政府采購法律框架，并將GATT／WTO的一些基本原則，如最惠國待遇原則、國民待遇原則和透明度原則延伸到政府采購領域。

《協議》的基本目標是：通過建立有效的關于政府采購的法律規則、程序和措施方面的權利與義務的多邊框架，實現世界貿易的擴大和更大程度的自由化，改善和協調世界貿易運行的環境，消除各國法律對國內供應商的保護，提高各國政府采購法規及程序作法的透明度，建立磋商、監督和爭端解決的國際程序，以確保有關政府采購的法規能得到公正、迅速和有效的執行，維持權利和義務的平衡。⑥

基于上述目標，《協議》規定了以下內容：（1）適用范圍；（2）關于國民待遇和不歧視義務；（3）限制競爭的方法，包括技術標準、供應商資格和原產地問題；（4）招標和決標程序，包括公開招標、選擇招標和限制招標；（5）防止歧視的其他措施，包括替代、透明度和對招標程序的異議程序。

作為世界貿易四個復邊貿易規定之一，《政府采購協議》沒有被納入WTO《協議》多邊貿易協議的范圍之內，其法律義務以互惠為特征，即僅對簽字國在其協定附件承諾的范圍內發生效力。目前，有美國、日本、歐盟、加拿大、韓國、芬蘭、瑞士等二十多個國家加入。

（二）我國政府采購法律制度的現狀

政府花納稅人的錢，要盡可能取得最大效益———這是世界各國政府采購制度的共同宗旨。由于政府采購制度在我國還是新生事物，因此存在大量問題。在我國，政府采購的規模小、范圍窄，采購項目單一。采購工作非常不平衡，一些部門和單位受傳統思想和長期以來部門之間形成的利益格局的影響，對政府采購工作態度消極，推動政府采購工作遇到較大阻力。從全國來看，地方政府采購工作的發展快于中央，沿海地區快于內陸邊遠地區，整體水平不高。而《政府采購協議》的工作小組曾經要求中國考慮在加入世界貿易組織后加入該協定，中國談判小組未做出承諾，這主要是考慮到我國尚無系統的政府采購的法律和政策，擔心中國的政府采購市場受到國外供應商的沖擊，對進入國際政府采購市場，沒有足夠的信心。⑦

此外，雖然現在我們已經出臺了《政府采購法》，但是在適用過程中還是存在了相當多的政府采購違法行為。為什么會出現這樣那樣的政府采購違法行為呢？筆者認為，根本原因就在于缺乏強有力的監督，缺乏對依法監督《政府采購法》的落實情況特別是缺乏對政府采購行為的全過程監督、審查與糾正機制，承擔監督職能的部門機構嚴重缺位，結果導致了合謀、假招標、專家腐敗等種種違法違規行為。

（三）加入《政府采購協議》體系的必要性

在目前的情況下，若單純憑借內部的力量來完善國內政府采購法律制度，既不現實，也是對人力、物力的浪費，因此，就需要借他山之石來彌補現有的不足，這就使得加入《協議》已是勢在必行。加入世貿組織后，我國正向著一個更為開放的空間發展，這意味著我們的政府采購市場也必將對外商開放，必將按《協議》的規定平等的對待中外供應商。只有按《協議》的原則和要求，建立完善的政府采購法律制度，才能有利于促進公平競爭，促使貨物、工程、服務質量的提高，增強我國供應商

的競爭能力，使之更好的參與國際競爭。

從長期來看，加入《協議》對我們有著積極的影響，將有利于規范采購市場，建立公平、公正、公開的公共市場體系，提高政府采購效率，使之合理利用國家財政資源，防止公共采購市場的腐敗，保持政府廉潔；有利于實現《協議》規定的市場準入和國民待遇原則，使本國產品或服務出口享受公平待遇，在平等基礎上參與國際市場競爭，為將來在國際政府采購市場占一席之地打下基礎；有利于我們利用《協議》中給予發展中國家的特殊與差別待遇及技術援助規定，保護國內企業，提高技術引進檔次。同時也有利于了解其他締約國政府采購市場的情況。《協議》中的透明度條款要求各締約國公開其政府采購市場情況，這為我企業開拓巨大的國際政府采購市場提供了條件，并為建立健全我國政府采購的法律體系和增強實際操作能力積累了經驗。

四、完善中國政府采購法律制度的思考

入世后，為盡快加入《協議》體系，促進政府采購市場的健康發展，在充分考慮已有的《協議》和條約的有關規定的基礎上，我們應充分利用《協議》中有關發展中國家的優惠待遇的規定，結合當前的已制定的《政府采購法》，進一步通過一些實施細則的規定，建立起完善配套的政府采購法律制度。

（一）按照國際慣例進一步完善政府采購應遵循的基本原則。根據《協議》及其國際慣例規定，政府采購應遵循三大基本原則，其中經濟有效性原則是應遵循的首要原則，它要求政府采購的客觀效果是節省政府開支，在從事采購活動中講求經濟和社會效益，要求政府采購應當以競爭的方式，通過競爭使財政性資金的使用效益最大化。它既是政府采購的目標，又是政府采購的一項重要原則，政府采購部門一定要保證整個采購程序符合這一原則。我國《政府采購法》在總則第3條中規定：“政府采購應當遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則，”但并未對經濟有效性這一首要原則作出明確規定，這既不符合國際慣例，亦不利于在政府采購中防范采購主體濫用職權，進行合法但有可能不合理的采購，從而造成國家財政資源的浪費。

（二）應對詢價小組的組成、運作、監督等問題做出明確規定。《政府采購法》第40條在規定詢價方式采購時要求應當“成立詢價小組。詢價小組由采購人的代表和有關專家共三人以下的單數組成，其中專家的人數不得少于成員總數的三分之二。詢價小組應當對采購項目的價格構成和評定成交的標準等事項作出規定。”這就涉及到作為第三方的專家評審團的重要性和獨立性問題，因此專家評審團本身是否科學，誰來組成專家團，以及專家團如果出現了偏差后，誰又來糾正等都應有統一的規定，防止專家評審團腐敗情況的出現，從而在程序上保證政府采購的公正與合理、合開、透明。

（三）應對進一步對市場開放的內容做出全面規定。首先，循序漸進地開放政府采購市場，依《協議》對發展中國家的要求，對國內政府采購市場加以適當保護，在遞交初步承諾的開價單時應限制市場開放的程度和范圍，對開放的產業、實體、門檻價等進行必要的選擇；其次，對外國供應商的市場準入領域和資格限制作出具體規定，切實保護民族工業及涉及國家利益的產業；再次，定標的依據應是確定的和多元的；最后，要參照WTO有關法律規定，以單行法、地方法規、部門規章等方式逐步開放政府采購市場，從而實現自下而上地貼近《協議》。

（四）對合同、國際貿易法、國際稅法等有關政府采購的法律部門做相應的調整與補充，注意協調與反不正當競爭法的關系，在不破壞市場競爭性的條件下，防止新的政府購買壟斷形成。

（五）我國的政府采購法剛剛實施，各種監督機構的職能和使用還沒有充分發動起來，因此特別需要媒體來監督，也需要政府機關、立法機關和司法機關盡快履行自己在監督《政府采購法》實施中的職能，通過加強對政府采購的外部監督，主要是加強對政府采購的財務審查監督和對重大項目及其預算、決算的審查和批準，全面規定監督檢察主體的資格、職責和權力，明確相關政府采購當事人違法時應承擔的法律責任。